对实施全域土地综合整治的思考

□ 舟山市国土资源局 贺涌源

土地整治，是指为增加有效耕地面积、提高耕地质量，对未利用或者未合理利用的土地进行整理、垦造和开发，包括农用地整理、建设用地垦造为农用地和宜耕后备土地资源开发等活动。多年来，土地整治在不断的实践探索中，其力度、深度、广度均在不断拓展，从农用地整理到土地开发整理再到土地整治，从农村建设用地复垦到城乡建设用地增减挂钩，土地整治实施的范畴、运用的手段、采用的方式、实现的目标不断综合，土地整治的内涵逐渐发展为土地综合整治。土地综合整治对促进土地资源合理利用、保障国家粮食安全、保持耕地总量动态平衡发挥了重要作用。当前，中国特色社会主义建设进入新时代，国家的一系列重大发展战略如乡村振兴、生态文明建设、城乡统筹发展等，都对土地资源管理工作提出了更高的要求。作为土地资源参与和保障国家经济战略发展的重要抓手，从新理念、新高度和新层面上重新认识土地综合整治，进一步明确其职责、丰富其内涵，构建起土地综合整治理论和实践的新体系，对于更好地发挥土地部门之于国家经济发展的作用，具有重大的意义。本文就土地综合整治发展的新方向即全域土地综合整治作一些初步的探讨。

一、全域土地综合整治的内涵

基于近年来开展的土地综合整治实践，通过总结经验和概括提炼，笔者认为：全域土地综合整治，是指在一定区域内，按照土地利用总体规划以及土地整治规划确定的目标和用途，结合土地利用现状综合运用行政、经济、法律、工程技术等手段，对农村生态、农业、建设空间进行全域优化布局，对“田水路林村”等进行全要素综合整治，对高标准农田进行连片提质建设，对存量建设用地进行集中盘活，对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准保障，对农村人居环境进行统一治理修复，以提升耕地数量质量、优化空间开发格局、促进节约集约利用、改善生产生活条件、壮大农村集体经济、美化生态环境建设为目标，从而提高土地资源对区域社会经济生态可持续发展保障能力的一项系统工程。

二、实施全域土地综合整治的现实需要

随着农业农村发展提速，一二三产业融合发展有力推进，农村用地需求呈现趋势化变化，体现在：一是用地类型多样化、结构复杂化，出现了田园综合体、农业示范园、乡村特色小镇等新型用地组织方式；二是用地需求规模大，乡村旅游、健康养老、农事体验，以及现代农业设施、配套设施和新农村建设等对用地的需求强劲；三是用地方式复合化、高效化，集农业生产、农村居住、观光旅游、设施农业等功能于一体，农村土地的多重功能得以开发，追求更高的经济社会效益成为驱动农村土地利用方式转变的重要因素。面对新情况、新问题，国土资源部门因势利导、分类施策，从规划、计划、产业用地政策、土地综合整治等不同方面，积极探索创新农业农村发展用地保障方式。随着乡村振兴战略的全面实施，农业农村各项事业将全面发展，可以预见，未来一个时期，农业农村发展将对农村土地管理水平和用地保障能力提出更高的要求。挑战与机遇并存，以实施全域土地综合整治为平台，提升土地综合整治的集成性、系统性，保障农业农村发展用地需求，优化农村土地利用空间结构，助推乡村振兴战略实施，是新时期农业农村发展对土地管理工作的现实需要。

三、实施全域土地综合整治的基本原则

1. 生态优先、切实保护耕地

树立和践行“绿水青山就是金山银山”理念，始终将生态环境保护放在优先位置，统筹推进“山水林田湖草”整体保护、系统修复、综合治理。坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，提高粮食生产能力，夯实现代农业基础。

2. 规划引领、节约集约用地

以土地利用总体规划及相关规划为依据，加强多规融合，优化土地空间开发格局，因地制宜推进全域土地综合整治，科学安排土地整治实施的步骤和时序，发挥规划的引领和管控作用。提高土地资源配置效率，提升土地节约集约利用水平。

3. 守住底线、着力改革创新

坚守土地公有性质不改变，维护农村土地管理秩序，切实保护农民权益。结合农村土地制度改革试点，以问题和目标为导向，鼓励大胆探索，解决乡村建设发展用地制约，推进农村土地制度改革创新。

四、全域土地综合整治实施内容

1. 开展农村土地利用现状和需求调查

根据土地“二调”和年度土地利用变更调查成果，结合农村宅基地和农村土地承包经营权确权登记工作，先行选择具备土地整治资源潜力的农村，开展农村宅基地、村庄公共设施和公益事业用地、二三产等经营性建设用地、废弃矿山用地、耕地等农用地利用情况调查，摸清各类建设用地的具体规模，空间分布和利用情况，以及耕地等农用地数量、分布和承包流转、种植经营、配套设施等情况，明确土地整治资源潜力、规模和分布。同时，分析现有土地规划和利用存在的问题，了解村民对土地利用现状及合理利用土地的想法建议，掌握农民建房、公益设施、产业发展以及现代农业设施等用地需求，客观评价开展全域土地综合整治的可行性。

