行政执法检察监督的方式探究

韩秉林 郝 燕

2009年11月28日，山东省第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》，该决议明确提出将行政执法检察监督纳入检察机关法律监督范畴。之后，山东省人民检察院积极行动，在全省范围内相继开展了一系列行政执法检察监督专项活动，取得了良好的社会效果和法律效果。地方两级检察院也将行政执法检察监督作为一项重点工作推进，进行了很多有价值、有意义的探索，尤其是在监督方式上进行了很多有益的尝试，形成了一些可借鉴的经验和做法。但由于我国目前的法律、法规及内部办案规范对行政执法检察监督的程序方式等没有明确且具体的规定，致使有些检察院在开展这项工作时不够规范、高效，甚至出现干预行政权的情况，既影响了行政权的正常运转，也没有起到行政执法检察监督应有的效果，影响了检察权的权威性。

一、行政执法检察监督的方式

行政执法检察监督有其现实必要性，为实现其监督效果，就要对监督的方式进行研究，采取适当方式，实现最大监督效果。笔者将行政执法检察监督定性为当事人无其他救济途径时所采取的救济措施，那么实践中就应严格把控行政执法检察监督的方式。像有学者提到的支持起诉方式，笔者认为不应将其作为行政执法检察监督的方式，因为支持起诉并非直接对行政执法部门的监督，而是支持或帮助当事人来进行权利救济，并非“无其他救济途径”。结合实践探索，笔者认为，行政执法检察监督可以通过以下方式来开展。

（一）说明理由

行政执法检察监督是行政机关在执法活动中有行政不作为或乱作为等导致国家、集体或当事人利益受到重大侵害时可能引起的监督行为。行政执法活动覆盖生活方方面面，除法律规定外，地方性法规、行政法规、行政规章乃至各机关内部制度规范繁复，检察人员不可能完全掌握，如果盲目采取检察建议或者纠正违法等方式进行监督，可能会引起行政机关的不理解、不配合，影响监督效果。因此笔者认为可借鉴刑事立案监督环节的说明理由制度，即检察机关在发出检察建议或纠正违法通知书之前，要求相关部门说明不作为或作为的理由，参考行政机关的答复意见来决定下一步的监督方式。

申请人认为行政机关有行政不作为或乱作为等导致国家、集体或当事人利益受到重大侵害的情形，向检察机关提出行政执法检察监督申请，检察机关应对案件进行初步审查，如认为行政机关可能存在行政不作为或乱作为，经检察长批准，向行政机关发出说明理由通知书，行政机关应在合理期限内说明理由。经审查认为理由成立的，检察机关做好当事人息诉罢访工作，理由不成立的，通过检察建议或者纠正违法通知等方式督促行政机关进行纠正。

（二）纠正违法

一般情况下，当行政机关的不作为或乱作为侵害行政相对人的合法权益时，行政相对人应通过行政复议或行政诉讼的方式来维护其合法权益。行政执法检察监督要求在行政相对人没有其他救济途径的情况下启动，因此行政相对人首先应穷尽其救济途径。但实践中也存在不符合行政诉讼受理条件或者超过起诉期限的情况存在，此时行政相对人将无法通过复议或诉讼方式来维护其合法权益。在这种情况下，行政相对人已无其他救济途径，检察机关也无法采取抗诉等方式进行监督，如果经过审查发现行政执法部门确实存在违法情形，并将影响以后对同类事件的处理，检察机关应向相关部门发出纠正违法通知书，督促该部门在合理期限内纠正违法行为。

对于检察机关通过检察建议方式纠正行政机关违法行为的情况，有关部门逾期不予纠正或者明确答复不予纠正的，如没有合理理由，检察机关应直接发出纠正违法通知书，要求相关部门予以纠正。对比，笔者认为应对纠正违法通知书的效力作出统一明确的规定，赋予其强制效力，否则检察机关发出的纠正违法通知书很有可能成为一纸空文，无法发挥检察监督效能，更无法维护当事人的合法权益。

