现代乡村治理和基层党的建设研究——基于对西部地区H村的调查

徐林

（中共广安市前锋区委党校，四川广安638019）

1 引言

十九大报告强调：加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制......加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。乡村治理是我国基层治理的重要环节，以基层党建搭建新时代乡村治理的“柱头房梁”，推动乡村治理体系现代化，对于实现乡村振兴意义重大[1]。

2 治理概念与特征

“治理”是相对于“统治”和“管理”的一种升华②。过去我们常常讲政治统治，讲社会管理，在统治、管理模式下强调的是“强制性”，而现在提出以“治理”的方式来推进社会体系的运行，强调的则是“参与性”、“合作化”，它在本质上仍然是党治国理政的一种工具。概括来讲，治理就是基于生产力发展所形成的以民主、法治为原则，强调合作、参与的治国理政方式。

在梳理了治理的内涵之后，一个关键的问题是，谁来治理？如果所有主体“一锅粥”各行其是没有秩序，显然是解决不了问题的，没有一个核心是无法综合各行其是的利益诉求的，在中国的治理，不能离开党的领导。在基层来讲，乡村治理必须要以党支部、党员干部为核心，因为实践证明当前只有村两委具备组织动员的经验，只有党的组织能够站在中立的位置整合分化的力量。

3 变化秩序中的乡村社会

德国社会学家F.滕尼斯在《共同体与社会——纯粹社会学的基本概念》指出社区即“共同体”，是由传统的血缘、地缘和文化等自然意志占支配地位的共同体，是有着相同价值取向、人际关系亲密无间、人口同质性较强的共同体。我国著名学者费孝通先生在《乡土中国》中提出的“熟人社会”精妙的反映了农村社区的特性。现代化转型下的中国，“差序格局”正面临解构与重塑。1991年，作为复旦大学教授的王沪宁，就从理论的角度论述了乡村及村落家族文化衰落的趋势，近年的统计数据显示，我国的自然村十年内由360万个减少为270万个，平均每天消失300个村庄。这告诉我们目前中国的农村正在发生着又一次巨变，我们有必要重新思考乡村治理的路径。

3.1 多元的经济结构

乡村的经济结构不是指宏观层面的结构，指的是微观层面的经济结构，更明确的说是指家庭收入结构和村集体经济结构[2]。

一是，兼业型农民。在20世纪90年代，农业仍然是多数农村家庭的主要收入来源，第一代农民工数量较少、收入有限，且多数收入拿回农村消费，在家庭经济结构中务农收入和务工收入同样重要，农业生产不敢废弛。现在，西部地区的农村抛荒现象普遍存在，经常会听到农民感叹“过去被挖得寸草不生的道路现在已经无路可走”，因为地荒了、人少了。这种变化的内因是农民兼业化了，即是说农业仍然需要，但是处于有则更好没有就算了的位置。H村，一个三代人组成的五口之家，两个老人带着孙子在农村老家生活，儿子、媳妇在外打工，平均一年收入5万，打工拿回家收入约3.5万，因为扶贫各种补贴性收入约8千，农业收入6千多。从这个比例来看，农业收入占比很小，务农的目标是只要管够在老家三人的生活问题就行了。而且，与过去不同的是，第二代、第三代农民工的收入更多是消费在城里，这是对家庭经济结构的又一改变。

二是，资本下乡。近年，资本大量投入乡村，资本投资的方向在于农业经济，而很少顾及农村公共事业，比如路、桥等村民需要的公共设施资本是不会主动投入的。资本下乡在西部地区主要的形式是土地流转和规模养殖等。就目前来看，资本下乡对农民个体收入的影响不大，因为多数只能获得300到500元一亩的土地流转收入，深度参与不足。对乡村这个活动场域来说，资本下乡改变了村集体长期作为单一资本主体的结构，使整个活动场域的经济结构多元化，外来资本影响集体经济但又不受村庄的控制。

