消费级无人机法律规制问题研究

刘琪，潘晓菲

（南京审计大学，南京 211815）

1 引言

说起无人机，大家最先想到的可能是军用无人机或者供大家操作娱乐用的无人机。其实，无人机在我们生活中起的作用远不止这些。近几年，我国无人机行业发展呈井喷式状态，预计到2023年，国内消费级无人机市场规模有望达到977亿元。管中窥豹，可见一斑，全球无人机市场空间发展得更为广阔。到2020年，全球市场规模预计到达259亿美元。无人机科技的应用俨然已成了必然趋势。无人机已经应用到人类物质生活的方方面面，涉及航拍照相、环境质量监测、农业植被保护、物流速递等方面。除这些方面外，更令人惊叹的是，无人机在保险中的应用。无人机可用于保险中的实地勘察理赔环节，一些人工难以实物盘点的资产均可以采用无人机技术。综上所述，消费级无人机在我们日常生活的使用已经大大超出了我们的预期范围，无人机行业高速发展的背后也存在着一定的安全隐患，例如干扰航空的正常航运、窃取国家机密、侵犯个人隐私等，而消费级无人机在规制上存在着立法空白，因此完善消费级无人机的法制建设势在必行。

2 无人机的概念及分类

无人机，顾名思义，就是指没有飞行员驾驶的飞机，并且飞机内没有乘客的一种航空器。近几年来，国际上对无人机的称谓产生了一些变化。FAA（Federal Aviation Administration）美国航空联邦管理局、DOD（the US Department）美国国防部将无人机称之为无人驾驶飞机系统UAS(Unmanned Aircraft System）。各国在针对无人机的分类也存在着不一致的情况。总体来说存在三种分类方法：第一种分类方法较为传统直观，按照飞行器的质量、飞行时速等直观方面分类。第二种分类是综合考虑整个飞行器的整体因素，为大多数国家所沿用。第三种是按照航空器适用的空域进行分类。我国最先对无人机进行分类的文件出自2015年底民航局发布的《轻小型无人机运行规定》，显而易见，这种分类方法采用了国际上的第一种分类方法。此分类方法一经公布，引起了学界的争议，有些学者认为此种分类方法不妥。相关数据指出，一家飞行器的质量与其产生的危害并不成正比关系，小型飞行器由于人们的疏忽往往会造成比大型飞行器更为严重的后果。有关学者建议采用第三种即按照空域进行区分的分类标准。[1]

3 消费级无人机法律规制现状

从立法的效力来看，排在首位的当属法律。《中华人民共和国民用航空法》是唯一一部针对民用航空发布的法律。《民用航空法》由第八届全国人大常务委员会第十六次会议通过即1995年10月30日审议通过并于2017年11月4日第十二届全国人大常务委员会第十三次会议修正。其中修改的条款为第174条关于工商部门审批顺序的问题。也就是说，草案的修改并未实质性的涉及消费级无人机问题的实质。

排在法律效力位阶之下还存在着不少行政法规、部门规章、地方性文件。下面本文仅列举几个有代表性的规章制度。2018年1月26日，民航局印发了名为《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的部门规章并向社会公开征求意见。该条例旨在为规范消费机无人机正常的飞行活动提供法律依据，维护社会公共安全。该条例基本明确了各种类型的无人机建议飞行的区域，规定了无人机想要申请隔离空域需要满足的条件，可以说是在很大程度上适应了消费级无人机发展的需要。2018年3月6日，民航局公安局刊发了名为《民航公安行政处罚裁量基准》，为精准打击各类违法犯罪行为提供了法律依据，严重打击各类黑飞行为，促进军民航空业的快速发展。《裁量基准》中规定：对在机场禁飞区非法飞行航空器的，以危害飞行安全罪惩处；对在警戒现场等特定敏感区域飞行航空器的，以妨碍执行公务罪论处：在重大活动封闭期间飞行航空器的，以寻衅滋事罪论处。除了针对黑飞现象，还将无证飞行无人机、冒名顶替飞行他人无人机、不正确操作无人机导致的侵权行为一并纳入惩罚范围，扩充了消费级无人机立法的范围。

