法律政策性别平等评估基本问题研究

周应江 李明舜 蒋永萍

法律（法规）政策性别平等评估是推进社会性别主流化策略的重要工具，在国际社会得到广泛实施。中国2011年颁布的《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》在总目标中明确提出，要“将社会性别意识纳入法律体系和公共政策，促进妇女全面发展，促进两性和谐发展，促进妇女与经济社会同步发展”；在法律与政策领域，将“促进男女平等的法律法规不断完善，加强对法规政策的性别平等审查”作为重要的目标。自2012年3月江苏省率先下发《关于建立江苏省地方政策法规性别平等咨询评估机制的指导意见》以来，全国有29个省、市、自治区下发了类似文件①参见黄晓薇在2018年10月30日的讲话：《在中国妇女第十二次全国代表大会上的报告》。，在各自的行政区内实施法规政策性别平等评估。与性别平等评估在各地展开的实践相比，有关法律政策实现的性别平等评估的理论研究严重不足。国内既有的研究，大多是介绍域外性别平等经验和国内开展性别平等评估工作的情况，阐释开展此项工作的意见和一些经验做法，而对何为性别平等评估、性别平等评估的地位、程序与方法、性别平等评估的标准等基础性理论问题则缺乏系统深入的认识。[1]实际中各地开展的法规政策性别平等评估还存在评估主体不一、评估范围不一、评估指标缺乏、评估方法简单、评估依据不足等问题[2]，迫切需要理论上给予分析和解答。本文作者和同事一起接受江苏省妇联的委托，开展法规政策性别平等评估标准与评估程序的研究，在此过程中，就有关性别平等评估的一些基础性理论问题进行了思考和研究，现呈现于此，以就教于方家。

一、法律政策性别平等评估的含义及其特点

1995年世界妇女大会通过的《行动纲领》要求，“在处理各层次分享权力和决策方面的男女不平等现象时，各国政府和其他行动者应推行一项鲜明的政策，将性别观点纳入所有政策和方案的主流，以便在做出决定之前，分别分析其对女性和男性的影响。”1997年联合国经社理事会达成一致结论，认为社会性别主流化是一个“在各领域和各层次，对包括立法、政策、纲要、规划等在内的任何行动计划对于女性和男性的影响的评估过程”。因此，社会性别评估的对象或范围可以是对一个国家的整体社会性别状况，也可以是某个地区或某个机构或组织促进社会性别平等的情况，还可以是就一项政策、规划或项目对不同性别的影响进行评估，社会性别预算和社会性别审计等都可以说是社会性别评估的一种形式。[3]126

目前国内语境上的性别平等评估，在域外更多的被称为（社会）性别影响评估或者性别影响分析评估，是社会性别评估的方法之一[3]128，目的在于促进政策制定者更清楚地掌握男女不同处境并设定预期的结果，使性别落差得到改善，确保政策、计划与法案在拟议规划、决策、执行、监督评估与事后检讨建议等各阶段过程都能纳入性别观点。①参见（台湾地区）财团法人妇女权益促进发展基金会：《性别影响评估学习手册》，2013年版，第32页。韩国《性别影响分析评估法》第2条规定，“性别影响分析评估”是指，中央行政机关的负责人或地方自治团体的负责人在制定政策或者施行过程中，分析评估本政策对性别平等的影响，以促进该政策为性别平等的实现做出贡献。韩国法中评估的对象政策包括制定、修订的法令（法律、总统令、总理令、部令及条例、规则）和可能对性别平等带来重大影响的计划及事业项目等。②感谢中央民族大学李玉子教授翻译了韩国《性别影响分析评估法》。中国目前没有国家层面的法律性别平等评估机制。[4]各地开展的性别平等评估，有的称为性别平等咨询评估，有的称为性别平等评估，其评估对象范围只限于本区域内的法规政策。③浙江、安徽、四川等地出台有关法规政策性别平等评估的文件，称之为性别平等咨询评估机制；北京、天津、辽宁等地则称之为性别平等评估机制。江苏省在2013年出台的文件称之为性别平等咨询评估，2017年出台文件改称为性别平等评估。基于我国实行男女平等基本国策，笔者认为，中国的性别平等评估机制，不应只限于对法规政策的评估，还应逐步建立对国家立法机关制定的法律的性别平等评估，因此本文使用法律政策性别平等评估概念。

关于性别平等评估的含义，《北京市政策法规性别平等评估操作指南（试行）》规定，政策法规性别平等评估是指按照男女平等的价值观念以及一定的技术标准，对本市政策法规的制定、实施及效果进行评价判断，并通过评估政策法规直接或间接对女性与男性产生不同影响，使政策法规在制定及实施的过程中做出必要的调整，从而避免、减少直至消除因性别的差异影响而产生的不平等状况；④参见北京市妇女儿童工作委员会、北京市政策法规性别平等评估委员会编：《北京市政策法规性别平等评估操作指南（试行）》第4页；参见江苏省人大常委会法制工作委员会、省妇联、省政府法制办于2017年9月联合颁发的《江苏省法规政策性别平等评估工作指导意见》（苏妇（2017）14号）第4条。《江苏省法规政策性别平等评估工作指导意见》规定，法规政策的性别平等评估是从性别平等视角对法规政策的制定、实施进行评价判断，评估法规政策是否直接或间接对女性与男性产生不同的影响，并据此对法规政策做出必要的调整，从而避免、减少直至消除性别不平等。结合域外经验和国内实践，我们认为，法律（法规）政策性别平等评估的核心要义是分析预测和评判法律政策对性别平等的影响，直接目的是促使法律政策进行必要调整，根本目的是促进性别平等。从法律政策性别平等评估的这个核心要义出发，可以进一步理解它的特点：

