构建现代质量监管法治框架探析

郭艳平

（广东行政职业学院 公共管理系，广州 510800）

改革开放以来，我国质量法规政策体系不断健全，构建起包括产品质量法、标准化法、计量法、食品安全法等法律、行政法规、部门规章以及地方性法规等组成的法律法规体系，为质量监管、质量发展提供了基本的法治保障。同时，与推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，我国的质量监管法治建设还存在体系不完善、框架不够合理、法律法规滞后等问题。构建现代质量监管体系，就必须正视存在的问题，创造良好的质量法治环境，搭建科学的质量监管法治框架。

1 以法治方式明确质量定位

质量问题是经济社会发展的战略问题，关系可持续发展，关系人民群众切身利益，关系国家形象。[1]对于质量工作，历代中央领导人均强调过其重要性，习近平总书记更是明确提出要实现“三个转变”，即“推动中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变”。围绕质量提升工作、质量部门职能定位等，我国制定出台了一系列政策文件，党中央、国务院近年来相继印发《关于开展质量提升行动的指导意见》《质量发展纲要（2011年—2020年）》等，作为新时期质量工作的行动纲领；“实施质量强国战略”，写入了《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；党的十九大报告多次提及质量，要求“坚持质量第一”，加快建设“质量强国”。关于质量监管体制机制，1999年党中央、国务院决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理；2011年10月，国务院办公厅下发《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》，将质监系统省级以下垂直管理调整为地方政府分级管理体制，到2016年9月，除个别省份质监系统仍保持原来的垂直管理体制外，基本完成体制调整；2018年2月，党的十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》，将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局的职责，及国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局。目前，国家市场监督管理总局已经组建完成，各地工商、质监、食药监、知识产权等质量监管部门的“三合一”“四合一”甚至“五合一”的体制机制调整工作正在进行。

与我国不同，美国对质量工作定位、质量监管部门运行机制等都在法律上进行了明确界定。美国1972年制定了《消费品安全法案》，1987年通过了《质量振兴法案》；同时，注重法律法规的专业性，在质量领域制定了《易燃性纺织品法》《联邦有毒物品法》《冷冻器安全法》等专业性法规[2]。为加强消费品监管，美国于1973年创设了承担消费品安全职能的消费品安全委员会（CPSC），其运行机制通过《消费品安全法案》进行明确。法案规定：美国消费品安全委员会为独立的监管委员会，由总统任命五名委员组成，任期七年。[3]委员任期长于总统任期，使得总统无法在任期内对委员进行随意更换，确保了委员会的独立性。

监管体制机制设计，首先要考虑监管实践的现实需要，同时要考虑制度调整的显性成本和隐性成本。只有保持监管部门的相对独立和监管机制的相对稳定，质量监管人员才能全身心投入到监管工作中去。从2011年国务院办公厅发文要求调整省级以下工商质监行政管理体制，耗费整整近五年时间，到2016年才基本完成，大量时间和精力被用在了体制机制的调整理顺方面。因此，必须统筹规划，科学设计体制机制，以法律的形式明确监管部门的职能地位、运行机制，通过正式的制度安排确保质量政策实施的规范性、系统性和可持续性。

2 以法治理念构建质量监管格局

我国当前的质量监管格局是改革开放以后逐步形成的。社会主义改造完成到改革开放，我国经济体制的一大特点是政企不分，政府直接介入微观质量监管。改革开放以后，我国由计划经济向市场经济过渡，质量法规政策体系逐步形成，1982年通过《食品卫生法（试行）》、1985年制定通过《计量法》、1988年制定通过《标准化法》、1993年制定通过《产品质量法》《消费者权益保护法》，1995年通过《食品卫生法》、2009年通过《食品安全法》。尽管我国已经基本形成了质量监管的法规体系，但现有的监管模式仍然是以政府为主，市场主体作用未能有效发挥，市场主体责任反而处于被动、从属的地位。职业打假人打假的手段主要是先向企业索赔，索赔不成就要求政府职能部门调解，职能部门调解不成功就向纪委举报，很少通过直接起诉生产经营者的方式进行打假。消费者遇到质量问题，解决的方式首选是向政府职能部门举报投诉。企业一旦出现质量问题，能够主动召回产品、勇于承担责任的少之又少。2016年三星手机“爆炸门”事件后，三星电子宣布在全球召回250万部Galaxy Note 7，但最初全球召回的区域并不包括中国。原质检总局启动约谈和缺陷调查后，三星（中国）投资有限公司才先后分别进行了有限召回、全部召回。①根据原国家质量监督检验检疫总局门户网站消息，从2016年9月14日起，三星（中国）投资有限公司召回部分（1858台）Galaxy Note 7数字移动电话机；2016年10月11日原国家质量监督检验检疫总局门户网站再次发布消息，称三星（中国）投资有限公司从当日起召回在中国大陆地区销售的全部（190984台）Galaxy Note 7数字移动电话机。由此可见，我国当前的质量监管仍然是以政府为主导的监管格局。行政监管的主导作用，使民法、刑法、消费者权益保护法发挥的作用极其有限，产品质量监管主要成为了政府的责任，极大地扭曲了质量主体的权责关系。