4 我国消费级无人机法律规制缺陷

4.1 部门规章较多，效力太低

根据上文提及，具有法律效力的仅有《中华人民共和国民用航空法》一部，而这仅有的一部中仅在第十章部分涉及无人机，之前处理同类案件的时候只能比照其他法律的类似规定。但是无人机航空器在构造上与其他航空器存在着很大的不同，一味照搬运用并不能解决所有问题，造成了在很多方面上无法可依的局面。消费级无人机具有飞行简易便捷的特点，和其他相比较为烦琐的航空器本就存在着很多不同之处。相关立法部门也注意到了这一点，于是很多部行政规章、部门法规接连颁布，又带来了法条与法条之间相互冲突的情况。在上位法没有规定的情况下，同一位阶的法条相互冲突，造成了法律适用上的混乱。

4.2 缺乏立法成功经验的参考借鉴

无论是国内还是国外，无人机都属于新兴事物，产生和发展的时间短暂，对各国立法都是一个不小的考验，都在摸索中前进。各国无人机发展起点不同，无人机技术发展进度不同，导致了各国针对无人机的立法状况不一。我国无人机立法本就处于落后地位，无人机发展速度又较为缓慢，尤其体现在低空领域配置不齐全的状况。我国面临的问题和发达国家不尽相同，无法借鉴或全盘引进国外先进立法经验，只能摸着石头过河，发挥自己的主观能动性。

4.3 缺乏实际可操作习惯，多停留于表面

根据我国的暂行规定，消费级无人机飞行高度超过120m质量达到7kg以上的要持证飞行，但在实际操作中，这个尺度很难衡量。消费级无人机持有人在购买前无人机的质量没有达到7kg，持有后自主进行改装，完全可以做到神不知鬼不觉的逃避有关持证飞行的规定。并且，该条款也未说明有权监管的主体，就算确定了有权监管主体，基于现在消费级无人机数量庞大的现状，想要有效监管只怕是有心无力。

4.4 禁止性条款较多，缺少对无人机持有者的保护

有治人则有治法，缺少了救济途径的法律是不完整的，是独裁的。根据一些地方性法规，例如上海市消费级无人机管理办法规定，凡是进行户外活动飞行的无人机，都必须持证上岗，不持证上岗的视为违法。但是在现实生活中，一些市民使用消费级无人机仅仅是为了娱乐例如航拍摄影等，而并非有一些特别用途，也无须掌握太高的专业素养。制定法规者的初衷可以理解，此举可以大大减少危害飞行安全事件的出现，但这样武断地一刀切，侵犯了消费级无人机持有者的合法权益，也限制了他们的救济途径。

4.5 法律规定内部逻辑性不强，未形成完整体系

如今很多国家的一些特别法的制定都是以特定的事件爆发为开端的，例如韩国的熔炉法等。目前，我国并没有发生因无人机产生的有重大社会影响力的案件。立法机关所受的外部压力较少，这也是立法进程缓慢的一个重要因素。目前我国关于消费级无人机的立法大多零星分散于各个行政法规中，没有形成像其他部门法一样的单行法规。究其原因，一方面缺少立法经验，另一方面缺少经典案例的支持，也是可以理解的。相信等到消费级无人机行业发展得更成熟，更多的问题就会暴露出来，届时一定会得到妥善解决。

5 由消费级无人机引起的真实案例

5.1 违反航空秩序

2014年10月22日。北京某航空科技公司A某、B某、C某，随意操纵无人机开展测绘活动，导致多架航空飞机延误，给中国国际航空公司造成了直接损失多达十万元。随后，三人被依法提起公诉。检察院提起公诉的理由是以危险方法危害公共安全。据相关媒体报道，以往发生此类案件，都是以罚款或行政拘留的方式告终，这是首次因“黑飞”被起诉的刑事案件，体现出执法部门意识到规制“黑飞”行为的重要性。

5.2 侵犯公众隐私和商业机密

2017年5月22日晚，地点位于安徽省合肥市幼师高等专科学校，该校一名男学生故意操控无人机接近女生宿舍区域，严重和侵犯了个人隐私。由于该行为较早被发现，尚不构成情节严重的情形，根据《治安管理处罚法》，处五日以下拘留或五百元以下罚款。不久前，明星霍建华与林心如大婚一事占据了各大新闻的头条，众多不明真相的网友去微博底下给卓伟留言，质疑卓伟的工作做得不到位。卓伟声称，由于两人的婚礼并非公开，自己派出去的无人机被击落。纵然公众人物需要容忍一定的曝光度，可是如此刺探别人的隐私也足以构成犯罪。