第一，评估目的的特定性。性别平等评估不是一般的立法质量评估，而是有着独特功能价值的专项评估。法律政策是否对不同性别产生不同影响，进而是否有悖于性别平等，这当然可以成为衡量立法质量的一个重要方面，但是不能由此导致将性别平等评估混同于立法质量评估。性别平等评估可以而且应该成为立法质量评估的一个必要组成部分，但是它不应该也不能替代对法律政策的立法质量评估，在此基础上，性别平等评估作为专项评估，应该有自身特定的评估标准和程序，不能简单地以一般立法质量的标准和程序作为其标准和程序。

第二，评估程序的相对独立性。性别平等评估是在法律政策制定实施过程中进行的，要紧随法律政策制定实施的进程而展开，因此可以成为该进程中的一个程序或者环节；但是，作为有着特定目的和功能的性别平等评估，需要有与其特定要求相适应的运行机制，不能混同于既有的各项立法工作。特别需要指出的是，性别平等评估不是一般的咨询或者征求意见，而是要求评估主体就特定法律政策对性别平等的影响做出分析判断和评价，并且将这种分析判断的结果运用于法规政策的制定和完善中，因此不能以既有的咨询或立法征求意见程序或环节替代性别平等评估。

第三，评估标准的社会性别视角。性别平等评估要评估的是法律政策对性别平等的影响，这就需要从社会性别视角出发，确立人权意识、平等意识、性别意识，并将其贯穿于性别平等的过程中。要以性别平等和人权保障为目标，从社会对男性、女性及其相互关系的观点和看法，以及相应的规范和组织结构等层面，打破有碍于妇女发展的落后观念和陈规旧俗，减少和消除法规政策中的性别歧视、性别盲视或性别刻板印象，营造对不同性别者平等对待的社会环境，提升女性参与社会及公共事务的机会，从而保障男女两性公平受益。

第四，评估实施的自主性。就法律政策对性别平等的影响而言，社会各界可以仁者见仁、智者见智，可以合法地进行分析判断和评价，但是作为一项工作机制的性别平等评估，其实施者首先应该是法律政策制定者、实施者；在法律政策制定实施过程中进行性别平等评估，应该是制定者、实施者应承担的职责。社会性别主流化需要多种力量、多个途径的推进，但政府和决策者的主动作为无疑是难以替代。国际经验表明，管理层和政府高层人员对性别平等及妇女权益的态度和承诺至关重要。①参见联合国妇女署研究报告：《国家法规政策制定与实施过程中的性别主流化国际先进经验介绍》，2015年，第10页。在制定和实施法律政策包括进行性别平等评估的过程中，当然可以向有关机构和个人进行咨询或征求意见，但咨询或征求意见的过程不能替代评估的过程，咨询或者征求意见所得的意见并不能取代制定者、实施者自己做出分析判断所形成的意见。

性别平等评估虽在国内外已有大量的实践，但对其内涵特点的认识和运行机制的构建还在不断探索积累之中。

二、法律政策性别平等评估的功能价值与意义

法律政策作为具有普遍适用性、强制性和国家创制的行为规范，对全社会具有指引、规范、教育、预测作用，是国家治理现代化的基本手段，对于性别平等的保障与促进具有其他规范难以替代的影响。具有社会性别意识的法律政策，在保障和促进性别平等方面能够发挥积极作用；相反，社会性别盲视政策则不承认社会造成的两性之间的差异，甚至排斥妇女。[5]24法律政策社会性别评估具有独特的功能价值和意义：

第一，检视性别不平等状况与女性的特殊需求。性别平等评估要求法律政策制定者,在制定法律政策时收集相关数据资料特别是分性别的统计数据来进行性别分析，以把握现实中该法律政策领域是否存在性别不平等，如果存在性别不平等，还要进一步分析其表现和原因；要深刻理解两性生理上的差异，识别女性生理上的特殊需求。通过检视，明了性别不平等的状况和女性的特殊需求，从而为法律政策采取相应措施提供现实基础。

第二，阻却或者过滤有悖于性别平等的法律政策。性别平等评估最为直接的目的就是要将法律政策中有悖于性别平等的规定剔除出去，从而保证制定实施的法律政策符合性别平等原则。实际中存在直接性别歧视的法律政策已不多见，但隐含间接歧视的政策、性别盲视的政策、存在性别刻板印象的政策等，仍不少见。性别平等评估近似于一种过滤机制，可以有效地防止这些法律政策出台和实施，从而减少或消除法律政策对性别平等的不利影响。

第三，促进女性获得平等的权利、机会与能力的提升。性别平等原则要求男女两性权利平等、机会平等和结果平等，要实现这一目标，就要在承认两性现实差异的基础上，采取积极措施，促进女性与男性在角色、责任、地位、资源、服务和影响方面更加平等。性别平等评估要考察法律政策是否为缩小两性差异、增加女性公平竞争的机会与能力提升采取了积极措施，并且为这些措施的落实提供了相应保障，由此推动法律政策在实现女性的权益、增加女性的机会与能力提升等方面发挥更为有效的作用。

妇女在政治事务、公共生活和媒体中的参与，是保证通过并实施保护和促进妇女人权的政策和立法的关键。[6]200性别平等评估还应考察女性在法律政策的制定与实施中的参与情况，促使法律政策制定实施过程中更多地吸纳妇女，更充分地尊重和体现女性的需求，更好地保护和促进女性平等权益的实现。

