浅谈建德市低效用地再开发

□ 建德市国土资源局 唐琰斌

近年来，建德市出台相关政策，编制专项规划，以“腾笼换鸟”“空间换地”等方式，着力推进城镇低效用地再开发，走出了一条节约集约用地的好路子。

一、基本情况

强化领导，制订相关政策。根据《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发〔2014〕20号），建德市于2015年8月，制订出台了《关于印发建德市全面推进城镇低效用地再开发工作实施办法（试行）的通知》（建政函〔2015〕150号）。建德市政府专门成立了以市长为组长、分管副市长为副组长，各相关部门和各乡镇（街道）主要负责人为成员的领导小组，明确了相关工作职责。

摸清底数，编制专项规划。在全面摸清城镇低效用地现状和开发潜力的基础上，专门编制了《建德市城镇低效用地再开发专项规划（2014-2017）》。每年10月份，开展城镇低效用地调查数据年度更新，并规定上报违法补征收的项目必需在数据库内，发挥规划的引领作用。

大胆探索，持续深入推进。一方面，用好退二进三、退二优二、收购储备、协商回收、鼓励流转等常规方式。2015年至2017年，建德市共完成城镇低效用地再开发5969亩。如2017年建德市89个工业企业项目，以“零地技改”的方式，投资24.35亿元，新增建筑面积8.62万平方米。又如将洋安、桥南白沙湾、寿昌温泉443.02亩低效用地进行收储，在2017年推向房地产市场，实现成交土地出让金18.1亿元，同时也引进了恒大、万固等知名房企来建开发建设，提升城市整体形象。另一方面，积极探索实践城镇低效用地违法补征收的创新路径，旨在将2010年之前没有合法用地手续且符合相关要求的建设用地，按现状办理用地手续。2017年，建德市首个城镇低效用地再开发批次3个项目，正式获得省政府批准，节省新增建设用地指标近45亩，成为继桐庐县之后杭州市第二个成功实践该创新路径的县市区。

二、主要问题

（一）认定标准有待细化

现有的土地管理法律法规和政策，对低效用地的认定，还没明确的标准，自然资源部、浙江省相关政策文件规定也比较宽泛。省政府将低效用地的具体类型划分为四种。一是利用低效、粗放的存量建设用地。包括建设用地利用强度、投入产出水平，明显低于节约集约用地控制标准的土，因产业落后、企业经营困难需要退出的产业用地。二是布局散乱，列入“三改一拆”范围的用地。包括需要纳入改造的旧住宅区、旧厂矿和旧村庄（城中村），以及各类违法建筑拆除后形成的空置土地。三是用途不合理的建设用地。包括：不符合产业发展政策导向，属于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；因城乡规划调整，需要实施“退二进三”的产业用地。四是其他经认定的低效用地。在实际操作层面上，对低效用地认定标准很难精准把握。

（二）主动参与度不够高

城镇低效用地再开发的主体，主要有政府主导开发、市场主体合作开发和原土地使用权人开发三种。2016年建德市城镇低效用地再开发项目102个，总面积1898亩，其中政府主导开发项目3个，面积44.5亩，分别占3%、2.3%；市场主体合作开发项目25个，面积272亩，分别占24.5%、14.3%；原土地使用权开发项目74个，面积1581.5亩，分别占72.5%、83.4%。2017年建德市城镇低效用地再开发项目113个，总面积2409亩，其中政府主导开发项目11个，面积150亩，分别占9.7%、6.2%；市场主体合作开发项目29个，面积677亩，分别占25.6%、28.1%；原土地使用权开发项目73个，面积1582亩，分别占64.7%、65.7%。从建德市近两年情况来看，因缺乏相关政策激励机制，城镇低效用地再开发主体主要是原土地使用权人，市场主体合作开发方式总体数量不大，企业、个人主动参与低效用地开发的积极性不够高。

（三）总量大呈增长趋势

通过近几年的再开发利用，截至2017年底，建德市共梳理出城镇低效用地552宗，8856亩。从结构类型来看，主要为工业用地6259亩和空闲地1974亩，其余600来亩为公共设施用地、城镇住宅用地等；

从空间布局上看，主要集中于寿昌镇64宗、1731亩，新安江街道91宗、1246亩，更楼街道28宗、1184亩，这三个乡镇（街道）面积占47%；从发展趋势来看，随着建德市深化产业结构转型升级，不断推进化工行业整治、碳酸钙行业整治、低小散整治等一系列整治工作，预计城镇低效用地总量会进一步增多。

（四）宣传引导有待加强

个别业主依法依规用地意识不强，在未办理相关合法审批手续的情况汇下，私自对城镇低效用地进行再开发，改建、扩建相关房屋，形成了新的违法建筑。因此，要进一步加大宣传力度，一方面引导广大业主树立依法用地审批的观念，把低效用地用好，把好事办好；另一方面特别要加强城镇低效再开发相关政策红利的宣传，选取一批城镇低效用地再开发典型，通过现场会、新闻专刊等形式，广泛开展宣传报道，扩大影响面，以起到良好的示范引导作用。

