北京市轨道交通线网规划若干问题探讨

姚智胜,熊志华

(1.北京市城市规划设计研究院,北京 100045； 2.北京交通大学 交通运输学院，北京 100044)

从1969年第一条地铁开通开始，经过多年的发展建设，北京市已经形成了19条574 km的轨道交通运营网络，日客运量在1 000万人次/日以上，在城市综合交通体系中发挥了重要作用[1]。推进京津冀协同发展，是新时期党中央、国务院提出的重大国家战略；按照习总书记在京考察重要讲话精神，北京市开展完成城市总体规划工作，正在落实城市总体规划的实施。

无论是城市总体规划中还是京津冀协同发展规划中，北京市轨道交通规划建设都是其重要内容，关系到统筹区域发展、改善空间布局、建设“和谐宜居之都”等方方面面[2]。

北京市城市发展已经历1953年、1957年、1973年、1982年、1993年、2004年6版城市总体规划，目前结合城市新的发展背景落实第7版城市总体规划。北京市轨道交通历版线网规划回顾如图1所示，伴随着城市总体规划的调整，城市轨道交通网相应调整；随着城市规划建设规模和人口规模的增长，轨道交通规划的线路数量和里程相应增长；随着城市发展战略的调整，轨道交通规划也提供了相应的支持[3-7]。

本文将研究新形势下北京市轨道交通线网规划中轨道交通发展战略规划、线网功能层次与组织、中心地区既有线网提升、区域快线规划、副中心线网规划等若干关键问题，作为北京市轨道交通发展的参考依据。

1 新形势下的新要求

十八届五中全会提出要在“十三五”规划中贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念。中央城市工作会议对做好城市工作提出了重要指导意见，其中指出了城市交通等基础设施，要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设[8-9]。《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀区域的交通一体化提出了新的要求。国家、区域层面对北京城市发展提出了新的发展要求，需要新的轨道交通规划来进一步落实。

习近平总书记就北京工作做出明确指示，要求打造安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系，为首都交通发展指明了方向。北京正在落实京津冀协同发展规划和城市总体规划，面临着城市发展转型，减量提质、空间优化、城乡一体、多规合一、文化传承、生态绿色等成为新的发展主题，对轨道交通提出了新的要求，需要新的轨道交通规划来支撑和引导。

2015年9月，国家发改委批复《北京市城市轨道交通第二期建设规划(2015—2021年)》，北京市正在按照建设规划有序进行轨道交通建设。冬奥会、世园会等重大活动，城市副中心建设，新机场等重点功能区建设，需要加快构建相配套的综合交通体系，对轨道交通的规模与布局提出了新的要求。

国家发改委相继批复《中长期铁路网规划》、《京津冀城际铁路网规划》，京津冀地区将建设“轨道上的京津冀”。根据中长期铁路网规划、京津冀城际铁路网规划，北京铁路枢纽路网规划进行调整，最终将形成10条铁路干线，4条高速铁路，9条城际铁路以及两重铁路环线构成的大型环状放射型铁路枢纽。北京城市轨道交通与铁路枢纽息息相关，铁路枢纽规划调整影响着城市轨道交通线网的发展规划。

住房和城乡建设部发布《关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知》(建城[2014]169号)、国家发展改革委发布《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基础[2015]49号)，提出了轨道交通线网规划的重要性和紧迫性，应重视和加强线网规划编制工作[10-11]。

在北京城市发展的新形势下，有必要结合城市发展的新背景和新需求对轨道交通线网规划进行深入研究和探讨、分析，制定出一个尊重城市发展规律、符合城市发展方向、支撑与引导城市空间布局优化的线网总体规划方案，为近期建设提供指导，促进城市与轨道交通的良性协调发展。

2 轨道交通现状问题分析

2.1 线网整体能力不足，供需矛盾突出

与国际城市相比，轨道交通总体规模不足。北京轨道交通总里程约为东京都市圈的1/6 ，人均里程(里程/人口)约为东京都市圈的1/3，岗均(里程/就业岗位)约为东京都市圈的1/4[12-13]。根据2013年5月份的早高峰客流数据，高峰小时断面最大客流超过5.5万人次(4号线：菜市口-宣武门)，9条线路(56%)最大断面满载率>1 ，4条线路双向最大断面满载率>1，满载率最高达到142%(昌平线：生命科学园-西二旗)，7条线路的43个( 16% )车站限流。轨道交通建设落后于城市发展速度，供需矛盾仍然突出，线网整体能力尚显不足。