第四，提升法律政策制定者和实施者的社会性别意识。性别平等评估的实施有赖于法规政策制定者和实施者的主动作为，要求他们从社会性别视角审视自身制定实施的法律政策，分析评判该法律政策对性别平等的影响。这项工作本身就是确立和提升决策者社会性别意识的过程；反过来，决策者社会性别意识的不断提高，又会进一步引导他们自觉地在今后的各项工作中关注性别平等、关注女性的生存和发展，由此将会畅通社会性别主流化的主渠道，为性别平等的实现铺平道路。

第五，营造有利于性别平等的制度环境和文化环境。在立法进程中嵌入性别平等评估，通过制定实施保障和促进性别平等的法律政策，将推动立法更具性别敏感性，从而为性别平等的实现创造良好的制度环境，推动全社会尊重女性、维护性别平等的良好氛围和文化环境的形成，使性别平等的实现具备坚实的基础。

中国在全面推进依法治国的进程中，要想有效贯彻男女平等基本国策、从源头保障妇女权益，就要推进社会性别意识纳入决策主流，就要从男女平等的视角，对法律、法规和政策进行科学的分析评估，在制定和实施法律法规政策的全过程中充分考量两性的现实差异和妇女的特殊利益。习近平总书记多次强调指出：“追求男女平等的事业是伟大的。”“我们要把保障妇女权益系统纳入法律法规，上升为国家意志，内化为社会行为规范。”①参见习近平总书记2015年9月27日在全球妇女峰会上的讲话：《促进妇女全面发展 共建共享美好世界》。“要坚持男女平等基本国策，在出台法律、制定政策、编制规划、部署工作时充分考虑两性的现实差异和妇女的特殊利益。”②参见习近平总书记2013年10月31日在同全国妇联新一届领导班子集体谈话时的讲话。性别平等评估机制要成为科学立法的应有程序、先进理念的制度载体、促进平等的必要措施、防止歧视的重要屏障、源头维权的有效手段。从科学立法的角度看，对法律政策进行性别平等评估，并不是可有可无的点缀，而是提高和保证立法质量不可缺少的应有程序；男女平等的实现，需要先进理念的引领，而先进理念只有被纳入制度才能有效发挥引领作用。性别平等评估机制就是把男女平等的先进理念加以制度化，成为男女平等先进理念的制度载体；性别平等评估机制通过评估政策法规是否直接或间接对女性或男性有不同影响，借以调整这些法律政策，确保消弭因性别不同造成的差异性影响，从而成为促进平等的必要措施、防止歧视的重要屏障、源头维权的有效手段。法律政策性别平等评估是国际社会落实性别平等、推进社会性别主流化战略的重要工具，是我国贯彻落实男女平等基本国策的重要手段，是促进法律政策决策的民主化、科学化的重要途径，是从法律政策源头上维护妇女权益、促进性别平等水平的重要方式。

三、法律政策性别平等评估工作的管理体制和机制

法律政策性别评估的实施需要有相应的体制和机制来落实和推进，这既涉及主管机关和实施主体，也涉及具体工作展开的工作机制等。如前所述，《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》提出要将社会性别意识纳入法律体系和公共政策，要加强对法规政策的性别平等审查，但是国家层面并没有针对此项工作设立专门的体制和机制，各地在推行此项工作中虽然做了多种尝试，积累了一定的经验，但仍需要进一步的摸索和探讨。建立国家机制是促进男女平等分享发展资源与成果的重要保障。一个国家是否具有不断完善的提高妇女地位的国家机制，是判断其是否真正重视推动性别平等和妇女发展的重要标志。性别平等立法和政策的社会性别主流化、国家行动计划的制定与实施以及促进性别平等国家机构的建设是建立和完善提高妇女地位的国家机制的重要内容。[7]

（一）法律政策性别平等评估的主管机关

《北京行动纲领》第201段指出：“提高妇女地位的国家机构是政府内部的中央政策协调单位，其主要任务为支持政府各部门将性别平等的观点纳入所有政策主流。”’95世妇会后，诸多国家建立了常设性的性别平等机构，但这些机构之间差异非常大，从短期委员会到正式的政府部门不等，有些依法设立，有些通过实践设立，但却没有一个简短的蓝图能规划出最合理的设置和形式。①参见联合国妇女署研究报告：《国家法规政策制定与实施过程中的性别主流化国际先进经验介绍》，2015年12月版，第17页。

性别平等评估作为实施男女平等基本国策社会性别主流化的重要工具，需要国家层面的推动，需要有主管此项工作的国家机关。在我国，按照《中华人民共和国妇女权益保障法》（以下简称为妇女权益保障法）第六条第二款的规定：“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好妇女权益的保障工作。”该法第七条第一款又规定：“中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会依照法律和中华全国妇女联合会章程，代表和维护各族各界妇女的利益，做好维护妇女权益的工作。”按照国务院发布的《中国妇女纲要（2011—2020年）》的要求：“国务院及地方各级妇女儿童工作委员会负责纲要实施的组织、协调、指导和督促。政府有关部门、相关机构和社会团体结合各自职责，承担落实纲要中相应目标任务。”“建立政府主导、多部门合作、全社会参与的工作机制，共同做好纲要实施工作。”

从中国现有国内各地的实践来看，大多是妇女儿童工作委员会或者妇女联合会，联合政府法制部门或者地方立法机构等机构联合下发实施法规政策性别平等评估的文件，联合组建性别平等评估委员会，并组织实施性别平等评估工作。由于各地具体情况不同，在具体推进中或由妇女儿童工作委员会工委或由中华全国妇女联合会来牵头或主管性别平等评估工作。