三、几点建议

（一）切实转变理念

要从过去“盼指标、等空间、愁占补”，转变到树立“深挖潜、促集约、多创效”的理念。从上级层面，对土地节约集约利用工作越来越重视，省政府于今年5月底召开了全省深化“亩均论英雄”改革工作会议，提出要高效能推广“腾笼换鸟法”“机器换人法”“空间换地法”等“提高亩均效益十法”。省国土资源厅已实行新增用地指标安排，与存量建设用地盘活利用情况挂钩的年度用地指标分配机制。杭州市每年都将区域节约集约利用评价指数，其中主要就是“三块地”消化利用，即批而未供、供而未用、城镇低效用地再开发任务完成情况，作为对县（市）区政府综合考评的重要内容，对完成考核任务突出的，给予一定新增用地指标奖励。从建德市来看，耕地保护任务重、资源要素保障任务压力大，依靠传统扩张粗放的土地利用方式保障发展已难以为继。根据第二次土地调查数据，建德市城镇建设用地总面积15.56万亩，人均建设用地241平方米/人，如按照国家120平方米/人的标准，人均用地面积再减少121平方米，相当于可节省7.8万亩土地。

（二）加大政策供给

要进一步建立健全相关政策，正向引导和反向倒逼相结合，形成较为完善的政策供给体系。一是发挥政策红利。继续推进城镇低效用地违法补征收，建德市城镇低效用地552宗，面积8856亩，其中潜在可办理违法补征收项目345宗，面积6258亩，用好这一创新路径，切实为企业发展解决后顾之忧。对市场主体通过土地二级市场收购相邻多宗地块（包括有合法手续的零星空地），进行集中开发利用，经批准可以协议出让的，就按协议出让办理供地。进行联合再开发的，地块开发完成后，可以按照再开发方案给定的比例，将产权分割登记到联合体名下（分割转让到股东名下）。对除公开招拍挂出让项目外，免缴城市市政基础设施配套费。二是强化政策倒逼。树立“谁亩产效益高，要素就向谁集聚”的导向，进一步严格工业项目绩效综合评价制度，对工业企业进行分类管理，在用地、用电、融资、矿产资源、财政税收等方面，享受不同的政策，用政策手段、经济杠杆引导企业提高土地利用效益，倒逼企业转型升级。三是完善政策激励。城镇低效用地再开发中，要发挥市场作用，吸引相关企业、个人积极参与开发建设，建议完善相关激励政策，以促进产业升级、相关业态打造，进一步加快城市有机更新。

（三）注重示范引导

要外学与内树结合，广泛深入开展“亩均论英雄”发展观念的宣传，引导广大业主高质量发展。让更多的“优等生”在要素资源配置上享受“VIP”待遇，不再简单地以经济总量算笼统账，而是算亩均投资、亩均产出等精细账。要向外学。今年5月底，省政府召开的全省深化“亩均论英雄”改革工作会议，给建德市加快低效用地再开发，推进土地节约集约利用，提供了不少鲜活的样本。如靠创新排名全省“亩均论英雄”榜单第一的滨江区，对亩均不达标的项目，坚持先孵化再供地，该区集聚了网易、海康威视、新华三、大华等高新技术企业，实现了土地资源要素利用的最大化。又如龙游县在一块70余亩低效用地再开发中，对新引进的企业在项目签约的同时还签了一份亩均税收承诺书，承诺两年内达到省定亩均税收标准，并缴纳了百万元的“亩产履约保证金”。要内部树。在建德市内部也有低效用地再开发的样板，如省级经济开发区（航空小镇），立足横钢工业遗存保护和利用，将原厂区50余处逾7.5万平米的建筑进行改扩建，将“工业风”与“航空风”有机结合，保留原有火车铁轨、影剧院等文化元素，通过引进绿皮火车、建设横钢纪念馆，体验太空舱等方式，形成历史现在未来同现的小镇印象。目前，已建成小镇客厅、商业街、温泉酒店、火车主题酒店、联众航空主题酒店、航空博览馆等特色鲜明的配套设施，使老横钢焕发出新的精神，实现整个区块从二产向二、三产融合发展。

（四）落实相关措施

在低效用地再开发中，各乡镇（街道）要发挥好属地作用，各相关部门要切实履行好自身职责。一是围绕中心，抓好结合。紧紧围绕“五水共治”“三改一拆”、小城镇环境综合整治和特色小镇建设等中心工作，将低效用地再开发工作作为有力抓手，抓好结合，贯穿始终，实现旧城镇、旧厂矿、旧村庄的改造，产业的转型升级，城市的有机更新，达到一着出新、满盘皆活的效果。二是完善规划，细化标准。根据上级要求，低效用地再开发的范围，从城镇扩大到包括农村土地的全部低效用地，要进一步完善低效用地再开发专项规划，为近期2022年、远期2027年的低效用地再开发工作提供底图。对于退二进三、改变用途等方式开发的，要结合区块实际，加快规划调整完善。要根据用地规模、产业类型等，积极探索差别化的低效用地认定标准。三是靠前指导，深化考核。国土资源、经信等部门要进一步优化服务，深入企业、深入项目，开展现场指导。建议试点建立低效用地信息平台，为相关企业、个人参与开发提供基础信息。加大对各乡镇（街道）、一区一园推进低效用地再开发的考核力度，探索采取“增量撬动存量”的倒逼机制，将新增用地指标安排与存量建设用地盘活挂钩，促进低效用地再开发工作。