市场经济是多主体平等竞争的法治经济。市场经济条件下的质量监管，必须坚持法治理念指导，科学分配、清晰界定各主体的权利义务、活动的框架和规则，设计尽职履责的责任体系。“法治社会的根本问题在于将法治理念、法治信仰内化于人心，成为社会成员决策和行动的基本指引。”[4]坚持以法治理念构建质量监管格局，不仅要通过立法、执法、司法强化各主体的规则意识、责任意识、诚信意识，更要通过法治教育，破除“政绩大于法”“社会影响大于法”的观念。

3 以法治程序健全质量法律体系

健全产品质量治理的法律体系。从完善政府激励机制、市场约束机制入手，推动加快修订《产品质量法》，制定《产品责任法》《消费品安全法》和《质量促进法》，规定政府、企业、消费者、社会组织等主体在质量促进中的职责权限和行为模式，推动产品质量相关法律与刑法的衔接，构建有效的社会共治机制。推动建立完善商品质量惩罚性赔偿、产品质量安全责任保险、产品质量公益诉讼和共同诉讼等制度，健全产品质量民事责任体系，解决违法成本低、诉讼难的问题。推动修订完善《刑法》有关产品质量犯罪的条款及相关司法解释，完善定罪量刑标准。尽快推动出台《检验检测条例》及相关法律，规范检验检测行业的发展，明确、强化检验检测机构、人员的责任。在全国统一的《检验检测条例》没有正式出台之前，鼓励地方先行探索，出台规范检验检测行业发展的地方性法规。推动修订《认证认可条例》，提高对认证认可机构不法行为的处罚力度，对认证人员的犯罪行为，要依法追究刑事责任。推动修订《刑法》，对产品检验检测机构出具虚假报告、认证机构出具不实认证结论的行为规定相应罚则，实现与《产品质量法》《认证认可条例》等法律法规的衔接。加快质量促进立法进程，成立质量促进立法工作机构，争取列入全国人大立法论证项目，鼓励和指导有立法权的各级地方开展质量促进立法，为国家质量促进立法积累实践经验，形成全民呼吁质量促进立法的氛围。加快《重大设备监理条例》《国家质量奖励条例》等法规和规章的制修订。完善缺陷产品召回法律规范体系建设，推进消费品召回立法进程，科学制定召回目录，逐步把涉及人身、财产安全的消费品全部纳入召回范围。着力全面清理涉及产品质量的部门规章、地方性法规和规范性文件，加快推进法律法规规章的“立改废”工作，制定完善一批配套制度。

4 以法治创新回应质量时代诉求

我国的《计量法》《产品质量法》等均制定颁布于20世纪八九十年代，受当时经济政治和社会水平的影响，虽几经修订，质量法律法规的行政监管色彩依然突出。当前，质量监管已经成为一项系统性工程，需要社会各个方面尤其是消费者的参与，然而《产品质量法》目前尚未建立起较为完善的全社会参与产品质量监管的社会共治体系。面对电子商务等新业态的蓬勃发展，基于传统生产经营模式的《产品质量法》等已不能适应经济发展的需要。在大众创业、万众创新的背景下，产品创新不断涌现，然而，对于产品可能存在的伤害风险应该如何处置，现行《产品质量法》只进行了原则规定。《产品质量法》第四十五条规定“因产品存在缺陷造成损害要求赔偿的诉讼时效期间为2年，自当事人知道或者应当知道其权益受到损害时起计算。”对侵权人应当如何主动承担侵权责任并没有明确。

质量监管立法必须立足于产业发展的现实需要，积极回应时代诉求，善立法、立良法，实现质量引领与创新发展的“双轮驱动”。美国1980年颁布《史蒂文森—怀特技术创新法》，1987年通过了《美国100—107号公共法案1987年马尔克姆·波多里奇国家质量改进法》、设立波多里奇国家质量奖[5]，使质量创新和质量提升紧密地结合起来。同时，美国政府将国家质量奖的工作安排和经费预算列入创新和竞争相关的法案计划中，“以创新保质量、以质量促创新”，充分体现了创新和质量密不可分的关系。我国应加快质量立法创新，建立质量多元共治的法律体系；建立惩罚性赔偿制度，明确受害人可以要求销售者、经营性服务提供者增加赔偿其受到的直接损失、间接损失和精神损失；完善缺陷产品召回制度，对存在危及人身、他人财产安全不合理风险的产品，企业必须积极履行企业主体义务、落实召回主体责任，主动报告缺陷信息、主动召回缺陷产品。