2. 编制全域土地综合整治规划方案

在客观评价开展全域土地综合整治可行性的基础上，以一个乡镇（街道）或同一乡镇（街道）的部分行政村为实施单元，以乡级土地利用总体规划为基础，结合村庄建设布点规划、产业规划定位、环境功能区划调整等相关规划，以农业农村现代化、美丽乡村建设和新型城镇化建设为要求，按照“控制总量、优用增量、盘活存量、释放流量、实现减量”的原则，开展村土地利用规划编制工作，科学布局农村生产、生活、生态空间，以此作为实施全域土地综合整治的规划平台。根据规划编制全域土地综合整治实施方案，在切实保护耕地特别是永久基本农田的前提下，明确高标准农田建设、宜耕土地开发、农用地整理、建设用地复垦、耕地提质改造、低效用地再开发、废弃矿山综合治理等各项整治重点内容和项目分区，合理安排各项整治内容的项目建设、时间进度、工程措施等。

3. 实施全域土地综合整治工程

按照实施方案，统筹开展高标准农田建设、宜耕土地开发、农用地整理、建设用地复垦、耕地提质改造、低效用地再开发、废弃矿山综合治理等各项工程建设，协同开展环境综合治理等工作，分期分批对农村农用地、建设用地和未利用地实施综合整治。提高实施区域内田块连片度和田面平整度，完善农田水利、田间道路、设施农业等农田工程配套，改善农田生态环境，对“山水林田湖草”进行整体保护、系统修复、综合治理。加大农村废弃、闲置和存量建设用地盘活利用，引导农村宅基地有偿退出，各类建设用地主要通过盘活存量建设用地予以保障，并可充分运用城乡建设用地增减挂钩政策，按照“先拆旧后建新”的原则，实施整治区域内拆旧区和建新区建设用地异地置换，优化各项用地空间布局。通过各项整治工程建设，逐步引导形成农田集中连片、建设用地集中集聚的空间形态和集约高效的土地利用格局。

五、实施全域土地综合整治的政策保障

土地综合整治经过多年的实践探索，已经积累了较为丰富的经验，并取得了突出的成效。而全域土地综合整治目前还处于探索试点阶段，尚缺乏成功的典型案例，在规划指导、资金筹措、工作推进、项目审批、项目监管、项目验收等方面还有待规范和完善，如何让全域土地综合整治融入新发展理念、适应经济发展新常态、助推乡村振兴战略实施等问题尚需进一步研究和探索。考虑到全域土地综合整治工作的复杂性和持续性，宜应采取边试点探索边评估的方式，及时归纳总结经验，逐步形成完整的全域土地综合整治政策体系。为顺利推进全域土地综合整治实施，结合工作实际，笔者认为，应该在以下几个方面给予支持保障以及进行相关政策的创新。

1. 加强组织领导和政策整合

建立由国土资源部门牵头，发改、财政、农业、水利、林业、建设、环保、交通、旅游等部门参与的实施全域土地综合整治工作协调推进机制，对工作进行组织、指导、协调，重大事项进行集体会商并报上级研究决策。以全域土地综合整治工作为载体，统筹整合美丽乡村建设、“坡地村镇”建设用地试点、新农村融合用地、耕地保护补偿、城乡建设用地增减挂钩、低效用地再开发等政策手段，发挥政策组合的整体效应。加强各类涉农资金整合，明确各类指标的补助奖励标准，发挥资金的综合效益。

2. 简化审批事项、审批流程和审批材料

全域土地综合整治实施的各类项目进行统一立项、同步实施和统一验收入库。允许村级土地利用规划可以由全域土地综合整治项目立项审批层级进行批准，并纳入乡级土地利用总体规划实施。

3. 调整相关政策给予支持保障

对实施单元内，允许通过全域土地综合整治对零星耕地、园地、林地和其他农用地进行空间置换和布局优化。在年度土地利用变更调查时，允许依据全域土地综合整治项目批准文件以及空间置换和布局优化后的土地利用状况进行地类变更，允许已经完成土地整治的区块继续实施高标准农田建设，产生的新增耕地、水田和产能指标可以用于耕地占补平衡。在优先满足实施单元内农村建设需要的前提下，城乡建设用地增减挂钩节余指标可以在省域范围内有偿调剂，调剂收益主要用于耕地和永久基本农田保护、美丽乡村建设和村级集体经济壮大。