企业主动召回中“主动”的含义

文 何云福

理论和实践中，通常将缺陷产品召回分为“主动召回”与“责令召回”两大类。“主动召回”是缺陷召回实践中常见形式。然而，经梳理我国缺陷产品管理相关法律法规和制度，在《儿童玩具召回管理规定》以及已经废止的《缺陷汽车产品召回管理规定》中规定了“主动召回”的程序，但未对“主动召回”做出明确界定。当前，缺陷产品召回制度引来大发展，《缺陷消费品召回管理规定》已经公开征求意见，《缺陷消费品召回管理条例》也纳入了立法研究项目。如何准确理解缺陷召回制度中“主动召回”其“主动”的含义，特别是厘清哪些缺陷召回情形属于“主动召回”，无论是对缺陷召回制度建设或是对召回的实施都具有较强的意义。

已有规定中的“主动召回”

《儿童玩具召回管理规定》第四章“召回的实施”第一节专门规定了“主动召回”。依据《儿童玩具召回管理规定》，确认儿童玩具存在缺陷的，生产者应当立即停止生产销售存在缺陷的儿童玩具，依法向社会公布有关儿童玩具缺陷等信息，通知销售者停止销售存在缺陷的儿童玩具，通知消费者停止消费存在缺陷的儿童玩具，并及时实施主动召回。《儿童玩具召回管理规定》在规定了“主动召回”之后，对应规定了“责令召回”，即确认儿童玩具存在缺陷，生产者应当主动召回但未召回的，或者经确认国家监督抽查中发现生产者生产的儿童玩具存在安全隐患，可能对人体健康和生命安全造成损害的，原国家质检总局应当向生产者发出责令召回通知或公告，并通知所在地的省级质量技术监督部门，依法采取相应措施。

《缺陷汽车产品召回管理规定》（现已废止）规定了“缺陷汽车产品召回按照制造商主动召回和主管部门指令召回两种程序的规定进行。”“主动召回”是制造商自行发现，或者通过企业内部的信息系统，或者通过销售商、修理商和车主等相关各方关于其汽车产品缺陷的报告和投诉，或者通过主管部门的有关通知等方式获知缺陷存在，实施缺陷汽车产品召回。相对应的“指令召回”是制造商获知缺陷存在而未采取主动召回行动的，或者制造商故意隐瞒产品缺陷的，或者以不当方式处理产品缺陷的，主管部门责令制造商按照指令召回程序的规定进行缺陷汽车产品召回。

分析上述规定，《儿童玩具召回管理规定》《缺陷汽车产品召回管理规定》在立法上只规定了“主动召回”的实施程序，并未界定“主动召回”的含义，而且两者在“主动召回”的适用范围上还存在较大差异。这容易导致理论和实践中对“主动召回”认识上的模糊不清，从而影响了后续的监督和评价。

缺陷召回制度需要强化“主动召回”

《儿童玩具召回管理规定》于2007年公布实施，《缺陷汽车产品召回管理规定》2004年10月1日起施行（2016年1月1日起已废止）。其后，《缺陷汽车产品召回管理条例》（2013年1月1日起施行）、《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》（2016年1月1日起施行）、《缺陷消费品召回管理办法》（2016年1月1日起施行）并未承接上述规定中有关“主动召回”的内容，均未明确规定“主动召回”。《缺陷汽车产品召回管理条例》、《缺陷消费品召回管理办法》在规定“召回”时，强调了“生产者调查分析并实施召回”、“受缺陷调查影响实施召回”以及“责令召回”。在《缺陷消费品召回管理规定（征求意见稿）》中，也是如此。

由此可见，在上述缺陷汽车召回、缺陷消费品召回管理制度中，“主动召回”的概念不再被强化，而是落实到了具体实施召回过程的相关规定中。笔者认为，《缺陷消费品召回管理规定》在制定时，应当进一步凸现主动召回的地位。虽然在具体召回实施程序中不一定表述为“主动召回”，但在制度设计上应当鼓励和支持企业主动召回。

可以说，在召回管理制度中强调“主动召回”，这无论对召回的实施和监督，还是对召回的宣传和引导都是有极为重要的价值。一方面，“主动召回”实施的程序与其他召回方式有所区别，更需要发挥企业的主体作用，从后续监督上需要强化企业的主体意识。另一方面，“主动召回”的概念对于消费者、社会各方准确理解召回的含义，从正面引导推动企业实施召回具有现实的意义。

缺陷召回中的“主动召回”应有之意

理解“主动召回”的具体含义，关键是对“主动”内涵的明确。“主动”是指企业主观上的主动还是召回实施主体、方式、措施上的“主动”，或是基于引发召回原因的“主动”？笔者认为，分析目前我国缺陷召回有效规定中的“召回”，哪些情况下属于“主动召回”，“主动召回”的内涵外延，主要是通过分析召回实施中多方面因素，如与主观因素相关、与引起召回的原因相关、与实施主体相关、召回措施是否完备等等，最后进行综合判断。