三是，后农业税时代。2003年全国废除农业税，对农村经济影响巨大。对农民个体来说不交税费反而从政府获得补贴，对村级组织和干部来说收税收费催罚款的任务骤减，服务项目增加。这种变化反映的本质是，政府不再直接从农村提取资源，而是向农村反哺资源，直接表现在各类项目经费的投入增多。比如，在脱贫攻坚中，很多村获得的项目经费以百万计。

3.2 流动的人口状况

现代化进程中，人口流动巨大，农村实际常住人口减少，常年呈现出“三八六一九九部队”情况。2017年H村换届选举过程中，全村户籍人口1026人，参加选举投票的实际人数为193人，算上50个的未成年，一个户籍人口1026人的村庄，长期在村里居住的也才250人，占比四分之一。而且据观察，多数都是老人和妇女。那么，村里的人都到哪里去了？特别是青壮年和经济条件比较好的人到哪里去了？

一是，外出务工。在H村，成年劳动力年前归家，年后外出务工，结婚的青年一般把自己的小孩留在老家，由年龄偏大而不再外出的父母照顾。或者是家里的男性外出务工，妻子则留在老家照料老人、小孩。所以，“留守”是现在农村的普遍现象，留守老人、留守妇女、留守儿童构成了农村平常的主要力量。既然是“留守”，那就意味着活力、动力的欠缺。

二是，买房进城。城市化（特别是近年大推的城镇化）是不可逆转的大趋势，进城一直是农民的梦想，我国经济发展给农民买房进城提供了更多可能。一方面，在市场经济大潮中闯荡，而被村民称为“发了财的”、“当了老板的”以及“读出来书的”先富起来的那部分村民，有经济实力在城里买房并稳定生活。另一方面，为了结婚或后代教育，以现在按揭的方式，许多普通经济实力的村民也开始在城镇买房居住，只在有事或者逢年过节才回到农村。在此背景下，有能力、具备话语权的那部分乡村力量离开农村，不光是人走了，伴随的是对村庄公共事业的冷漠和对私人利益的偏执，农村呈现出“自私性，原子化”的人口特征[3]。

3.3 功利化的观念意识

农村社区基于血缘、地缘形成了一套“熟人社会”文化，亲缘关系和道义经济③曾长期作为主导观念影响村民行为，表现为农民的行为选择重互助而轻利益计算。现在，这种传统的观念正在发生改变，市场化越来越强，道义性快速弱化，王沪宁老师将其概括为：村落家族文化的绵延性和鼎新性，具体表现为既延续亲戚人情关系网，又高度功利化、市场化。2016年11月份，H村向全村发放扶贫鸡苗，某位平常住在镇上的村民在与村干部争执的过程中说到“我也是这个村里的人，我凭什么不能领？”当村干部向她解释说“你住在城里，哪有时间，哪有地方养鸡？这是扶贫项目，你又不差这点钱，你拿去干什么？”这位村民却在言语上坚称“我也要领鸡苗，我就是需要这点东西”，没办法，村里只有发给她。而她领了之后实际送给她在农村的亲戚了。这个案例说明在公家面前，在面对作为村庄熟人的村干部时，现在村民首要重视私利，但在同时他又维系着自己的小亲缘圈子关系。

3.4 急速的人际交往结构变化

运动是世界的特质，人际交往结构亦不例外。以经济实力、人际资源和从事职业为标准，乡村上、中、下的阶层结构分化愈发明显④。同时，在自媒体等新工具下，形成了以网络为载体的乡村人际交往新场域。网络技术和“人的分化”相交织，正重构传统人际交往体系。

4 以基层党建促乡村治理的对策思考

治理是党根据经济社会发展提出的治国理政新思维，以治理的方式协调利益诉求，把矛盾化解在基层，提升基层治理能力是关乎执政基础的大事。与传统乡村治理相比，现代乡村治理最重要的特点就是合作共治，关键在于明确基层党组织的治理核心地位和领导作用，方法的落脚点在于以民主、法治统筹治理参与主体[4]。基于以上对西部地区乡村治理形势的分析，提出以下几个方面的思考。

