国有建设用地使用权网上交易监管体系建设的探索实践

□ 浙江省国土资源网上交易中心 叶贺炯 叶荣兵 王友富

□ 浙江省国土资源网上交易中心 叶贺炯 叶荣兵 王友富

全面实行国有建设用地使用权出让网上交易是国务院、浙江省政府决定的重大改革事项。浙江省各级国土资源部门高度重视，强化责任，齐心协力，扎实推进，于2017年11月起在全省全面实施国有建设用地使用权出让网上交易。浙江省委省政府有关领导非常重视网上交易工作。袁家军省长批示：“这是一项创新性改革，应加快推进，努力出成果”。时任分管副省长孙景淼批示：“扎实推进，成效良好，望不断总结完善，持之以恒抓下去”。省委常委、常务副省长冯飞一行于2018年2月5日前往省国土资源网上交易中心考察调研，并给于充分的肯定。截至2018月3月31日，全省累计通过网上交易系统发布土地出让公告1100多条，涉及土地2000多宗、面积6300多公顷。其中成交土地1600多宗、面积4900多公顷、成交额2800多亿元。

国有建设用地使用权出让网上交易全面实施后，如何规范网上交易行为，做好监测监管工作，确保网上交易公平公正，成为一项十分紧迫又重要的工作。为此，浙江省国土资源网上交易中心积极开展了网上交易监管体系建设探索，并通过实践不断加以完善，取得了一定的成效。

一、以往土地出让存在的问题

2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）发布后，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地出让必须以公开的招标拍卖挂牌方式进行。现场招拍挂出让方式具有较强竞争性，但由于尚未建立完善的土地供应信息发布和披露制度，土地出让信息发布渠道不一，土地市场透明度不够等因素，导致土地出让过程中出现各种问题。

1.土地出让信息披露不及时、不充分

以前土地出让信息发布渠道不统一，竞买人需要到现场了解或领取土地出让的相关资料信息，有时还存在“公告先发，资料后补”的现象，导致竞买人不能第一时间了解土地出让的相关信息。有的只对特定竞买人披露信息，对其他竞买人不披露或者披露不充分，或找借口不提供部分土地出让的相关资料，导致不公平竞争的出现。

2.违规设置竞买条件

个别地方在土地出让过程中，违反国家政策，在公告中设定限制条件，限制潜在竞买人参与竞买报名，以使参与单位减少，让特定竞买人中标或竞得。有的甚至为特定竞买人量身定做竞买资格及相关条件，致使其他竞买人“望地兴叹”。

3.竞买人恶意围标、串标、陪标等现象

以往土地出让过程是以现场招拍挂的形式进行，这就避免不了竞买人之间相互接触，容易导致“串标”“围标”“陪标”、扰乱现场等现象的发生。

4.落锤与举牌同时引起争议

以往土地出让的现场招拍挂，是以竞买人举牌作为报价申请。如果拍卖师落锤的时候，有某竞买人同时举牌申请报价，则将引起争议，无法确定落锤与举牌的先后。

5.存在土地出让领域的腐败现象

各地在土地出让环节中，由于上述种种原因，以及土地腐败暴利的驱动下，产生利益输送，屡屡发生土地出让领域的权力寻租与腐败现象。

二、监管途径探索

为解决以往土地出让过程中存在的问题，强化对网上交易行为、行政权力的监督制约，必须在同步推进线上监管与线下管理上下功夫，通过“抓制度建设、抓线上监管、抓线下落实”等多种途径，积极推进网上交易监管体系建设。

1.抓制度供给，促进监管体系制度化

强化制度建设，维护规则统一，推动形成统一的网上交易制度体系。在调研考察、深入思考、充分论证的基础上，根据浙江实际，制定并出台了《浙江省国有建设用地使用权出让网上交易规则（试行）》，起草了《浙江省国土资源网上交易系统竞买保证金账户开户银行管理办法》和《浙江省国有建设用地使用权网上交易机构及交易管理员管理办法》，以制度的力量推动网上交易依法监管，切实维护交易秩序，保证网上交易能在公开、公平、公正的环境下进行。

2.抓线上监管，实现监管技术信息化

建设全省统一的网上交易系统，将土地挂牌拍卖的相关规定融入到交易系统中，促进公告发布更加规范。交易过程按规范流程实现全自动化控制，信息发布、申请、竞价、成交结果等都按设定程序通过网络自动辨读。所有操作都在系统服务器日志中自动记录，确保事后有据可查。探索通过对数据统计分析和数据关联比，动态监测平台交易运行状况，开展实时智能预警违法违规行为的探索。