2.2 线网功能层次单一，缺少应对多样性需求的多层次系统

近些年，轨道交通作为公共交通的重要组成部分取得了显著的成绩，至2016年底，北京市轨道交通运营里程达到了574 km，轨道交通网络结构初步形成。但目前已建成的轨道交通线网制式比较单一，基本以地铁系统为主，层次不够分明，诸如远距离大运量的市郊铁路系统和中低运量的轻轨、有轨电车系统均未形成[2]。

2.3 线网结构尚未完善，部分通道和车站能力不足

轨道交通线网客流空间分布不均，部分通道服务不足，局部线路断面压力较大。例如，1号线、4号线、5号线、10号线、13号线等部分断面运输压力较大。近几年一些新线路开通之后，对原来线路产生一定的冲击作用。例如，大兴线开通之后对4号线南段、亦庄线开通后对5号线南段具有一定客流冲击。现状线网中存在一些线路断点，如：西直门站，宋家庄站、四惠站、四惠东站、望京西站等，这些节点高峰时段换乘客流激增对车站能力、通道能力和服务水平等冲击较大。换乘设施能力不足，换乘距离过远已成为制约地铁服务水平提高的短板。

2.4 对城市重点功能区及交通枢纽服务不足

由于城市建设与轨道交通建设时序统筹不够；现状网对城市重点功能区及交通枢纽服务明显不足。目前，北京市中心城区主要功能区有CBD、金融街、中关村及各主要铁路枢纽。其中CBD、金融街和中关村分别有两条轨道交通线路为其服务。与世界城市相比，北京CBD、金融街等功能区的地铁线路条数偏少。铁路枢纽方面，北京北站有3线服务，北京西站、北京南站有2线服务，北京站仅有1条轨道线路服务，客流压力较大。目前2号线北京站、9号线北京西站、4号线北京南站主要压力来源于铁路枢纽产生的客流。

2.5 与其他交通方式之间缺乏协调整合

作为公共交通的主要方式之一，轨道交通具有高效便捷、运力大等特点，但轨道站点的覆盖率毕竟有限，要充分发挥轨道交通骨干作用还需充分调动其他交通方式与轨道的协作关系。目前，轨道站点接驳系统建设相对滞后，对轨道交通更大地发挥效用存在一定制约。

3 轨道交通发展战略规划

3.1 京津冀协同发展及城市、综合交通发展规划

《京津冀协同发展纲要》提出京津冀区域要按照“优势互补、互利共赢、区域一体”的原则，以交通基础设施建设为先导，以生态安全格局保护为底线、以产业对接和转型升级为抓手，形成“一核、双城、三轴、四区、多节点”的区域空间发展格局。北京城市总体规划坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的定位，考虑延续古都历史格局、治理“大城市病”的现实需要和面向未来的可持续发展，在北京市域范围内形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构。综合交通体系规划的战略目标为：构建国际交通枢纽城市，建设面向区域的一体化综合交通体系，全面提升与城市战略定位相匹配的交通支撑能力，加快形成安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系[14-16]。

京津冀区域层面构建以轨道交通为骨干的多节点、网络状、全覆盖的交通网络，建设“轨道上的京津冀”， 依托交通枢纽构建多层级轨道网络体系。市域层面优化调整线网，重点弥补线网结构“瓶颈”和层级“短板”，提升放射性廊道的交通供给能力，加强轨道交通建设与城市土地开发协调发展。

3.2 轨道交通发展方向和布局

在京津冀协同发展和城市总体规划指导下，借鉴国内外大都市区轨道交通发展经验，构建与北京都市区各区域发展相互协调的多层次、一体化的轨道交通网络，支撑和引导区域协同发展、城市功能优化调整。按照城市空间布局优化调整的方向，按照“中心加密、内外联动、区域对接、枢纽优化”的思路，提升和完善中心既有网络，围绕弥补线网层级“短板”，大幅增加城际铁路、区域快线(含市郊铁路)，进一步提升首都的区域辐射能力。

在既有轨网基础上，提升中心城区轨道交通线网密度；挖掘现有轨道潜力，提升轨道交通线网运行效率；强化“一主一副”之间的快速联通；实现“一主一副”与“多点”之间的便捷联系；增加服务区域的城际铁路及区域快线(含市郊铁路)；优化枢纽布局，对接京津冀区域一体化，北京市轨道交通线网布局概念示意图，如图2所示。