5.3 危害国家安全

近年来，无人机擅闯敏感区域的新闻频见诸报端，美国白宫、韩国青瓦台、日本首相官邸等安保要地都曾发生无人机侵入事件。事实证明，无人机正在成为不法分子窃取秘密情报、危害国家安全的新工具。需要指出的是,侵入上述要地的大部分属于消费级无人机。这些无人机的成本低，易于获取，操控简单，用户数量多，监管难度大，极易被不法分子利用，给安保、保密工作带来很大压力。

5.4 危害社会主义市场经济

2018年2月1日，深圳海关联合香港海关，破获一起重大走私案件。该作案团伙利用无人机在深圳香港边境走私电子产品例如翻新苹果手机等，以这种方法走私，海关也是第一次查处这种案件。依据海关的初步估计，涉案的犯罪团队预计达6个，犯罪嫌疑人24人，金额预计5亿元左右。这次缉私活动也给有关部门敲响了警钟，执法部门需要密切关注新动态、新手法，紧跟时代步伐。

6 消费级无人机引起的侵权行为责任界定与承担方式

由于消费级无人机自身特点的限制，大部分由消费级无人机引起的案件中影响力较大的案件类型大多数属于侵权类型的案件。大致上包括以下几种类型。一是侵犯公民的隐私权；二是由于消费级无人机坠落等非正常情况下致人损害侵犯公民的生命健康权；三是由于消费级无人机坠落等非正常情况下致人财产受损的情况。由于消费级无人机对象的特殊性，不能全盘适用《侵权责任法》的相关规定，需从责任主体以及如何承担责任等方面具体阐释。

6.1 责任主体的认定

当出现消费级无人机侵权事件时，要想明确谁是侵权行为的相对人，首先就是要明确责任主体。根据侵权责任法的相关规定，一般意义上的侵权行为责任人包括：实施侵权行为人、行为人的法定代表人及监护人、其他负有监管义务的人。由于消费级无人机在操作的时候为人机分离，出现实际控制人与所有者往往会出现不是同一人的状况。通常情况下，消费级无人机的使用者即是拥有者，拥有者可以推定其拥有完全民事行为能力，承担对其所属的消费级无人机产生风险的义务。因此，消费级无人机所有人应为赔偿损失的第一顺序追偿人，应承担主要责任。当出现实际控制人与所有人不一致时，又可以大致分为几类情况。一是居于出租出借关系；二是通过非法渠道取得对无人机的控制；三是基于委托雇佣关系取得的控制；四是通过赠予买卖等有效措施使得控制人实际享有对消费级无人机的实际控制权的。这四种情况可以类比参照民法的相关规定，这里不再做赘述。

6.2 责任承担方式

首先确立了责任主体，接下来就要明确具体的责任承担方式，进一步讲，就是确定侵权责任主体该采取何种手段来承担自己的责任。下面本文将把侵权行为具体分成三类，具体阐释责任主体的承担方式。

6.2.1 涉及侵犯隐私权的

由于消费级无人机的不正当操作造成他人隐私权受损的，首先权利受到侵害的人应当责令侵害人停止侵害，避免受损结果发生或者已经发生的防止危害结果进一步扩大。当侵害结果已经发生时，首先，权利受到侵害之人可要求侵害人赔礼道歉。赔礼道歉是出于精神层面上的抚慰，可以对被害人起到安抚的作用，而且赔礼道歉也是《民法总则》中规定的一种责任承担方式。除了造成精神损害，若被害人因侵害人的行为造成了精神方面的损害，还可以主张精神损害赔偿，但前提是该损害必须要与侵权行为有直接因果关系且造成的后果较为严重。