3.抓线下管理，推进监管手段多样化

将部门监管与社会监督相结合、线上监管与线下管理相结合、交易环节监管与事前事后监管相结合、省级监督与市县监管相结合，进一步增进部门协同监管，提升监管效能。通过对交易机构、交易管理员、保证金银行和竞买人的多方位监管，实现监管对象全覆盖。积极建设全省网上交易监控中心，做好网上交易事前事中事后的全过程监管，保障土地出让的交易过程平稳、有序、高效进行。

三、监管方式探索

自全面实行网上交易以来，全省进一步健全网上交易监管体系，统筹协调线上监管与线下管理，提出并建立了以透明监管、智能监管、日常监管、信用监管“四个监管”为主线的网上交易监管体系，以实际行动切实维护公平公正的市场环境。

1.透明监管

浙江省网上交易要求，出让人在发布土地出让公告时，出让须知、宗地规划条件、宗地界址图、现场图，以及成交确认书、出让合同等土地出让相关数据信息必须全部上传至网上交易系统，在互联网上公开。竞买人在网上出价或竞价时，除身份信息以竞买号显示外，任何人都可以在任何地点通过互联网实时观看网上竞价实况。同时，资格准入条件在网上公布，最大限度地促进了国土资源交易的公开透明，有利于消除违规设定竞买条件的现象，让土地出让更“阳光”，从而进一步强化社会监督，促进土地出让领域的廉政建设。

2.智能监管

一是交易管理员和竞买人使用数字证书，所有操作都可在系统服务器日志中自动记录，确保事后有据可查。如某地竞买人反映，其在网上交易系统提交竞买申请时，选择了“成立新公司”，但是完成申请后，发现界面显示为“不成立新公司”。但通过核查系统日志中的操作记录，在是否选择成立新公司的操作记录中，发现竞买人的日志操作记录选择的否，即“不成立新公司”，不存在其声称的情况，澄清了事实真相。二是网上交易竞买人身份信息以竞买号显示，任何人只能看到出让土地的报价信息，无法得知其他竞买人的任何信息，完全是“背靠背”竞价，从而更好地避免“串标”“劝退”、现场捣乱和暗箱操作等现象发生。直至交易结束，竞买人身份才会曝光，最大程度地从制度上和技术上杜绝人为因素对交易过程的干扰。三是将土地挂牌拍卖的相关规定融入到网上交易系统，只有符合国家法律法规的土地出让信息才能在网上交易系统发布。出让规模、容积率、公告发布时间等内容被自动限制，各地在网上交易系统发布土地出让信息时，需要录入的土地相关信息都会被系统自动校验，只有符合法律法规要求的土地出让信息，才能在系统中被保存和发布。宗地坐落、宗地面积、容积率、宗地用途、起始价等70余项内容都从原来的建设用地供应动态监管系统前移至网上交易系统中，相关数据在交易系统中录入后，被自动推送到动态监管系统，实现了交易数据的实时同步。四是交易过程按规范流程实现全自动化控制，信息发布、申请、竞价、成交结果等都按设定程序通过网络自动辨读，竞买人按系统程序操作。比如，原来土地出让过程中“公告先发，资料后补”情况时有发生，土地出让相关资料在公告发布后才开始陆续补充完善。如今，按照规范要求各地发布土地出让信息至少公告20天，发布土地出让公告的同时，需要一并提交出让须知、资源信息、宗地规划条件、宗地界址图、现场图等相关资料，这样土地出让信息才能在网上交易系统成功发布。五是交易时间以系统自动记录的服务器时间为准， 避免了在“现场招拍挂中竞买人在拍卖师落锤的同时举牌”引起的争议，有效地减少了土地交易纠纷，促进了土地出让的公平公正。