4 线网功能层次与组织

对于建设区覆盖范围广、交通需求层次多样的超大城市，发展层次多样、分工明确、衔接紧密的一体化轨道交通系统，是缓解大城市交通拥堵的有效措施之一，能够引导土地使用形态，协调城市的各种功能，优化城市空间布局，促进城市的可持续发展。

4.1 功能层次

结合北京城市空间发展规划和轨道交通技术特征，将轨道交通划分为以下三个层次：1)层次一：中心城区、副中心至近郊新城层次，半径25～30 km，主要以地铁(含普线、快线)服务为主。2)层次三：中心城区、副中心至远郊新城及跨界城市组团层次，半径50～70 km；主要以区域快线(含市郊铁路)服务为主。3)层次三：中心城区、副中心至京津冀主要城市层次，半径300 km交通圈；主要以城际铁路、铁路客运专线服务为主，北京轨道交通功能层次示意图，如图3所示。

4.2 发展模式

中心城区、副中心轨道交通系统中的地铁服务于中心地区的主要客运交通走廊，构建中心地区以轨道交通为骨干、地面公交为主体的公共交通客运体系。外围城市组团内部轨道交通定位于服务规模较大的组团内部交通系统，根据组团内部交通需求决定其线网结构，并与组团对外交通系统相衔接。区域快线系统主要定位于服务连接中心城区内部主要功能区、边缘集团、副中心、新城、跨界城市组团之间的直达快速联系，旅行速度高于地铁。市郊铁路作为区域快线的一种形式，应充分考虑利用既有铁路资源。客运专线及城际铁路主要定位于城市间的交通联系，但有条件的地方可考虑服务外围新城或组团。

图3 北京轨道交通功能层次示意图

4.3 衔接模式

各层次轨道交通系统通过火车站、换乘站等形式来实现衔接，例如，区域快线系统与中心城轨道交通系统通过换乘站的换乘来实现衔接，市郊铁路运输系统与城际及高速铁路系统在火车站形成换乘实现与其他系统之间的衔接，组团内部中低运量轨道交通与轨道交通干线在换乘站相衔接。部分有条件的系统之间可实现共线或过轨运输，例如，市郊铁路与城际铁路、区域快线与市郊铁路等。

5 中心地区既有线网提升

5.1 现状分析

目前北京市已经形成了574 km轨道交通运营网络，中心地区仍然存在着可进一步提升的方面。第一，中心地区现状轨道线网分布均匀、层次单一，未能构建服务于不同区域范围、不同出行目的的多层次轨道网络。第二，线网结构尚未完善，部分节点压力较大。现状线网中存在一些线路断点，如西直门站，宋家庄站、四惠站、四惠东站、望京西站等。第三，对城市重点功能区及交通枢纽服务仍不足。第四，轨道站点与周边用地的衔接度较低，尤其体现在就业密集的城市功能区，北京轨道交通现状网络与功能区示意图，如图4所示。

图4 北京轨道交通现状网络与功能区示意图

5.2 地区与交通发展需求

中心城区是“四个中心”的重要承载区，是保障和服务首都核心功能的优化发展区，是疏解非首都功能、推进功能与空间配置优化重组的主要地区。中心城区交通发展主要服务四个中心战略定位，集中力量治理“大城市交通病”，提升区内交通品质和运行效率，随着城市功能优化，补足交通设施，改善中心城区交通网络整体性，提升区域交通服务水平。

5.3 中心线网提升方向

在目标导向和问题导向的指引下，中心城区轨道交通应从完善线网层次与结构、提升规模和效率角度研究提高中心城区轨道供给服务水平的方案，应进一步增加轨道交通快线系统提升服务效率，完善中心城区轨道交通网络结构，同时加强轨道与职住关系匹配，加强对重点功能区的服务，实现与交通枢纽及主要功能区的有机耦合，优化轨道交通站点周边用地功能，完善各类交通的衔接换乘，提升交通环境、公共空间、景观品质，北京轨道交通现状网络与新城关系示意图，如图5所示。

