国家明令淘汰的特种设备应严格按照目录来确定

文|张荣

《中国质量技术监督》2017年第12期“抛砖引玉”刊载的《使用国家明令禁止的燃煤锅炉该如何处理》一文是地方质量技术监督部门在日常特种设备安全监管中遇到的一起典型案例。近年来，特别是在习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”的论断后，各级政府职能部门对涉及环保的工作，进一步加强了关注。对于特种设备安全监察部门而言，进一步加大了对特种设备节能方面的检查力度。因此，在日常行政执法中经常会遇到涉及节能——国家明令淘汰的特种设备的案例。对该案的集中探讨有助于特种设备安全监察人员进一步明确国家明令淘汰的特种设备的涵义、判定方式，切实提升特种设备案件行政执法的能力和水平。

本案涉及的案例是A市质监局根据群众提供的举报线索，按照《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特种设备安全法》）第61条第（一）项、《质量技术监督行政处罚程序规定》（国家质量监督检验检疫总局令第137号）第12条第1款的规定，对B公司开展特种设备安全监察，发现该公司涉嫌使用国家明令淘汰的锅炉。

国家明令淘汰的特种设备是指安全性能、能效指标等不满足有关法规、标准要求并列入国家特种设备淘汰产品目录的产品。根据《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节约能源法》）第16条第三款规定，国家对落后的耗能过高的特种设备实行淘汰制度。淘汰的特种设备目录由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定并公布。关于淘汰产品的目录，自1982年以来，原国家经贸委已经发布了三批淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录，对推进节能技术进步起到了促进作用。经国务院批准，国家发改委2005年颁布了首部《产业结构调整指导目录》，其后，根据实际情况对目录内容进行了多次调整，目前的最新版是《产业结构调整指导目录（2011年本）》（2013年修订）。该目录涉及20多个行业，其中鼓励类539条，限制类190条，淘汰类399条。其中淘汰类明确规定TQ60、QT80塔式起重机和QT16、QT20、QT25井架简易塔式起重机以及固定炉排燃煤锅炉（双层固定炉排燃煤锅炉除外）等特种设备列入淘汰类产品目录。《特种设备安全法》明确规定，应对于特种设备的设计、制造、改造、检验、检测等环节进行严格审查，确保特种设备淘汰制度的贯彻实施。

具体到本案，A市质监局依据A市建成区人民政府根据《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号）出台的规定来判定B公司使用的一台型号为DZL-0.7-AII的燃煤锅炉属于国家明令淘汰的锅炉，笔者认为这一判断缺乏法律和事实依据。判断特种设备是否属于国家明令淘汰的产品应根据《产业结构调整指导目录（2011年本）》（2013年修订）来确定。

《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（以下简称《通知》）第一条第（一）项规定：全面整治燃煤小锅炉。加快推进集中供热、“煤改气”、“煤改电”工程建设，到2017年，除必要保留的以外，地级及以上城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉，禁止新建每小时20蒸吨以下的燃煤锅炉；其他地区原则上不再新建每小时10蒸吨以下的燃煤锅炉。可见，A市建成区政府进行“自我加压”，规定2016年全面淘汰20吨以下燃煤锅炉，比《通知》规定的2017年提前了整整一年。笔者认为，20吨以下燃煤锅炉是A市建成区政府列为的淘汰特种设备，只是A市建成区明令淘汰的特种设备，只在A市建成区对于使用单位有约束力，并不属于国家明令淘汰的特种设备的范畴。由此，第一种意见认为的：B公司的行为涉嫌违反了《特种设备安全法》第32条第2款的规定，依据《特种设备安全法》第84条第（一）项对该公司进行处理的方式，于法于理相悖。

第二种意见认为，B公司的行为涉嫌违反了《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第40条的规定，应依据该法进行处理。笔者认为欠妥当。理由是《大气污染防治法》第40条是对使用不符合环境保护标准或者要求的锅炉作出的禁止性规定。而不符合环境保护标准和要求，不能由A市质监局直接作出判定，而应由法定检验机构对锅炉进行检验后才能作出判断。

第三种意见认为，根据《大气污染防治法》第40条规定，质监部门不能单独对B公司开展特种设备安全监察，笔者认为，该种说法是很荒谬的，《特种设备安全法》赋予了地方质量技术监督部门对于特种设备的安全监察的法定职责，其中也包括对国家明令淘汰的特种设备的监察。至于按照特别条款优于普通条款的原则，建议环保部门根据《大气污染防治法》第107条规定对B公司作出处理，笔者认为A市质监局属于“画蛇添足”，完全没有必要这样建议。A市质监局应对B公司开展特种设备安全监察后，发现案件不属于本行政部门管辖，属于环保部门管辖，应依据《质量技术监督行政处罚程序规定》第11条规定，将该案移送至所在地的环保部门。

综上，笔者认为，认定特种设备是否属于国家明令淘汰的产品应特别谨慎，不能想当然，不能简单化，不能依据某省、某市自己设定的产品淘汰目录来确定，而应严格按照《产业结构调整指导目录（2011年本）》（2013年修订）来认定，否则会带来行政处罚失当，引发行政复议、行政诉讼。