（三）检察建议

检察建议的监督方式体现在两个方面。一是行政诉讼案件中，法院未能作出正确裁判，当事人合法权益不能通过法院审判监督程序得以救济，向检察机关申请监督的，检察机关经审查发现法院判决在认定事实、适用法律法规、程序上存在问题，但又不能通过抗诉方式进行监督纠正时，可以通过检察建议的方式督促人民法院自行启动再审程序进行重新审理，弥补了抗诉方式在程序和实体上的不足，有助于节约司法资源，提高司法效率。二是，检察机关发现有关行政机关存在制度隐患，国家机关工作人员存在应作为而不作为，以及其他严重违背职责应当追究纪律责任等情形的，可以向有关单位提出检察建议，监督该部门予以纠正。

检察建议的发出应经检察委员会讨论后，向有关部门发出。相关部门应在收到检察建议后，在合理期限内对违法行为进行纠正或整改，并将结果书面反馈给检察机关。而且根据《行政诉讼法》关于行政公益诉讼的规定，检察机关提起行政公益诉讼之前，应当先向有关行政机关发出检察建议，督促其依法履职，因此，检察建议将是今后开展行政执法检察监督工作极其重要的方式。

（四）行政抗诉

行政抗诉案件不但体现出检察机关对审判权的监督，同时也体现出行政执法行为的监督，[1]是行政权、审判权、检察权相互制约、良性互动，实现共赢多赢的体现。在行政诉讼案件中，由于法院未能作出正确裁判，使行政违法行为未能得以纠正，利害关系人的合法权益不能得到及时的救济。在行政相对人已穷尽诉讼程序且无其他救济途径的情况下，行政相对人可向检察机关申请监督。检察机关依法进行审查后，认为符合《行政诉讼法》及《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》规定的再审条件的，应依法向人民法院提出抗诉，由人民法院启动再审程序对案件重新审理。

（五）督促起诉

督促起诉主要针对的是行政机关的行政不作为而采取的监督方式。受计划经济向市场经济转变以及改革开放等政策的影响，我国国有资产流失问题比较严重。在相关行政机关怠于行使职权积极追缴流失的国有资产时，作为国家法律监督机关的检察机关应代表国家对相关行政机关的不作为进行纠正，督促其依法行使职能，通过起诉等方式追回国有资产。实践中，大部分的督促起诉案件，相关部门在收到检察机关发出的督促起诉意见书后，积极采取措施，切实履行监管职责，有效避免或者挽回了国有资产损失，真正提起诉讼的比较少。因此，检察机关在发出督促起诉意见书后，不一定要强制有关部门通过方式诉讼来挽回国有资产损失。督促起诉只是一种方式，追求的目标是避免或挽回损失。

（六）行政公益诉讼

《行政诉讼法》规定，检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，检察机关依法向人民法院提起诉讼。因此，行政公益诉讼的目的是通过督促行政机关依法履职，来维护国家利益和社会公共利益。行政公益诉讼本身就是行政执法监督的方式之一。同时法律规定还设置了公益诉讼前置程序，即向行政机关发出检察建议督促其依法履行职责，这样不仅可以给予行政主体在诉前主动纠正违法行为的机会，同时也使公共利益能够得到及时救济。通过前置程序，大部分侵害公共利益的行政行为都得到了纠正，无需进入诉讼程序，极大地节约了司法资源。因此，检察机关发现行政机关的行为侵害国家利益或者社会公共利益的，应先向该行政机关发出检察建议，行政机关收到检察建议后应当在法定期限内采取相应措施并书面答复检察机关，行政机关在法定期限内不整改、不答复或答复不予纠正，致使国家利益和社会公共利益持续受到侵害的，检察机关应在法定期限内以公益诉讼人的身份，向人民法院提起行政公益诉讼。

（七）移送审查

职务犯罪主要表现为贪污贿赂、挪用公款和渎职侵权犯罪，是滥用行政权的一种极端形态，是腐败现象最突出的表现。腐败极容易制造社会矛盾，引发社会冲突，对经济建设和政局稳定有着极大的破坏作用。对职务犯罪的查处，也是行政执法检察监督的方式之一。检察机关应与监察部门建立良性互动机制，构建线索移送制度，在办案过程中发现职务犯罪线索的，应当及时移送监察部门进行审查。