图5 北京轨道交通现状网络与新城关系示意图

6 区域快线规划

北京轨道交通已形成574 km的线网，覆盖了6座近郊新城(30 km范围)，地铁总里程已经达到世界第二，而区域轨道交通、市郊铁路只有S2线且服务水平较低。怀柔、密云、平谷等远郊新城仍缺失轨道交通服务，延庆虽有S2线通达，但服务水平较低；同时，周边地区(如燕郊地区)与首都的交通联系日益密切，需要适合的轨道交通系统支撑。

6.1 区域快线定位与发展模式

区域快线是国家干线铁路与城市轨道交通系统之间一个重要的轨道交通层级：在30 km圈层，辅助地铁快线服务长距离快速出行；在50～70 km圈层，区域快线为主体，城际铁路为辅助，服务该区域内长距离跨区出行。区域快线具备支撑与引导城市空间发展的轨道交通快线系统；能够作为北京中心城区及城市副中心与首都地区重要节点间跨区域长远距离出行的骨干轨道交通方式，高效组织首都地区内长远距离经济社会活动，北京轨道交通区域快线定位示意图，如图6所示。

图6 北京轨道交通区域快线定位示意图

6.2 区域快线线网构架

区域快线网规划以枢纽锚固，编织成网作为规划理念。枢纽为城市活动中心，交通流的聚集地，借助区域快线重构北京城市枢纽群， 促进枢纽与城市活动核心空间耦合，以枢纽锚固区域快线网。同时，将跨线网络化运营理念植入线网规划，实现快线网多线多方向的互联互通。区域快线网规划结合京津冀协同发展规划和北京城市空间布局，形成10条线，近1 000 km的区域快线网，覆盖首都地区主要功能节点，重要交通枢纽，具有高度网络化特征。

6.3 与铁路可利用资源的关系

区域快线网中线路里程包含利用铁路通道或资源的占约70%，其条件是北京铁路枢纽通道能力的释放，而北京铁路枢纽通道能力释放条件是枢纽货运外环线建成，枢纽“客内货外”的运输格局形成。货运环线建成之前，近期市郊列车的开行应以利用铁路干线的富余能力为主，对于需求较大的客运通道，可通过局部改造予以解决。

7 副中心线网规划

7.1 区域定位

北京城市副中心以行政办公、商务服务、文化旅游为主导功能，通过有序推动北京市属行政事业单位整体或部分转移，带动中心城区其他相关功能和人口疏解，促进行政功能与其他城市功能有机结合，形成配套完善的城市综合功能，发挥对疏解非首都功能的示范带动作用。

7.2 交通发展方向

在城市副中心的战略定位指导下，北京城市副中心既要考虑与中心城之间的交通联系，又要考虑对周边顺义、亦庄、北三县的放射连通，同时要考虑内部的自成体系。交通整体上应构建面向区域的综合交通体系，提升城市副中心以及通州区的交通辐射能力和支撑能力。

7.3 多层次线网构建

结合城市副中心发展定位及交通功能组织。城市副中心应构建面向区域、层次多样、互联互通的轨道交通系统，统筹京津冀区域、中心城区与副中心、副中心与北京郊区城区、副中心与跨界城市组团之间以及内部轨道交通体系的相互关系，形成区域交通中心，支撑引导城市副中心的发展定位。

在区域层面的轨道交通应着力提升区域影响力，建立京津冀中心城市与城市副中心直接连通的城际铁路网络。城市副中心与中心城区之间的轨道交通应重点建立快速联系通道，通过地铁快线、市郊铁路、普通地铁满足不同层次的交通需求，提供多样化的交通服务。与跨界城市组团(北三县)以及周边郊区城区之间的轨道交通体系应通过地铁及区域快线来支撑与引导副中心的发展。内部轨道交通体系应结合人口、就业、公共服务分布，构建内部轨道交通系统，连接副中心内部及周边地区主要功能区。

8 结束语

北京城市发展处于转型阶段，面临着落实京津冀协同发展和城市总体规划，疏解非首都功能，解决首都可持续发展的问题和挑战的战略任务，减量

提质、空间优化、城乡一体、多规合一、文化传承、生态绿色等成为新形势下的发展主题。本文在回顾历史发展、落实新形势下新要求、现状问题分析的基础上，结合国内外发展经验，深入研究了线网规划中轨道交通发展战略规划问题、线网功能层次与组织问题、中心地区既有线网提升问题、区域快线规划问题、副中心线网规划问题五个所面临的关键问题，对于在规划层面完善新形势下北京轨道交通线网规划，促进城市轨道交通与城市、综合交通之间的协调发展具有重要的参考依据。

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