各级妇女儿童工作委员会是政府负责妇女儿童工作的机构，可以成为负责法律（法规）政策性别平等评估工作的主管机关。同时还要看到，妇联虽是群团组织，但也承担着代表和维护妇女权益的职责，应在推进法律政策性别平等评估工作中发挥其优势和能力。

（二）法律政策性别平等评估的实施主体

性别平等评估工作的主管机关的职责是组织、协调、指导、监督性别平等评估工作，那么由谁来具体实施性别平等评估或者说承担对具体法律政策进行性别平等评估的职责呢？因而明确性别平等评估的实施主体是构建性别平等评估机制的重要内容。

在韩国，依据其《性别影响分析评估法》，中央行政机关的负责人及地方自治团体的负责人对制定、修订的法令（法律、总统令、总理令、部令及条例、规则）和可能对性别平等带来重大影响的计划及事业项目等（以下简称为对象政策）进行分析评估。韩国还设置女性家庭部长官所属的中央性别影响分析评估委员会，承担审议分析评估的基本方向、分析评估标准和方法等，根据分析评估结果来进行政策改善劝告、公布分析评估结果等职责。在我国台湾地区，政府自2005年开始分阶段逐步推动各部会在分析问题、制定法令、政策、方案计划及资源分配时，将性别观点纳入；2009年起，全面开展实施“性别影响评估”作业，建立各种指标及管考机制，让重大中长程计划与法律按修订纳入性别观点；2012年在“台湾地区行政管理机构”于本部成立性别平等处，专责处理性别业务。①参见（台湾地区）财团法人妇女权益促进发展基金会：《性别影响评估学习手册》，2013年版，第28—29页。

与韩国以及我国台湾地区做法不同的是，国内各地在实践中，大多采取设立性别平等评估委员会,作为负责本行政区域内的法规、规章、规范性文件的性别平等工作机构，并承担组织、实施对具体的法规政策的性别平等评估工作,其中北京、深圳等地还要求起草单位先进行自评，然后报送评估委员会进行审查与评估。但是这里涉及评估管理机制的一个核心问题，即性别平等评估到底是谁的职责，是由评估委员会来承担，还是由各个起草单位来承担。

通过设置专门的性别平等评估机构即性别平等评估委员会来组织实施具体的性别平等工作，有其优势，机构成员由专业人士组成，不隶属于特定的起草或制定单位，可以做出相对独立的、专业的判断，可以增强评估的专业性和中立性；但劣势也很明显，这样的安排模糊了或者说回避了起草单位和制定单位是否应承担性别平等咨询评估的责任，由此性别平等评估似乎成了一个外置的审查程序，而不是起草、制定单位的内设的必要的程序。此外，这个机构只是基于委托而被动地开展咨询评估，其本身缺乏自主启动或者决定对某项法规政策进行咨询评估的职责或权力，由此是否要对某项法规政策进行性别平等评估，取决于委托单位而不是评估委员会的意愿和需要。从这个角度看，评估委员会似乎又是附设的而不是完全独立的机构，其性质定位和工作职责存在较大的局限。从实践操作来看，所有需要评估的法规政策都提交到评估委员会由其一一进行评估，评估委员会似乎也难以承受这样的工作重担。

在笔者看来，法律（法规）政策的起草制定和实施单位应该有职责对其起草制定和实施的规范性文件进行性别平等评估。首先，这是起草制定单位承担保障和促进性别平等职责的重要组成部分。保障妇女合法权益是全社会的共同责任，而政府的作用是主导性的，国家有义务保证其出台的法律（法规）政策不与性别平等原则相悖，因此各个起草制定和实施单位有必要在起草制定和实施法律政策时进行性别平等评估。其次，这是将社会性别意识纳入决策主流的内在要求。决策者社会性别意识的确立，需要通过决策者的自觉行动而不能仅仅依靠外部输入。起草制定单位自身进行性别平等评估的过程，就是其不断认识和不断实践以社会性别视角看待法律法规政策的过程，也是其逐步确立社会性别意识的过程，而这是任何外部监督和外部审查难以替代和实现的。第三，这更符合法律创制的程序。法律政策制定有其法定的程序，在既有的从起草到决定颁布的全过程中，植入一个由外部的性别平等评估机构完成的评估或者审查程序，是对既有立法程序的重大调整，需要有法律的明确规定；反之，将性别平等评估纳入起草制定单位的既有工作程序之中，要求其在提交决策之前进行自评估，只是在其既有工作流程中增加一个环节或者步骤，则不涉及立法程序的重大改变，是性别平等评估能够落地生根的现实途径。此外，由起草制定单位和实施单位自行评估，有现实基础，也会更有效率。起草制定单位在立法前要进行调研和论证，要分析掌握性别平等的现实状况，要明确立法主旨和需要解决的问题，从而能为性别平等评估提供现实基础；起草制定单位通过评估及时发现问题、及时修改完善法律政策，能更有效地实现评估的目的。总之，性别平等评估是为立法和政策制定的决策提供参考和依据，起草制定单位在提交决策之前，对其起草和提请决策的法规政策实施性别平等自评估，应该成为性别平等评估机制的必要组成部分。

