如何深入推进国企改革

张思平

国企改革是我国新时期全面改革的重要方面，党的十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对进一步深化国企改革进行了总体设计。几年来，国资委等有关部门和各地党委政府也做了大量工作，从中央到地方出台了很多“1+N”文件，开展了改革试点等，对国企改革的重视可谓改革开放以来前所未有的。

但对改革的一些重要问题，应该说认识、实践距目标仍有差距。2017年“两会”期间的政协大会发言中，一位大型国企负责人对国企改革提出了一些建议和意见，说国企改革特别是让市场在资源配置中起决定性作用的市场化改革，仍存在着“政府在忙，企业在盼，少数人在干，多数人在看，少数企业在试，多数企业在等”的现象。这个发言在社会上引起热烈反响。对此，一些国资系统的同志感到很委屈，说国企改革的成功是“有理说不清，说出来没人听”。为什么会出现这种状况？我认为，应该好好研究国企改革的基本问题，也就是新一轮国企改革到底要解决什么问题，采取什么措施，达到什么目标，采取什么策略。简单概括就是：国企改革的顺序、重点和突破分别是什么。

【布局调整尚未形成突破】

众所周知，2004年至2012年间，国企取得了十年左右的迅速发展，总资产从2004年的10万亿增长到2012年的近80万亿，利润总额也从5312亿增长到2.2万亿，国企改革发展取得了很大成就。国有资本如此迅速增长既有客观外部原因，也有主观努力原因。从客观外部原因看，国企既分享了国家经济高速增长的红利，也得益于对某些行业的垄断，得到了国家在资源、政策等方面的支持。从主观原因看，2004年对国有资产管理体制进行了重大改革，成立了国资委，改变了以往对国企管理“九龙治水”的局面，实行了管人管事管资产的国有资产管理体制改革。国资委成立后，确定了政资分开、政企分开，建立现代企业制度，把企业逐步推向市场，尤其是推进了加强国企监管、转换经营机制等一系列内部改革。这几年取得的成就说明改革的方向是对的，应予以肯定。但同时也要看到，在国企改革发展过程中存在两个基本问题：

一是国有资本布局过广。几乎在所有行业尤其是競争性领域行业中都有国企的身影，大量国有资本投入竞争性领域行业，挤占了民企的发展空间。由于国有资本过于膨胀，使得一些行业、企业出现产能过剩、负债率过高、库存过大等问题，为国民经济发展全局带来影响，也是目前经济结构失衡的主要原因之一。

二是国企内部机制不活，与市场接轨步伐不快。尤其是国资委职能逐步发生偏离，成了“国企委”，在全面加强对国有资产监管的同时，一些地方出现矫枉过正的现象，管人管事管资产几乎变成了全面管理，仿佛回到过去的国家经贸委。

针对这两个突出问题，十八届三中全会的《决定》提出了明确的改革方向和路径：

针对国有资本布局过宽过广的问题，《决定》提出：“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”“坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面做出更大的贡献。”

针对国企机制不能适应市场经济需要的问题，《决定》指出要“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”，“推动国有企业完善现代企业制度”，国企“必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革”等。

2014年中央进一步提出经济体制改革要以供给侧结构性改革为主线，加大以“三去一降一补”为主要内容的供给侧结构性改革力度。从某种意义上说，供给侧结构性改革本质上主要就是针对国企布局调整的改革。比如，“去产能”主要是要求国企缩短战线，“去杠杆”主要是降低国企负债率，“去库存”主要是解决国企内部结构失衡，“补短板”是要求国企的发展服从国家大局，发展公益性、战略性等产业，在国民经济结构调整中发挥主导作用，等等。

【以退为先可使国企改革纲举目张】

《决定》已发布近五年了，应该说国资委和有关部门按照十八届三中全会的要求，在解决上述两大问题上做了不少工作。但总的说来，国企改革在解决国有经济布局调整方面尚未取得全局性突破；在国资委从管资产向管资本转变、建立现代企业制度、转换经营机制等改革上也步伐不大，在某些方面各级国资委对国企的管理反而更多了。不得不说，国企改革仍处于艰难推进中，任重道远。

习近平总书记说：“改革只有进行时。”党的十九大是继续推进全面深化改革的大会。在新的形势下，国企改革任务更重、难度更大。我认为，未来五年国企仍面临着两条战线的改革：一条是按供给侧结构性改革的方向，进行国有经济布局调整；一条是实现由管资产向管资本转变、转换企业内部机制。从长远看，这两条战线的改革都很重要，但在一个时期内，需要有所选择，重点突破，顺序推进。

我建议未来五年仍应把国有经济布局调整作为国企改革的重点、突破口和主要任务，这既是供给侧结构性改革的迫切需要，也具备很多有利条件，是国有经济布局调整比较好的时机：一是党中央国务院高度重视供给侧结构性改革工作，给予了很多政策和支持，为国有经济布局调整提供了很好的机会和外部环境；二是一大批僵尸企业和竞争性领域的劣势国企已难以生存，需要抓紧退出，既然准备退出了，何必再费劲去转换经营机制呢？三是先进行国有经济布局调整，然后再对留下来的国企继续深化改革，这样做顺序清晰，有的放矢。总之，通过布局调整以退为先的改革策略，可以使国企改革重点突出，纲举目张，事半功倍。

【四类国企优先调整退出】

国有经济布局调整的方式多种多样，包括破产、关闭、重组、引进战略投资者、转让控股权、经营者员工持股等，从一定意义上讲，混合所有制改革也是布局调整的一种方式。国有经济布局调整涉及面广，需分类分批进行，按照中央的总体部署，我认为可分四类进行调整退出：endprint