6.2.2 涉及侵犯空间权的

我国目前尚未规定关于侵犯公民空间权应该如何处理的办法，按照学理的说法，空间权属于财产权的一种，所以当权利受到侵害时，理应以相应的物质赔偿作为等价赔偿。但是鉴于我国目前还未确立空间权的有关规定，目前出现消费级无人机侵犯他人空间权的情况时，大多数人采取请求侵害人将其控制之下的无人机飞离属于自己的空间，停止侵权行为。侵犯空间权发生的时候往往也会伴随着侵犯隐私权，可以说两者存在着想象竞合的关系。当这种情形出现时，需要承担这两种行为带来的后果。

6.3 由于不正当的操作侵害生命健康权或财产权

致人财产受到损伤的，对受损的财产承担有限责任，即由该侵权行为直接导致的财产损失负有限赔偿责任，对间接引起的财产损失不强制要求，需结合当事人的情况具体分析，充分尊重当事人的意愿。至于不当操作导致被害人生命受到威胁的情况，被害人及其法定代理人、近亲属都有权利向侵害人申请赔偿。赔偿种类包括赔偿金、损害金、生活费、医疗费等必要性支出。因为有共通之处，这种处理方法与民事侵权案件处理方法类似。[2]

7 完善我国消费级无人机法律规制的建议

7.1 完善法律法规建设，提高立法效力

目前我国关于消费级无人机规定的条款虽多，但内容冗杂，互相重复抵触的情况时有发生，而且分布不均，零星分散于各个法律法规、部门规章、地方自治性条例，难以统一地进行管理。

7.1.1 制定消费级无人机全行业的通用标准

这不仅仅是立法机构一方要做的事情，整个无人机行业都应该配合国家相关部门，对一些原则性的事项做出统一规定：例如禁止的飞行路线、飞行区域；航空高度、速度路程。硬性规定一些出厂必备装置，避免因消费级无人机装置上的差异而出现问题。

7.1.2 实行高标准的安全认证监管

消费级无人机自身安全的漏洞是引发事故的诱因之一，消费级无人机自身安全得到保障，将会大大提高整个系统的安全系数。在消费级无人机操作证书申请之前应加上对其安全性能的审核。类似我国产品强制检查措施，本文认为将消费级无人机纳入强制检查产品范围，设计一种专属的质量合格标签。生产消费级无人机的厂商必须取得这种标签，在取得质量合格标签之前，私自出售，将视为出售不合规产品。

7.1.3 建立网上注册登记管理系统以备查验

这一点可以向车管所学习经验，12306手机APP可以说是大大解放了车管所的工作量，也极大地方便了人们的生活。在相对人购买消费级无人机时，就应当对其所有的消费级无人机进行备案登记，具体记录无人机的型号、规格、所有人的真实身份。当消费级无人机发生侵权等事件时，肇事者逃匿的，可以通过无人机注册登记系统将责任主体找出，大大提升了处理效率。

7.2 明确执法主体，执法必严

目前消费级无人机的监管主体仍然处于模糊不清的状态，本文认为应该设置专门机构对无人机进行监管及相关案件的善后处理。生产销售环节中，消费级无人机与别的商品并无不同，因此由质检部门、工商管理部门进行监管并无不妥，并且可以减轻专门机构的压力。当消费级无人机生产出来，交付到所有人手中，接下来的工作就归专门机构管辖。

7.3 规范执法程序，建立复议复核监督体系

有治人则有治法，不对执法人员的权力做出制约与监督，将会造成权力的滥用，不仅起不到有效监管的作用，反倒会适得其反。并且设计一套可行的工作规章制度，确保高速有效运行。例如针对“黑飞”事件，往往是航空管制部门执行公务时最先发现，但是航空管制部门无权管辖，只能将此事移交给有管辖权的公安部门，可等到公安接手该案件后，时效性就已经丧失。因此，专门机构在制定工作章程时，尤其要注意与其他各部门的合作与联系，什么该管，什么该放，应当结合聚体事件分析。

7.4 实现高度的军民协同，有效打击犯罪

为了有效打击违法犯罪行为，有必要实施军民协同两位一体的管理模式，分为静态意义上的和动态意义上的。静态意义上的是指航空管制部门、公安部、工商管理部门、质检部门、生产销售上联合起来进行全方位的管理。动态军民协同指的是民航在其管理范围内实施对消费级无人机飞行范围、航线的监控，军航在民航管辖范围之外对消费级无人机进行管辖，避免了因职权范围的性质而产生使犯罪分子脱逃的情况。