（三）性别平等评估委员会的定位

在明确性别平等评估的主管机关和实施主体的基础上，可以对性别平等评估委员会的性质和职能给以更合理的定位。

如上所述，法律政策性别平等评估工作应该由起草制定单位和实施单位具体实施，在此前提下，性别平等评估委员会仍有其设立的必要。可以仿照韩国的做法，由主管机关牵头设立性别平等评估委员会，作为其在性别平等评估工作方面的咨询决策机构，而不是一般的工作机构，审议决定推进性别平等工作的重大事项，而不承担一般的性别平等评估具体工作，如审议评估工作规划、确定评估工作方向、拟定评估工作流程、确立评估标准、公布或报告评估结果、监测评估工作情况等；同时还可以赋予委员会一项特定职权，即自主决定对妇女权益和性别平等有重大影响的法律政策的专项性别平等评估，提出制定、修改或者完善法规政策的意见和建议，以保障和促进该领域的性别平等。

在国内的实践中，有不少地方采取起草单位自评和性别平等评估委员会审查评估相结合的方式来实施性别平等评估，而且更多的是，由评估委员会组织实施对具体规范性文件的评估。在起草制定单位及其工作人员的性别意识不足、评估能力不足等现实条件制约下，性别平等评估委员会承担起具体评估工作有其现实的必要性；但随着性别平等评估工作的逐步推广和深入，特别是起草制定单位自评估职责的确立，性别平等评估委员会应该从一般的日常评估工作中解脱出来，而承担起应有的咨询决策职能。此外，目前国内各地建立的性别平等评估委员会（或咨询评估委员会）还需要进一步完善自身的内部运行机制。

四、法律政策性别平等评估的标准及其运用

法律政策性别平等评估的实施和推进，要有相应的工具或者技术支持，这其中评估标准或指标有着难以替代的作用。评估标准或指标，可以明确评估的工作要点和方向，从而引导评估工作的开展；可以就法律政策对性别平等的影响进行评价和预测，从而实现性别平等评估的目标。遗憾的是，国内外并没有构建起一个统一的、具有广泛适用性的、用以评估法律政策对性别平等的影响标准和指标体系。国内诸多地方发布的有关推进性别平等评估的文件中，把合法性、合理性、科学性和有效性作为基本的评估标准，如广东、山东、辽宁等地；还有一些地方结合《消除对妇女一切形式歧视公约》的相关规定等，将是否存在性别歧视、是否采取暂行特别措施等作为标准，如江苏等地；北京等地的标准相对比较具体一些，如是否落实宪法性别平等权的规定及男女平等的基本国策、是否符合相关国际条约或国际性别议题的发展趋势、是否符合妇女政策纲领及性别主流化政策、是否有利于预防或消除性别刻板印象与性别隔离、是否有利于确保不同性别参与决策的机会、确保不同性别平等获取社会资源的机会、增强妇女的权利和能力等。香港地方政府设立的妇女事务委员会制定的“社会性别主流化检视清单”，列举了近30个问题，要求政府在制定法例、政策和计划时予以检视回答。我国台湾地区推出“性别影响评估检视表”，要求从问题需求与目标设定、受益对象、参与机制、资源评估、效益评估等五方面进行性别影响评估。

如前所述，法律政策性别平等评估不是一般的立法质量评估，而是有着特定功能价值和特定目标的专项评估，因此要从实现性别平等评估的目的出发，合理划定评估内容和评估要素。从根本上说，性别平等评估的标准只有一个，就是男女平等原则，要从贯彻落实男女平等原则出发考察法律政策对性别平等的影响。评估指标的确立，要借鉴域外国家和地区的经验，要切合中国的实际情况，要吸收性别平等方面的学术成果，还要注重简明易懂、便于操作，从而让评估指标能为各方面所理解和运用。本文作者在给江苏省拟定的《法规政策性别平等评估操作指南》中，列出要从现状分析、意见征询与处理、内容分析、影响分析等五个方面对法规政策进行性别平等评估。[8]经过进一步的思考和研究，参阅国内其他评估的指标体系，我们构建了一个层次更为清晰的指标体系，把整个评估指标体系分为评估项目或内容、评估要素、评估要点三个层次：第一个层次是评估项目，反映评估所要考察的核心内容；第二个层次是，在每一个评估项目或内容下设若干个评估要素，用以体现各个项目的具体目标；第三个层次是，在每个评估要素下设若干个评估要点，用以分解每个评估要素所要关注的要点。项目、要素、要点之间是一个整体，是法律政策影响性别平等的核心内容，体现出法律政策保障和促进性别平等的系统性和规律性。具体而言，性别平等评估指标体系可以由以下内容构成：

（一）评估项目

评估项目或评估内容反映的是评估的核心。着眼于性别平等评估的特定目的，结合一般立法质量评估的要求，从推进社会性别主流化和促进性别平等的要求出发，我们认为法律政策实施性别平等评估，可以从法律政策的起草制定过程、文本内容和实施效果等三个层面进行考察，或者说把法律政策性别平等评估的评估项目具体化为三个方面：第一，法律政策的起草制定过程。在这里，不是要考察法律法规的制定实施是否符合一般的法定程序，而是从社会性别视角要考察法律政策的制定过程。第二，法律政策的文本内容。抽象地说，所谓合法性、合理性、科学性、有效性等标准可以适用于此，但这里，不是要一般地考察法律文本内容，而是要考察法律文本内容是否与性别平等原则相符或者相悖。第三，法律政策的实施效果。我们也要着眼于法律政策对性别平等的影响，考察是发挥了积极影响还是产生了消极影响；就立法前评估而言，考察是潜在的影响或者可能的影响，对立法后评估而言，考察是要分析其实际的影响等。

