地尽其用 青山再生宁波市推进废弃矿地综合利用的实践

□ 宁波市国土资源局 樊献鹏

宁波市地处长江三角洲南翼，全市陆域总面积9816平方公里，户籍人口597万。2017年，全市实现地区生产总值9847亿元，一般公共预算收入1245亿元。宁波市矿产资源禀赋一般，以建筑用石料为主。石料矿山最多时达到1500多家，年开采量峰值达到1.2亿吨，为地方经济社会发展提供了坚强支撑。与此同时，过去粗放的开采方式和薄弱的生态意识，也留下了较为沉重的历史包袱，一座座废弃矿山如一个个伤疤分布在绿水青山之间，成了国土资源人心中的一种痛。面对新时代生态文明建设的高要求，宁波市自我加压、创新思路，以“地尽其用、青山再生”为目标，通过废弃矿地综合利用撬动环境修复，去年全市共治理废弃矿山51座，综合利用矿地2267亩。中央电视台《朝闻天下》、新华社和浙江日报等媒体对宁波市的做法作了报道。

一、转变观念，历史包袱变成香饽饽

（一）生态负债其实也是发展空间

当前的宁波，与国内多数兄弟城市一样，经济社会快速发展对土地资源的需求依然十分强劲，今年全市各地土地需求约8万亩，自然资源部拟下达指标仅2.25万亩，加之耕地后备资源匮乏，随着国家生态保护要求更加严格，宁波以往围海造地、开山造地补充耕地的模式已难以为继，占补平衡指标调剂价格节节攀升，七等水田调剂价格已高达60万元/亩，用地供需矛盾更加突出。在保护与保障双重压力之下，以往摊大饼式的发展模式难以为继。国土资源部门必须转变观念，眼睛向内：一方面要提高土地集约节约利用水平，从源头上少占土地，另一方面挖掘低效闲置土地的潜力。废弃矿地作为采矿后废弃地，表面看是生态负债，但对其整理后既可垦造成耕地用于占补平衡，亦可直接整理成建设用地拓展发展空间。宁波现有195处废弃矿山直接可用整理发展空间超10000亩，如连点成片，可拓展空间更多。这对于土地资源规划空间和耕地占补平衡都十分紧张的宁波来说，是一大笔财富。

（二）政策创新助推废矿涅槃重生

尽管废弃矿山可以挖掘的潜力很大，是块香饽饽，但香饽饽很烫手，主要是因为面临政策处理难、项目审批、项目管理难和资金筹措难等问题，实施单位也往往出力不讨好。据估算，完成195处废弃矿山治理，仅直接投入就需10亿元。可以说，以往主要依靠财政投入开展废弃矿山治理这条路几乎走不通。面对必须要还的生态负债、亟需拓展的发展空间、修复生态的高额成本，必须通过制度创新打通上述痛点，才能有效调动基层政府积极性。2017年初，宁波市政府出台了《关于进一步加快废弃矿山生态环境治理 推进矿地综合利用工作的实施意见》（〔甬政发2017〕 4号），其根本思路是通过做活土地这篇文章，推动废弃矿地浴火重生。一是简化手续。宁波市政府文件明确矿地地类以2009年第二次土地调查和历年变更数据为基准，项目整理开采石料总量不超过20万吨的，经县级政府集体决策可以治理项目代替采矿权设置。二是做活土地。复垦后新增的耕地按照补充耕地指标使用，允许纳入市级耕地占补平衡指标调剂监管平台，在市域范围内调剂使用；对于符合土地规划和城乡规划的，允许列入城镇低效用地再开发范围，优先纳入土地储备计划和年度出让计划。对于开发利用过程中确实无法回避的少量农用地，可以统一纳入改造。三是管牢石头。对治理项目开采的石料实行收支两条线，企业管治理，政府卖石料，不得以石料抵扣工程款。超过20万吨的，必须设置采矿权。四是统筹资金。统筹使用治理备用金，废弃矿地综合治理产生的土地收益优先用于废矿治理，剥离的表土优先用于垦造耕地项目。通过这样的制度设计，有效打通了矿地综合利用的政策通道。

（三）有利可图才能激发基层动力

因为做活了土地文章，在修复生态、拓展空间的同时，还有一笔可观的收益，市政府〔2017〕 4号文件的出台空前激发了基层政府和村集体废弃矿山治理的积极性。目前各地正在谋划推进综合治理的废弃矿山109座，预计可拓展用地空间6000余亩。如北仑区投入3000万元，对长龙山岗8个废弃矿山整治性开采，形成矿地700余亩，其中423亩已出让给宁波海越新材料有限公司，项目总投资160亿元，年产值达57亿元。正在推进的东钱湖金童山6个废弃矿山治理项目，前期政策处理投入1.2亿，可产生4000万吨石料，仅采矿权出让一项政府即可获得高达5亿左右的纯收益，更可多得1740亩建设用地；鄞江九龙石场治理费用532万元，治理后产生土地70亩，按工业用地50万元/亩出让，纯收益约3000万元。集士港赛兴采石场治理费用预计876万元，治理后可产生土地123亩，复垦为旱地后，土地指标按20万元/亩纯收益1600万元。