二、行政执法检察监督方式的确定

结合工作实践，笔者总结归纳了七种行政执法检察监督方式。在具体办案过程中，要区分这七种监督方式的特点和监督节点，合理灵活运用，实现监督效果最大化，构建共赢双赢多赢的监督模式。

（一）区分不同情形，采取相应监督方式

检察机关应当区分不同情形采取不同的监督方式。对于行政机关在行政执法过程中存在的明显违法情形，在查清事实、找准法律依据的情况下，直接发出检察建议或者纠正违法通知书，不需要采取说明理由的方式。对于人民法院已发生法律效力的行政诉讼判决、裁定，违反法律、法规规定的，按照审判监督程序，通过抗诉或者再审检察建议方式进行监督。对于负有特定职能的行政执法机关，因怠于履行相关职能，致使国有资产流失，国家利益遭受损失的，通过督促起诉方式，督促该行政机关依法履行职责。对于行政执法行为损害国家利益和社会公共利益的，检察机关依法在履行诉前检察建议程序后，视情况通过行政公益诉讼方式进行监督。对于案件审查过程中发现的行政机关及其公务人员的违法犯罪行为，采取移送审查方式进行监督。

（二）区分不同阶段，采取相应监督方式

行政执法检察监督案件处于的节点、阶段不同，采取的监督方式也有所不同。在案件审查过程中，对于行政机关在行政执法中的不作为或者采取的措施是否合法等无法形成准确判断的，可以通过说明理由方式，要求行政机关说明理由，理由不成立的通过其他方式进行监督，理由成立的终结审查；对于随时发现的违法犯罪线索，要及时移送监察机关审查。在案件审查终结后，根据查明的事实，通过检察建议、抗诉、纠正违法、督促起诉方式进行监督。对于符合公益诉讼条件的案件，检察机关要在发出检察建议后跟进监督，行政机关按期落实整改的，案件终结，未在规定期限内落实整改的，通过提起公益诉讼的方式进行监督。

（三）区分严重程度，采取相应监督方式

七种行政执法检察监督方式中，除了移送审查，其他六种方式都是针对行政机关不作为或乱作为，但不构成犯罪的情况。如果行政机关及其公务人员的执法行为已经达到涉嫌违法犯罪的严重程度，就要及时移送审查。如果行政执法行为严重损害国家利益和社会公共利益，就要通过行政公益诉讼方式进行监督。移送审查和行政公益诉讼两种监督方式比较明确，容易区分和适用。

对于检察建议和纠正违法这两种方式，适用情形近似，如何适用存在争议。实践中，各级检察院大都倾向于通过检察建议方式进行监督，真正发出纠正违法通知书的比较少，一方面是因为从字面上纠正违法比检察建议更犀利，容易引起行政机关的排斥，另一方面是因为行政执法行为除了违法行为可能还有其他合法但不合理的行为，仅通过纠正违法通知书难以全面覆盖。对此，笔者认为检察建议方式过于柔和，不容易引起行政机关的重视。检察机关应根据行政机关行政执法行为的违法程度和危害情况，来确定采取检察建议还是纠正违法的监督方式。对于明显违法，严重侵害当事人合法权益的，就应当及时发出纠正违法通知书进行监督，加大检察监督的权威和监督力度，提升行政机关的重视程度，对于其他涉及的合法但不合理行为可在纠正违法通知书中一并列明，督促其整改。而对于仅存在不合理问题的行政执法行为，或者行政机关在管理过程中存在的需改进的工作性问题等，检察机关可以采取检察建议方式进行监督。

行政执法检察监督是对行政权的监督、约束，是对行政权加强法律监督的必然需要，也是完善法律监督制度的重要内容。但我国行政执法检察监督目前缺乏统一的规定，对其内涵、监督方式、监督程序缺乏明确的规范，因此，笔者呼吁各地在积极实践的基础上，出台行政执法检察监督的办案规范，并逐步上升到法律层面，让行政执法检察监督有法可依，让行政执法检察监督更有公信力、约束力和执行力。