（二）评估要素与评估要点

评估要素是体现评估项目的目标要求，评估要点是进一步明确评估要素所要关注的观察点，共同构成了性别平等评估的指标内容。

1.关于法律政策的“起草制定过程”。在此项目内容下可以细分两个评估要素，其一是起草制定者的社会性别意识，其二是女性的参与。法律政策制定者的社会性别意识，反映了其对性别平等和妇女发展的认识，也体现了社会性别主流化的要求和成效，是保障法律政策符合性别平等原则的重要思想基础。女性参与法律政策制定与实施，有效表达其诉求与意愿，是法律政策实现尊重妇女需求、承认性别差异、促进性别公正的重要途径。要素之一，即如何衡量起草制定者的社会性别意识，当然通过实证调查是最为妥当的途径，但是这样做起来费时费力、难以推行，我们可以通过其对法律政策所涉领域性别平等状况和相关数据与典型事例的了解来间接地把握起草者和制定者的社会性别意识，由此在这个评估要素下，可以设两个评估要点：一是法律政策所涉领域性别平等的状况，即在本领域是否存在性别不平等的问题？通过对此问题的回答和分析，可以引导法规政策起草者和制定者关注和重视本领域的性别发展状况，逐步确立从性别视角看待问题。二是对性别统计数据或者典型事例的运用情况。运用统计数据和典型事例分析说明问题，应该是立法论证的重要方法。分性别的统计数据的采集、分析本身，能增强采集者和分析者的社会性别意识，同时也使法规政策的起草制定者更清晰地认清性别发展的现实状况，从中发现性别不平等的问题，从而为法律政策采取相应措施提供支持。要素之二，即女性的参与。一般地了解或者考察女性在法律政策制定过程中的参与程度，可以通过观察起草者的性别构成、决策者的女性比例等数据来获得相关信息，但这些数据难以说明这些参与者在多大程度上表达了女性的意愿和意见。参照域外的经验，可以设定从以下两个方面来进行考察，也就是设两个评估要点，一是征询妇女、妇联、其他妇女组织等利益相关者的情况；二是立法过程中设立专题调研性别平等的情况。既有的立法程序中，征求利益相关者的意见是一个必要程序，性别平等评估也要吸纳和发挥这个程序的作用，妇女特别是妇女中的代表人士，更能体会和表达妇女的诉求和意愿，而妇联是以代表妇女为职责的组织，其他妇女组织也在一定程度上能表达和反应妇女的愿望，因此可以成为征询意见的对象。立法过程中就性别平等方面的情况进行专题调研，既是立法者了解和发现性别平等与妇女权益保障情况的重要途径，同时也是妇女反应和表达意见的重要渠道，而且与既有的立法论证工作并不冲突，是能够把握的评估要点。

2.关于法律政策的“文本内容”。这应该是性别平等评估的重点。该项目内容可以细分为两个要素：一是文本内容与性别平等原则相容的情况；二是文本内容对性别平等的促进与保障情况。前者体现了合法性要求，目的在于过滤或者排除法律政策文本中有悖于性别平等原则的内容，从而防止法律政策对性别平等产生消极影响；后者体现了有效性要求，目的在于引导或者督促法律政策采取有效措施缩小性别落差，从而发挥保障和促进性别平等的积极作用。从现实情况看，要素之一，即文本内容与性别平等原则相容的情况，可以细分为四个要点，分别是：（1）是否存在性别歧视；（2）是否存在性别盲视；（3）是否存在性别偏见；（4）是否忽视了女性的特别需求等。要素之二，即文本内容对性别平等的促进与保障，目的在于考察法律政策采取措施的有效性、针对性，因此可以设定以下三个评估要点：（1）落实国家既有规定措施情况，主要考察法规政策是否对国家在该领域已有的规定措施进行了细化或者补充；（2）暂行特别措施的落实情况，主要考察法律政策是否为加速实现性别平等而对女性采取了相应的优惠或扶持的暂行特别措施；（3）措施的实施保障情况，主要考察法规政策是否为落实前述措施而规定了相应的保障措施如责任主体、经费、法律责任等。

3.关于法律政策的“实施效果”。应该看到，立法前评估对法律政策的实施效果只能是一种预测或者估计，难以有客观的事实依据作支撑，因此就立法前评估而言，这方面的评估更多的是评价性而不是描述性的评估。结合一般考察法律实施成效的评估要求和性别平等评估的目标，本评估项目或内容可以下设两个评估要素，一是考察法律政策实施后女性受益的情况；二是考察法律政策实施后对社会及一般公众的影响。就法律政策实施后女性受益情况这个要素，可以从两个要点加以考察：一是法律政策对解决现有性别不平等问题的贡献；二是法律政策对提升女性的机会、能力等方面的影响。法律实施后对社会及一般公众的影响这个要素，也可以从两个要点加以考察：一是在增强公众对性别平等的认同方面的影响；二是在促进形成有利于性别平等的社会环境方面的影响。需要指出的是，上文设计的实施效果的评估指标，主要针对的是立法前的性别影响评估。从一般立法后评估的要求来看，立法后评估不仅要考察实施成效还要考察实施过程，而且这两方面的考察应该以实证调查所得信息为基础，其指标体系应该更为丰富和全面，因此，在进行立法后的法律政策性别影响评估时，可以设计更为具体和能够以数据衡量的评估指标体系。