第一类是结合供给侧结构性改革的要求，对处于煤炭、钢铁、建材、原材料等产能严重过剩产业中的僵尸企业，近期要加快退出，打突击战，不要再拖。这项工作虽然在2016年开了头，完成了当年的“去产能”计划，但如有松懈就很难持续下去。由于种种原因，2017年上半年煤炭、钢铁等价格大幅上涨，产能过剩行业中的一些国企又开始盈利了。在这种新情况下，要使它们退出的难度可能更大，一些原本已被列入“去产能”计划的国企就有理由再观望甚至不退出了。因此，清理僵尸企业的工作要锲而不舍、持之以恒。否则，如有反复，供给侧结构性改革恐难有结束之日。

第二类是处于商业、物流、服务业、外贸、制造业等竞争激烈领域的国企，从总体上看缺乏长期竞争优势，除了极少数已做强、做优、做大的外，其余的原则上都应逐步调整退出。对于这一点，各界一直存在不同看法。一些学者脱离实际，不了解国企的实际运作，天真地认为国企在任何领域都可以做强、做大、做优。而据我所知，绝大部分国资系统的同志都真正了解和懂得国企的实际运作，对这条原则持赞同态度。

第三类是目前盈利水平暂时不错，可以生存发展，但不符合国民经济整体发展战略，不符合企业长远发展方向的国企，这一类也应逐步退出。比如房地产企业。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，不能仅从企业本身盈利目标出发。当前的高房价问题已成为国家重大经济社会问题，给国民经济稳定发展带来风险。中央调控房价的决心很大，老百姓也很支持，国有房地产企业为何不能服从大局，为国为民分忧，多建一些保障房、公租房，多做一些公益，少赚一些利润呢？

第四类是经营风险大，国企内部动力机制和风险承受能力不适应的领域，比如已出现泡沫且具有系统性风险的金融领域的中小型国企，以及需要巨额投入且风险很高的高科技企业等，都应逐步退出。近来，央行行长周小川多次呼吁防范金融风险，国家也专门成立了金融稳定和发展委员会控制风险，但一些地方政府和国资系统仍通过多种方式盲目投资了不少中小金融企业，未来一旦发生系统性金融风险，最后为风险埋单的一定是地方国有资本投资的中小金融机构。因此，这类中小国企也应尽早调整退出。在高科技产业领域，从深圳的实践看，成功的高科技企业基本都是民企，市属国企在高科技产业的发展项目成功的不多，政府主导投入的也一样。因此，除了国家需要的关键领域重大高科技攻关项目外，属于竞争激烈的应用性高科技企业，国有资本应尽快调整退出。

当然，国企退出的方式可视情况灵活选择，可以全部退出，一股不留；也可以大部分退出，以参股方式分享经营利润；还可以部分退出，采取类似中国联通方式的国有控股，再引进社会资本参与企业经营等。国有经济布局调整中也要有退有进，退出后的资本形态应更多集中在公共领域建设、国家重大战略性产业等。同时，国有资本应加大对公益性企業的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。

在国有经济布局调整大体完成后，对保留的国企一般采取混合所有制形式，实行政资分开、政企分开，把企业推向市场，加快现代企业制度的建设，转换内部经营机制，采取市场职业经理人的聘任方式选拔企业领导者，企业的分配制度、劳动制度等一律与市场接轨，使国企真正成为独立的竞争主体。对极少数自然垄断性行业，国企可采取控股甚至独资的方式继续经营，但要政企分开，特许经营，加强政府监管，防止行业垄断。

【营造布局调整的良好大环境】

国有经济布局调整难度大，风险也大，不仅需要国资系统和国企同志的努力，更离不开全社会的支持，为国有经济布局调整创造良好的外部环境。据我所知，对于国有经济布局的调整，国资系统大多数同志和企业家都明白，十多年来的经验也很多，但目前由于缺乏合适的外部环境，使不少同志顾虑重重，想做却不敢做。例如：

怕“扣帽子”，尤其是私有化的帽子。私有化问题在理论上是可以研究的，但在国企改革实践中，不能随便把改革与发展泛政治化和意识形态化。私有化的概念在理论上不清晰，在实践上难以掌握。比如混合所有制改革，国有资本到底占多少比例才算私有化？持股80%还是30%？对此并无明确标准。因此，国企改革要从国有经济改革和发展实际出发，不能乱扣帽子。

怕“打棍子”，国有资产流失有时是打向国企的一根棍子。在国企改革实践中，不管国有资产转让价格多高，不管经过了多少道严格程序，都可能会有人以国有资产流失的名义打棍子。

怕反弹、信访。企业改革调整过程中，尤其是国企转让、破产、关闭过程中，企业工作不管做得多细，都难以避免员工反弹甚至信访。其中的原因很复杂，理由有合理的，也有不合理的。一旦发生这种情况，有时候有关方面急于解决矛盾，可能会忽视对当事双方的平衡，对企业的维护会有所欠缺。

怕诬陷、告状。在国有经济布局调整中，包括在发展混合所有制改革过程中，国企领导必然要与民营企业家打交道，必然涉及股份比例、价格确定等相关重大问题。个别人可能出于不良目的，告状、诬陷甚至无中生有，说国有企业家与民营企业家相互勾结，等等。

这些问题如果不解决，国有经济布局调整恐怕寸步难行。因此，要加快国企改革，就需要给国企领导人、国资系统领导人创造良好的外部环境，即便他们在改革过程中出现了一些失误、错误，也要多理解、多包容、少批评。我相信，党的十九大后，在中央领导和国资系统同志的努力下，国企改革一定会有突破性进展。

（作者系深圳创新发展研究院理事长，中共深圳市委原常委、统战部原部长）endprint