4.1 明确基层党组织定位，旗帜鲜明担起治理重任

十九大报告指出：东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》明确了党组织在农村的领导地位，概括起来就是：作为乡村社会的领导核心，确保党的路线方针政策在农村得到贯彻落实，领导各类组织按照法律和各自章程开展工作，以党的体系组织群众、动员群众、教育群众、引导群众，发挥凝聚群众的主心骨作用，从而改善群众生活、厚植执政基础。实践中，有些基层组织在过去的工作中没有担起主要责任，没有坚决的贯彻上级方针路线，导致组织力量在社区治理中边缘化、形式化。在推进乡村治理中，党组织必须要站在中心位置，大胆做好领导工作，旗帜鲜明理顺治理体系，构建“分工合理、权责明确、多元共治”的农村社区治理体系。

4.2 创新组织建设模式，拓宽党员发展路子

西部地区农村总体上呈现出建制多、人口散、规模小的特征，统计数据显示，四川的乡、村平均管理人口为1.53万、0.18万，分别比全国低55%、10%。长期以来，农村主要采取以建制村为单位设置党组织的单一模式，在当前人口流动大、党员后备力量发展难的情况下，可以适时探索符合新形势的基层组织建设路子。

一是，创新党组织设置。采取合村共建、村居联建、村企联建等方式，探索跨行政地域的设置模式。在此，需特别指出，在跨行政辖区设置党组织时，应注意统筹传统治理资源。

二是，拓宽党员培养路子。在既有选贤任能方针下，利用新技术、新媒体发展党员、教育党员。比如，针对外出务工的流动党员，清理出的“口袋党员”、“隐形党员”，以网络视频、直播房间的方式组织集体学习，积极运用“朋友圈”等交友软件开展党员培养工作。

4.3 活用第三种力量，整合基层治理资源

基层治理讲求合作共治，政府、市场、社会是有效治理不可缺少的一部分，在村庄既有成员和乡镇政府之外，还有“第三种力量⑤”，要发挥农村党组织整合治理资源的组织优势，活用“第三种力量”。这种“第三种力量”指的是村庄里的非常住人员和组织，主要有从村里“走出去了的人”、党委政府派出的第一书记和下乡经济组织。

一是，村党组织要联络好从村里“走出去的人”，他们普遍经济能力较强，在邻里亲戚间有影响力，可通过鼓励宣传，给予荣誉的方式，获得他们在村庄公共事业建设和矛盾纠纷调解上的支持。

二是，抓住第一书记帮扶的机会，助推基层党建提档升级。第一书记是上级党委选派的优秀干部，见识广、能力强，村支部书记应当直面村党组织存在的短板，在第一书记的帮助下规范组织生活，建立长效机制。

三是，协调外来力量，合作共赢。面对“资本下乡”，既要协助业主搞好生产，又要想办法使生产过程适当服务群众生活，比如路、桥、水等的产、居共用。

4.4 注重针对性培训，提升村干部“新”能力

既有培训模式基础上，结合村社干部的实际情况，可以考虑因地制宜、因势而动，开展一些“短小”的针对性培训。就提升基层治理能力而言，网络相关能力的提升是当务之急。

一是，电脑办公软件的学习。当前的工作已离不开办公软件的使用，可以考虑选择相对年轻的村干部，以片区或乡镇街道为单位实行小班教学，培养一批懂电脑办公的村干部，“先懂带后懂”，逐渐普及。

二是，新传媒工具的运用。区县要引导基层干部驾驭新媒体的能力，加强以新媒体开展组织生活、联系群众（特别是外出青年）等方面的指导。

【注释】

①王沪宁：《中国的村落家族文化——状况与前景》，载《上海社会科学院学术季刊》，1991年第1期。

②俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第10页。

③[美]詹姆斯·C·斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，南京：译林出版社，2001年，第1页。

④陆学艺：《当代中国社会阶层研究报告》，北京：社会科学文献出版社，2002年，第10页。

⑤罗兴佐：《第三种力量》，载《浙江学刊》，2002年第1期。