以上只是我们从性别平等评估的特点和需要出发而构建的较为简明便捷的评估指标体系，这套指标是一些基本的通用性要求，会存在不当之处，需要通过实践的检验和更深入的研究来进一步完善。对评估指标的运用，可以有定性分析和定量分析等不同的方法，我们不建议将这些指标量化处理，因为对这些问题的回答主要是要求客观的描述，很难用一定数值来衡量其高低或优劣。我们建议，可以仿照香港或台湾地区的做法，采用问题清单的样式，将各个评估要点都转化为问题，让评估者就每一个要点或者问题进行回答，在回答是或否的同时，还要做出相应的说明，然后在此基础上总结形成评估意见，由此评估指标体系就可以转化为便于使用的评估工具。

五、法律政策性别平等评估的工作程序与方法

前文已经讨论了法律政策性别平等工作的管理体制和机制。正是由于国内不同地方在管理体制方面的做法不一，导致评估工作的实际运行程序也有差异。有的地方主要有评估委员会组织开展日常评估工作，法规政策的起草单位则不进行自评；有的地方由评估委员会和起草制定单位共同完成评估工作，一般先由起草制定单位自评，然后提交到评估委员会进行审查评估，由此，一件法律政策的评估流程由两个阶段组成。国内的这些实践，与韩国等地的评估委员会不负责日常性别平等评估工作的做法有较大差异。由于各地的性别平等评估工作基础不同，目前这种多样化的管理和运行机制可以并存，但是，从长远发展看，由性别平等评估委员会独家承担几乎全部性别平等工作的局面难以持久，而一件法律政策的评估经过起草单位自评和评估委员会审查评估两个程序，又显得比较烦琐，因此，我们认为，未来的发展方向应该是学韩国的做法，即各级法律法规政策的起草、审查单位承担对本单位起草制定（备案审查）的法律法规规章和规范性文件的性别平等评估职责，各级法律政策性别平等评估委员会主要承担指导、监督职责而不承担日常的评估工作任务。

作为一种过渡性安排，目前可以推行一种由起草单位自查评估与性别平等评估委员会审查评估相结合的工作机制或者运行程序，我们为江苏省法规政策性别平等评估设计的程序也基本如此。[8]64

起草单位自查评估。在报送审稿之前应组织人员对照评估标准（指标）进行自我检查，并根据检查情况修改完善送审稿，在此基础上形成性别平等自评报告。然后，起草单位应将修改后的送审稿及其说明、性别平等自评报告，提交国家和地方立法机关工作机构（国家和地方人大常委会专门委员会或常委会工作机构）或政府法制部门（政府法制办），同时提交同级的性别平等评估委员会。

同级性别平等评估委员会审查评估。性别平等评估委员会对法律、行政法规、地方性法规、规章起草单位提交的送审稿及其说明和性别平等自评报告一一进行审查；对规范性文件起草单位提交的送审稿及其说明和性别平等自评报告进行抽查。性别平等评估委员会应组建评估小组，对照评估标准进行审查，必要时召集评估委员会会议进行审查，形成性别平等评估报告。

性别平等评估委员会自主决定评估。在法律政策起制定过程中或者实施后，性别平等评估委员会可以根据性别平等实际需要，自主决定开展特定领域的专项性别平等评估，提出制定、修改或者完善法规政策的意见和建议。

立法机关工作机构和政府法制部门自己起草法律、行政法规、地方性法规、规章的，也应按前述程序在草案定稿之前进行自查评估，并提交性别平等评估委员会监督审查。立法机关工作机构和政府法制部门在审查（包括备案审查）法律、法规、规章和规范性文件过程中，可以根据情况自行组织性别平等评估，或者委托性别平等评估委员会或第三方进行性别平等评估，并根据评估意见和建议对文稿做出相应处理。

反馈与回复。性别平等评估委员会应将性别平等评估报告分别反馈给起草单位和立法机关工作机构或政府法制部门；起草单位必须对性别平等评估委员会的建议和意见给予回复，并说明对建议和意见的处理情况。

起草制定单位应该指定专人或者特定机构负责本单位自评工作。性别平等委员会开展审查评估工作，对于一般的法律政策的评估，可由评估小组按照评估程序和评估标准完成；有重大影响或者有重大争议的，可在评估小组的工作完成后，组织召开专项评估会议，邀请多方面代表人士进行研讨，形成评估意见；评估会议上仍然有重大争议的，可由评估委员会（或者工作委员会）讨论决定，形成评估意见。

法律政策的创制往往要经过立项、起草、审查、决定等阶段。在立项阶段，因为政策法规尚未形成，缺乏评估对象，因此不宜进行评估，但这不妨碍妇联组织等就法规政策的立项提出意见或者建议；性别平等评估主要是为法律政策的决策或者决定机构提供依据，评估工作应该是在政策法规被决定或通过前完成，而不是在做决定时进行评估。就同一项政策法规在被决定颁布前，是否需要多次进行评估的问题，我们认为，如果审查（备案）单位提交的文稿与起草单位最后提交审查的文稿没有变化的，可以不就审查单位提交的文稿重复进行评估；起草单位在定稿前多次征求意见的，可以就每次提交的文稿进行评估。

立法后评估。法律政策实施后，是否进行立法后评估，往往是法律政策的制定机构或决定机构或实施单位做出，制定机关、承担实施职责的机关可以根据实际情况和工作需要，对法律政策的立法质量和实施效果组织开展性别平等评估，可以自行实施评估，也可以委托性别平等评估委员会或者第三方实施评估。性别平等评估委员会也可以自主决定对某项实施一段时期后的法律政策开展性别平等评估。