5 以法治手段解决质量问题

长期以来，我国的质量监管建立在“行政法管理”理论的基础上，追求表面的稳定和高质量，以行政强制和运动式整治为手段，在短期内实现高效率的同时，容易引发连锁效应或埋下隐患。我国《产品质量法》规定了监督抽查制度，制度设计初衷是“抽查一类产品、整顿一批企业、提高一个行业”[6]，然而监督抽查合格率却在无意中成为了地方质量水平高低的指标[7]，各地在提高合格率而并非在提高质量水平上采取了种种办法。每当举办重大活动前夕或者出现重大质量问题后，往往以行政手段在短期内大规模开展专项整治活动，这并不能从根本上提高质量水平。这也造成了近年来出现的职业打假人大都借助行政途径而非法律诉讼途径获得相应赔偿的现象，即使在无法实现预期目的的情况下，职业打假人也往往通过向上级主管部门、纪检监察部门、行政服务热线进行投诉，给执法部门施压。

在我国现行体制下，地方各级党委政府应当牢固树立质量法治理念，坚持运用法治方式、法律手段强化质量监管，解决质量发展中的突出矛盾和问题。行政执法部门要坚持法治原则，坚持公平正义、公开透明原则，科学、专业解决质量问题；要引导生产经营主体、消费者及相关利益主体强化法治思维和法治意识，提高其选择法治方式解决质量问题的能力和水平；要健全依法维权和化解纠纷机制，确保法治救济渠道的有效性、可得性和便利性；特别是要完善法律救济机制，引导职业打假人按照法定程序和法律依据表达诉求、依法维权。

6 以法治原则界定质量责任

2015年7月26日，湖北省荆州市发生特种设备安全事故，一名乘坐扶梯的女士被卷入自动扶梯中导致死亡。由于该事件发生在周日，且自媒体等对事故现场视频进行了转发，因此迅速引起了社会的广泛关注。荆州市人民政府成立了由该市安监局、公安局、监察局、总工会、质监局组成的事故调查组，公布的事故调查报告认定：苏州申龙电梯股份有限公司和湖北安良百货集团有限公司对该事故负主要责任，湖北德富机电设备有限公司负次要责任。调查报告没有提及特种设备安全监管部门履职不到位的情况。然而，地方检察院随后发布消息，依法对荆州市质量技术监督局城区分局一科科长朱定维、科员刘军在安良百货“7·26”电梯事故中玩忽职守致1人死亡立案侦查并采取强制措施。此后，在公开媒体报道中搜索不到关于两人玩忽职守立案侦查的消息。

无可否认，湖北省荆州市“7·26”扶梯事故的影响是恶劣的。但是，对该案事故责任人的处理也存在一定问题。科长朱定维、科员刘军两人被以玩忽职守的名义立案侦查是否科学呢？根据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（高检发释字〔2006〕2号）的司法解释，“玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。”玩忽职守罪成立的要件是玩忽职守行为与造成的重大损失结果之间具有刑法上的因果关系。事故调查报告根本没有提及未履职或履职不当的情况。两人被立案侦查影响更为严重的是，没有后续消息报道，造成特种设备监察人员心理上的恐慌，到底应该如何履职才算履职到位？

因此，要坚持责任法定原则，明晰责任边界，清晰划分主体责任，形成主体清晰、责任明确、能责相适、激励相容的责任机理。在质量安全立法中，要明确界定生产经营者的主体责任和监管者的监管责任，通过法律形式明晰管理权限和责任边界。通过技术法规合理划分不同层级、不同岗位监管人员的职责，根据能、权、责适配原则，建立履职责任清单，提高监管人员的履职能力。把质量安全监管摆在核心位置，合理配置资源，确保监管能力与监管任务、监管责任相匹配。

7 以执法检查促进质量法治建设

明代张居正在《请稽查章奏随事考成以修实政疏》中提到，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”衡量一个国家或地区的法治发展水平，最重要的标准不是立法，而是法律的实施。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”当下，我国质量法治建设所面临的主要问题不是法律不够用，而是法律不管用。各级人大要进一步凸显“民主制逻辑”，把对法律实施的监督检查放在与制定法律同等重要的地位，使质量法治建设真正落地生根。各级人大要充分履行监督职能，对《产品质量法》等质量领域的法律进行执法检查，全面掌握“一府两院”贯彻实施质量法律的情况，发现法律实施中遇到的困难与问题，破解质量执法中的地方保护主义难题。执法检查要通过听汇报、看典型、开座谈会、问卷调查、飞行检查、委托第三方调查等方式，实现对法律实施的组织和宣传、执法程序、执法行为过程等的全方位检查，发现、推广好的做法，研究、改进存在的问题，使法律得到更有效地实施。质量法律执法检查，要加大对配套质量行政法规等规范性文件的审查与监督，对于与质量领域基本法立法精神相冲突的行政法规或者部门间相互矛盾的政策规定要提出修改或废止；要加大对质量监管部门执法能力的检查，使执法手段与法律目标相匹配，强化质量立法的可操作性和可执行性。通过质量法律的执法检查，不断完善政府激励机制、市场约束机制、社会共治机制，加大对制售假冒伪劣违法行为的惩罚力度，把质量领域法律的每一项规定都落到实处，从而一步步地推进国家治理的法治化，使各项社会行为都在法律的规范下既充满活力效率又协调有序。