一是“主动”与主观因素有关。企业在主观上是否有召回的意愿，这是构成“主动召回”的一个重要判断因素。企业建立缺陷信息收集分析处理制度，主动收集产品可能存在缺陷的信息，有自主意愿采取召回措施，体现召回的主动性。反而言之，企业主观上不愿意召回，不配合或经监管部门通知实施召回而不按要求召回的，将导致监管部门采取被动式的责令召回。

二是“主动”与谁主导召回实施过程有关。产品生产者是缺陷产品的召回主体。在召回实施过程中，“主动召回”以企业为主导进行的，如召回信息的收集分析处理、召回计划的备案、召回措施的提出、召回的落实、召回情况的报告等。如果监管部门在召回过程中占主导地位，如政府开展信息研判、开展缺陷调查、实施召回监督等，则属于“受缺陷调查影响实施召回”乃至“责令召回”。

三是“主动”与引起召回的原因有关。引起召回的原因有多种，如企业自行发现并报告的、消费者投诉举报的、监管部门信息采集分析的、监督抽检结果导致的、执法查处监管信息互通等等。“主动召回”主要是基于企业自行发现并报告的情形，是企业为了自行纠错而引发的召回。其他原因导致的召回，或将被排除在外。如《儿童玩具召回管理规定》规定，经确认国家监督抽查中发现生产者生产的儿童玩具存在安全隐患，可能对人体健康和生命安全造成损害的，原国家质检总局应当向生产者发出责令召回通知或公告。

四是“主动”与召回措施是否完备有关。按照规定，生产者对召回措施的有效性负责。企业应当明确召回的措施，主动发布信息，告知缺陷、避免损害发生和消除缺陷的措施等事项，便于公众知晓，提高召回的完成效果。因此，企业是否“主动召回”还应当从召回措施是否有效进行考量，要避免企业形式上满足了“主动召回”的要求，而实质上通过降低、减少召回措施、效果等客观行为规避企业应承担的召回义务。

值得注意的是，“主动”与是否发生伤害事故、产品缺陷严重程度等没有必然关联。“主动召回”不限于产品缺陷程度低、影响小，也和产品缺陷是否导致伤害事故没有必然联系。缺陷召回与执法查处、监督抽查后续处理、质量事件应急处置等是并行又有交叉的制度，对于企业因缺陷产品同时被采取其他监管、执法措施的，缺陷召回管理部门也应当允许企业“主动召回”。

“主动召回”是企业自主履行产品质量责任的诚信体现

缺陷产品召回是企业履行产品质量责任相关法律规定的要求。《产品质量法》、《侵权责任法》、《消费者权益保护法》等明确规定了与缺陷、召回相关的赔偿责任、侵权责任、行政责任。《缺陷汽车产品召回管理条例》、《缺陷消费品召回管理办法》等更是细化规定了企业承担缺陷产品召回主体责任的要求，制定了具体的实施流程和方式。

“主动召回”是企业自主履行上述法律责任的体现，明显区别于“责令召回”（或“指令召回”）等依赖于行政监管力量的被动式召回。实践中，监管力量往往是有限的。特别是随着新技术的发展，新产品层出不穷，运用政府监管手段发现产品缺陷越来越困难，而消费者也难以发现质量问题原因所在。如果强调外部监督，从外部来发现企业产品的缺陷，既花费了大量行政资源和社会成本，效果又不明显。只有生产者对其自己产品的性能、质量状况最了解，也最容易发现其产品的缺陷。因此，产品的召回主要是由企业主动负责对其有缺陷的产品实施召回，可以说依靠企业自主召回，是缺陷产品召回的常态，既具有实体上的合法性也具有程序上的便利性。企业将缺陷管理和召回措施作为企业内部管理的重要组成部分，自觉发现缺陷并报告和实施缺陷召回措施，是企业承担产品质量责任，乃至履行社会责任的有力体现。

据统计，受原质检部门缺陷调查影响的召回比例较高。在2017年消费品召回总数量当中，超过90%的召回活动是原质检总局和地方质检部门缺陷调查工作的影响下实施的，行政监管力量成为消费品召回制度实施初期阶段的重要推动力。但实践中也涌现出安利公司主动召回110多万条空气净化器电源线、贝亲召回17954包婴儿柔湿巾等值得肯定的典型案例。我们说，产品缺陷是产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险，即可能是不符合标准，也可能是标准之外的缺陷。“主动召回”是企业面对缺陷自我纠错的主观意愿体现，在实施中企业又能主动按照规定要求履行各项义务，采取的召回措施切实有效，促进了召回效果最大化。企业对缺陷产品采取主动召回，这体现了企业在追求经济效益之外，还自觉履行法律责任，承担社会责任，是企业诚信的表现。当前，我们推动社会诚信体系建设，更要充分调动企业的自觉性，鼓励企业诚实守信，主动召回缺陷产品，有利于构建市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的质量共治格局。