强化竞争政策的基础性地位

车海刚

两份看似寻常的公文，传递出不太寻常的信号——

先是6月22日，国家市场监督管理总局在其官网上挂出致内蒙古自治区政府办公厅的函，“建议纠正内蒙古自治区公安厅滥用行政权力排除限制竞争有关行为”。继而在6月27日，该局官网又以案情通报的形式，公布了对北京市公安交通管理局在交通违章罚款管理中涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为的调查情况。

新机构，新动作。根据今年3月人大通过的国务院机构改革方案，此前分属国家发改委、国家工商总局、商务部三个部门的反垄断执法职能，统一交由新组建的国家市场监管总局行使。总局成立不久即接连“亮剑”，自然引来舆论“围观”和热议。

这两起案例的共同点是，都指向了政府部门滥用行政权力排除、限制竞争的行为，也就是人们通常所说的“行政性垄断”。其中，内蒙古自治区公安厅被曝在对全区防伪印章治安管理信息系统软件升级改造和整合联网的过程中，强令各盟市公安局采用指定企业的产品；北京市交管局则是未经公开竞争性程序，确定工商银行北京市分行作为全市交通违章罚款唯一代收银行，线下交纳罚款只能通过工行卡办理。

《中华人民共和国反垄断法》规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”，并设有专章对此类行为予以规制。今年恰逢《反垄断法》实施十周年。回顾这部法律制定出台的曲折过程，或许更有助于我们理解反垄断执法机构查办上述案件的意义所在。

从1994年列入全国人大立法规划，到2007年获全国人大常委会审议通过，反垄断法在十三年的超长“酝酿期”里，经历了无数次大大小小的争议和文本的反复修改。而如何对待行政性垄断，正是意见分歧最大的问题之一。“禁止滥用行政权力限制竞争”的章节甚至一度被从法律草案中删除。

竞争是市场制度的灵魂，旨在保护公平竞争的反垄断法有“市场经济宪法”之称。然而，中国作为一个由计划体制转轨而来的新兴市场经济国家，垄断的表现形式及成因与西方经济体不尽相同。即便是当年反对将规制行政性垄断写入反垄断法的人士，也不否认这样的事实：在我国，除了经营者达成垄断协议、滥用市场支配地位等“经济性垄断”之外，存在更广泛、危害更严重的，其实是部门垄断、行业垄断、区域封锁、地方保护等各种“行政性垄断”。之所以有人既承认这种现状、却又反对立法规制，一是囿于“经验论”，认为各国反垄断立法大都专注于规制经济性垄断，立法规制行政性垄断无“惯例”可循；二是陷于“怀疑论”，认为反垄断法不该亦无力担负起反行政性垄断的重任。

几经周折与博弈，规制行政性垄断的条文最终出现在2007年通过、2008年施行的《反垄断法》中。这是来之不易的突破，体现了立法者对现实的观照和对民意的尊重。《反垄断法》首次将竞争政策法律化，颁行十年来取得的成效有目共睹，几大类型违法行为都有成功查处的典型案件，中国已成为世界三大主要的反垄断司法管辖区之一。不过，我们也看到，较之于经济性垄断，行政性垄断在诸多领域和地区的表现依然较为突出，这在一定程度上“坐实”了此前关于反垄断法能否有效遏制行政性垄断的质疑。因此，国家市场监管总局此番严肃处置并公开曝光两起案件，实为一种对行政性垄断坚决说“不”的高调宣示与警诫。

打破行政性垄断，本质上即为处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。通过机构改革，将反垄断执法机构“合三为一”，有利于进一步明确权责，强化执法权威，提高执法能力。而要从根本上防范和打击行政性垄断，还须继续深化改革，构建更加全面、细密、完善的体制机制。其核心要义，就是夯实竞争政策在国家经济政策体系中的基础性地位。

2015年10月，中央明确提出要“逐步确立竞争政策的基础性地位”。2016年6月，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求建立公平竞争审查制度，防止出台新的排除限制竞争的政策措施，并逐步清理废除已有的妨碍公平竞争的规定和做法。这被认为是确立竞争政策基础性地位的重要一步。

中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代。党的十九大报告强调“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”，并把打破行政性垄断、防止市场垄断列为重要内容。唯有破除各种藩篱壁垒，营造公平竞争环境，形成统一开放、竞争有序的市场体系，才能真正促进要素自由流动、企业优胜劣汰，提升产业和经济运行的效率，推动中国经济迈向高质量发展。