从理论上讲，问卷调查、个案分析、比较分析、成本效益分析等方法，都可以用于性别评估，但从评估的实际需要来看，特别是立法前的评估来看，评估的目的主要在于防止和消除文本中的性别歧视，以及是否有必要采取一些暂行特别措施等，评估工作更多的是一种审查而不是论证，所以这些方法并非评估工作所必须采用。此外，这些方法应该是起草单位进行前期调研，为形成文本提供依据或基础所应用的方法，起草单位在提请性别平等评估时，应该提交基于这些方法获得的支撑材料以供评估工作机构参阅。从评估工作实际来看，要评估机构在受理评估后再进行调研而获得相应数据等信息，时间上也不允许。因此，我们建议，评估小组或者评估委员会会议主要是就起草方提交的文稿和支撑材料，基于小组成员或者委员的经验知识，运用价值分析和实证分析等方法，按照评估标准从社会性别视角进行判断、审议，并得出文本是否符合性别平等要求的结论。当然，评估小组或者委员会在做出评估意见时，如果能提供或者获得的话，可以用数据分析、个案情况、不同国家或者地区的比较、成本效益比较等方式进行分析论证，特别是运用性别统计及性别分析方法揭示现实中的性别不平等情况，这样有助于增强评估意见的说服力和可靠性，但是这并不意味着不使用这些方法就不能做出评估。

需要指出的是，在进行立法后的性别平等评估时，应该采用前面所说的问卷调查等方法，尤其是应该获得分性别的统计或者调查数据，因为立法后评估主要考察法律政策实施后对性别平等情况的影响。这种评估主要的不是一种审查，而是要获得法律政策实施的各方面情况后而做出判断，因此进行立法后评估必须展开调研，然后基于数据和客观情况做出评估意见。

评估报告应该说明法律政策基本信息，针对评估指标所列问题一一回答并做出说明，在此基础上做出评估结论。评估委员会作为一个指导监督机构，出具的评估报告对于法律政策草案来说具有使其程序合法的意义，评估报告内容本身是建议性的，但是应该具有一定权威性和公信力。起草制定部门应该充分考虑评估报告提出的意见。一种可以使评估报告具有更强的约束力的方法是将公布评估报告内容，放在咨询评估委员会网站上，任何人可以获取。

六、法律政策性别平等评估的规范化、法律化

中国的法律（法规）政策性别平等评估是在2011年国务院颁布《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》之后，为落实“纲要”提出的“加强法规政策的性别平等审查”，在国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联的推动下，各地妇联和妇儿工委积极探索、大胆实践而开展起来的。在各地性别平等评估机制出台的过程中，妇联组织和妇儿工委在提案倡议、工作先行、深入调研、组织论证、提交方案、高层倡导、重点攻关、凝聚共识等方面做了大量工作，经过上下联动、强力推动、持续努力、久久为功，联合地方立法机构和政府法制部门，使得性别平等评估机制在各地落地生根，成为推进性别平等、保护妇女权益的利器。但是，由于国家层面没有法律明确规定性别平等评估制度，也没有政府层面的全国性的文件要求，各地在探索和推行性别平等评估的过程中也遇到了法律依据不足、工作力度难以加强等难题，因此建立国家层面的法律政策性别评估制度，通过法律确立性别平等评估的法律地位和管理体制与运行机制，应该是建立和完善此项制度的题中之义。

可喜的是，各地在探索实践地方法规政策性别平等评估机制的同时，也积极推动地方立法，努力将该机制纳入地方立法的内容，在法律政策性别平等评估制度化和法律化的进程中迈出了可喜的步伐。例如，《深圳经济特区性别平等促进条例》（2012年6月）第九条规定：“本市劳动就业、社会保障、卫生保健、文化教育、规划建设、民政福利、组织人事、婚姻家庭等方面的法规、规章草案涉及性别平等内容的，起草单位应当征求市性别平等促进工作机构的意见。市性别平等促进工作机构应当就该法规、规章草案对促进性别平等的影响进行研究分析，并出具性别影响分析报告。”又如，《江苏省制定和批准地方性法规条例》（2016年1月）第四十六条规定：“拟提请常务委员会会议审议通过的地方性法规案，在法制委员会提出审议结果报告前，根据需要，法制工作委员会可以会同有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构，对法规草案中主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果和可能出现的问题、法规对法律特殊保护群体权益的影响等进行评估。”《天津市妇女权益保障条例》（2016年11月）第十一条规定：“在制定地方性法规、政府规章和行政规范性文件过程中涉及妇女权益的，应当听取妇女联合会的意见；必要时可以组织妇女代表、专家和有关部门，进行性别平等方面的评估。评估结果作为制定地方性法规、政府规章和行政规范性文件的参考。”

自2011年至今，各地探索实践法律政策性别平等评估已有七年之久，应该说已经取得了相当丰富的成果，在制度层面的构建也已形成诸多共识，地方的实践需要国家层面的制度支撑，地方的探索可以为国家法律制度的出台提供经验。不论是采取国家制定法律，还是国务院发布行政法规的形式，可以说在国家层面建立此项制度的条件已经具备。我们可以在既有实践经验的基础上，借鉴域外一些国家和地区的做法，建立起具有中国特色的法律政策性别平等评估制度。国家层面制度的出台，将为性别平等评估的全面深入实施奠定坚实的制度基础，必将极大地推进中国的性别平等，由此也可以彰显中国推进社会性别主流化、落实男女平等基本国策的坚强决心和坚定步伐，也可以为国际社会贡献在此领域的中国方案和中国智慧。