二、善于结合，提前谋划矿地的来世今生

如果以前废弃矿地综合治理是被动地还账，现在新设矿山坚持矿地统筹则是提前谋划。在新一轮矿产资源规划实施过程中，宁波市坚持生态优先、矿地统筹、集约发展的理念，以矿地综合利用为目的，坚持“石头、土地和生态”三位一体的采矿权设置思路，提前谋划好每座新设矿山的来世今生，做到既能满足市场石料需求，又能拓展发展空间，更能修复生态、消除隐患，真正取得经济效益、社会效益和生态效益的多赢。

（一）与区域规划结合

在土地空间日趋紧张的背景下，积极做足做深矿山的土地文章。梅山新区是宁波新一轮改革开发的桥头堡，大产业大平台亟需各项公共配套。在梅山对面的杨家岭采石场，整理出的280亩废弃矿地建成了九年一贯制的滨海实验学校，为梅山建设者解决了子女读书的后顾之忧；为保障梅山新区应急供水，宁波市在设定矛洋山采石场时已经谋划在矿区建设600万方的水库，今年8月份闭坑后将着手水库建设，节省了大量的建设资金和时间；近期准备公开出让的东钱湖金童山废弃矿山治理项目，整理出的1740亩建设用地将打造一个创新产业园，产业规划已在同步谋划。

（二）与产业特色结合

依托春晓吉利汽车整车项目基地，吉利集团把爬山岗矿区1100亩矿地建设成全球唯一的高山台地国际赛车场，矿地本身无地面沉降的优势，更节省大笔建设和后期维护费用。这里不仅成了吉利新车发布和赛事的展示平台，每周不间断的赛事活动成了宁波的一张名片。大榭岛是华东地区重要能源基地，东华能源股份有限公司近期拟投资20亿建设200万方地下洞罐，主要用于储存丙烷。该项目采用洞采方式在山体下-100米至-151米处开采石料260万方，如在地面建设同等规模储存设施，至少需要土地2000亩，安全、节地、环保等优势十分明显。近期出让的象保合作区航天小镇内的东湾山矿山，开采石料用于旦门盐场场地平整，开垦出的380亩矿地拟作为商业火箭发射场地。

（三）与生态景观结合

对于不符合城乡建设规划、土地利用总体规划，或者后期不具备开发建设条件的矿山，宁波市主要以修复生态、垦造耕地为主。对矿山开采坚持做到老矿新开、整山开采，尽可能使边坡最小化、宕底最大化，对环境影响最小化。如九龙湖考虑到距风景区较近，对13个废弃矿山实施整理性开采，可垦造耕地500余亩。余姚、奉化、海曙等地通过废弃矿地复垦，可新增耕地近3000亩。奉化、象山等地结合周边自然和人文景观进行创意和设计，把废弃矿山建成了观光休息的好去处，更大地发挥废弃矿山的潜在价值。

三、整合资源，小宕口才能做出大文章

（一）整合矿点，发挥集聚效益

在矿地利用过程中，对于分布零散、规模较小的老矿山，努力做到连点成片，集聚推进，通过整理规模化提升综合效益。如：省级矿地利用试点项目——东钱湖金童山矿区，区域内原有6家矿山，分属东钱湖和鄞州区管辖，宁波市协调东钱湖管委会和鄞州区政府，将这6个矿山作为一个整体来推进矿地项目，做大了规模，节约了成本。又如：镇海区将全区62个废弃矿山，分为余汶线西段（21个）、九龙大道北段（13个）、澥浦片区（21个）等3个治理区，每个治理区作为整体进行推进，其中一期余汶线西段21个废弃矿山，预计可整理出土地982亩，其中耕地547亩，建设用地435亩。

（二）健全组织，形成工作合力

废弃矿山治理和矿地综合利用工作相对复杂，涉及面广，必须整合各方力量共同推进。为此，市、县两级政府成立由分管市长任组长，发改、公安、财政、国土资源、规划、农业、林业、环保、安监等单位为成员的领导小组。同时，宁波市将废弃矿山生态环境治理纳入市政府“生态文明创建”“三改一拆”和“美丽宁波” 建设行动，强化对各级政府的监督检查和目标考核，有效保证了工作任务落实、落细、落地。

（三）压实责任，合力再造青山

绿水青山就是金山银山，这已经成为全社会的共识。但是，要全面推进废矿治理，实施青山再造，必须压实各方责任。首先，必须压实采矿权人的主体责任，在支持采矿权人赚取金山银山的同时，切实履行生态保护的主体责任，实施绿色开采，保护好绿水青山。其次，必须压实政府部门的监管责任。国土资源部门必须强化日常监管，引导企业建设绿色矿山，实施边开采、边治理，真正做到开采到期，治理完成，不产生新的生态负债；国土资源、规划、林业、环保、安监等部门，切实履行各自监管职能，转变重审批、轻监管的弊端，坚持老矿新开、整山开采、绿色矿山应建必建的准入标准，从源头上保护绿水青山。第三，必须唤醒全社会生态环境保护的责任，加强宣传，培育引导全社会逐步形成生态优先的理念，把保护生态环境培养成全社会的行动自觉，逐步形成保护生态环境的浓厚氛围，让全社会都能意识到，不重视生态的政府是不合格的政府，不重视生态的企业是没有希望的企业，不重视生态的公民不是高素质的公民。