3.日常监管

一是抽查由市县发布的地块资源信息。内容包括公告、须知、资源信息等内容是否一致，是否符合国家法律法规，格式是否规范统一，现场图片和供下载资料是否齐全。发现有问题的，及时通知当地国土资源局核实整改。比如，在抽查中发现某县发布的1宗出让公告，为规避系统录入限制将主要用途填写为非养老服务用地，同时发布补充公告称宗地的主要用途为商业与居住综合用地，涉嫌规避有关规定，督促当地国土资源局自行终止交易。以及在抽查中发现某县发布的1宗地块，出让公告所设置的“竞买人须持有县成品油零售经营证书且属于县人民政府批复同意搬迁的加油站（点）方可报名”竞买条件涉嫌违反有关规定，督促当地国土资源局自行终止交易。二是及时受理各地对违法违规交易行为的举报和投诉。及时开展调查处理，切实维护人民群众合法权益。由群众举报，前后有两宗加油加气项目用地违规设置竞买条件，经调查核实，通过书面监管函形式实施了紧急叫停。对当地举报某地出让的6宗地块，在项目投资监管协议中设置诸如竞得人须引入1家以上世界500强科技企业等条件，严重违反了公平公正竞争的原则，督促当地国土资源管理部门进行监管，并由出让人自行终止交易。三是对保证金银行监督管理。要求银行信息系统需要升级的，应及时告知，重新组织三方测试，通过后方可上线；保证主账户下的子账号数量储备充足，防止因子账号不够从而导致竞买申请人无法获取竞买保证金子账号；及时确认竞买人交款信息，保证金足额到账银行信息系统后应在10分钟内将相关信息发送至网上交易系统；切实加强信息保密工作，严格杜绝竞买人相关信息泄露事件发生；要求保证金银行要与当地国土资源部门签订合作及保密协议；配合出让人及时退还未竞得人的保证金，未竞得人的竞买保证金必须在拍卖挂牌活动结束后5个工作日内予以退还。四是加强网上交易机构及交易管理员的规范管理。交易机构负责对本辖区交易管理员进行监督和管理，加强交易管理员的保密意识，明确泄密责任，加强对本辖区保证金账户开户银行的管理，组织交易管理员开展岗位培训和业务学习。交易管理员要严格执行国家、省有关土地出让管理政策，遵守保密规定，不得泄露竞买人信息和国有建设用地使用权出让相关保密信息，熟悉国有建设用地使用权出让网上交易规则和网上交易系统操作流程，认真做好网上交易公告及资源录入、审核工作，严格执行网上交易安全值班制度，积极为竞买人提供咨询服务。

4.信用监管

一是建立信用负面清单制度。根据相关部门联合惩戒的要求，在国土资源系统内，对违规欠缴出让金，发生围标、串标等行为的竞买人，将其列入信用负面清单。同时，根据《关于对失信被执行人实施限制不动产交易惩戒措施的通知》发改财金〔2018〕370号关于“市、县国土资源部门限制失信被执行人及失信被执行人的法定代表人、主要负责人、实际控制人、影响债务履行的直接责任人员取得政府供应土地”的要求，将失信被执行人及失信被执行人的法定代表人、主要负责人、实际控制人、影响债务履行的直接责任人员列入信用负面清单。二是开发信用监管模块。各地管理员将信用负面清单中的竞买人信息录入信用监管模块中，当此竞买人在网上交易系统申请竞买土地时，将无法提交竞买申请，在竞买土地的开始阶段就阻止其参加，依法限制列入负面清单的单位和个人参加土地出让活动，以制度的力量让失信者寸步难行。

四、主要成效总结

在实行互联网+电子政务，深化“放管服”改革，落实“三去一降一补”降交易成本，进一步铲除滋生腐败土壤的大背景下，创新网上交易资源监管机制，建立网上交易监管体系，有效实现了“三个转变”。

1.由各地差异化向全省统一化转变

统一的交易制度和交易平台，有利于打破地方保护和市场分割，有利于解决各地监管的差异，有效统一网上交易监管的标准，有效提高网上交易监管的效率，形成统一开放、竞争有序的土地市场服务体系。目前，网上交易系统中发布的土地出让信息格式基本统一、资料信息齐全，违规设置条件的情况相对减少。

2.由现场监管向网上监管转变

土地出让发布和交易过程在网上进行，通过网上监管的关口前移、预警防范、提前甄别和研判等优势的体现，将现场监管向网上监管转变，突出事中事后监管，监管反应更加快捷，监管职能覆盖更加全面，切实转变监督方式和监管技术手段，进一步提升监管效能。

3.由单一监管向多元监管转变

国土资源网上交易监管体系的建立，进一步规范了网上资源交易机构和交易管理员的自律机制，拓宽了社会监督和舆论监督渠道，建立健全了多部门联合监管机制，形成了地方自律监督、社会舆论监督、行政管理监管三位一体的多元监管模式。

五、结束语

国有建设用地使用权出让网上交易是一项创新性改革工作，应充分利用网上交易的优势，做好网上交易监管，推动土地交易阳光操作。要坚持以人民为中心的发展思想，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用；要进一步完善交易规则和交易系统，开展国土资源网上交易规范化标准化建设；进一步完善交易数据统计分析功能，挖掘数据资源，运用大数据手段开展国土资源网上交易监管，加强事前事中事后全过程监管，通过资源信息分析、日志管理分析、交易行为分析，及时发现违规设置条件，围标、串标、陪标等行为，健全风险预警机制，助力宏观决策。