羁押必要性审查办案实务浅析

●王体功 石秀丽 宋远胜/文

作为新生业务，羁押必要性审查缺少成熟的模式遵循和借鉴，依靠的是检察机关主动作为。2013年5月，最高人民检察院下发《关于人民检察院监所检察部门开展羁押必要性审查工作有关问题的通知》，提出办理羁押必要性审查案件可以遵循先易后难、循序渐进的路径，先从案情简单、争议较小、风险较小的案件办起，比如交通肇事、轻伤害等类型的案件。实践中，此类罪名占据所办案件总数的绝大部分比例。《关于人民检察院监所检察部门开展羁押必要性审查工作的参考意见》、《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》、《最高人民检察院刑事执行检察厅关于贯彻执行〈人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）〉的指导意见》（以下简称《指导意见》）等规范性文件的相继出台，为办案提供了依据、方法和文书模板，至此，羁押必要性审查工作思路日趋明晰、机制日渐成熟。

羁押必要性审查案件，不像自侦、审查批准逮捕、审查起诉案件那样有具体罪名和立案标准。羁押必要性审查面对的是看守所羁押的所有被逮捕之后的犯罪嫌疑人和被告人，能否立案，需要检察人员凭借主观和客观的综合评判、全面评估来确定。按照从“办事模式”向“办案模式”转变的要求，羁押必要性审查创新性采取了《立案决定书》，充分体现了办案属性。另外，最高人民检察院连续组织开展典型案例和精品案件的评选活动，为全国办理案件提供了方向，开拓了思路，也提升了各省份创先争优的积极性和主动性，促进了工作纵深发展。

一、当前存在的突出问题

（一）宣传力度不够、社会熟知程度不高

作为一项已经开展四年多的业务，刑事执行检察部门刚定准位、把好舵。检察机关其他内设部门对该项业务掌握程度并不高，律师和社会群众更是了解甚少。原因是：

1.符合新生事物固有特征。一项新业务从出台到被社会公众广为熟知必然需要一个时间过程，这符合事物发展规律。

2.检察宣传力度有待加强。在办案初期，我们大部分的精力放在了探索工作方法、建立工作机制等方面，没有及时、广泛的对外宣传。

3.驻所检察室权利告知工作有待深入。最高人民检察院刑事执行检察厅《指导意见》第8条明确规定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕之后，羁押地的派驻看守所检察室应当在五个工作日以内进行羁押必要性审查权利告知。对这项要求，绝大部分驻所检察室做到了。但是，作为一项专业性极强的业务，如果不深入解释的话，作为除执检部门以外的检察机关其他内设部门人员都很难真正掌握，更何况是被羁押人员这一特殊群体。这就要求驻所检察室人员不能仅停留在告知的层面上，还要详细解释业务的内容、符合的条件、申请的方式及需要提交的材料等。

4.羁押必要性审查普惠效果还没真正实现。由于业务开展时间不长，羁押必要性审查受益面还不广。作为被羁押人员群体，还没有看到或者感受羁押必要性审查带来的好处。如果看守所内一定比例的被羁押人员通过羁押必要性审查，最终被办案单位释放或者变更强制措施，恢复人身自由，那么必然会产生效仿效应，被羁押人员申请羁押必要性审查的积极性自然提高。

（二）工作机制不健全、规范化程度不高

羁押必要性审查一直在探索中求发展，办案和机制建设并重。目前，全国的办案数量逐年提升，但是，制度建设速度却没有跟上。比如，立案审查标准、卷宗装订内容和顺序不统一的问题。

（三）所办案件类型单一，范围不够宽泛

所审查办理的案件主要集中为交通肇事、轻伤害、寻衅滋事等常见罪名。对其他罪名涉及少，甚至不敢涉及，制约了案件的来源。

（四）办案积极性有待提升，存在一定程度的畏难发愁情绪

1.没有端正执法理念，担心遭到非议或者承担风险。检察人员主动为被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人向办案单位提释放或变更强制措施建议，有时会被办案单位或者社会群众误解，甚至怀疑我们的目的。再有，我们向办案单位发出释放或者变更强制措施的建议被采纳后，犯罪嫌疑人、被告人回归社会一旦脱逃或者重新犯罪，是否需要承担责任。上述顾虑，影响了大家办案积极性，束缚了手脚。

2.案件来源难。看守所内羁押的人员，除了当事人主动申请，或者是老弱病残孕此类具有明显特征的人以外，其他案件是否符合立案审查标准不好把握，需要检察人员逐案逐人筛查，甚至要持续追踪，付出大量的时间和精力。

3.审查批准逮捕的案件质量提高。受宽严相济刑事司法政策的影响，侦查监督部门批准逮捕的标准不断提高，轻刑类案件批捕率减低，影响了羁押必要性审查案件来源。

4.办案单位配合程度不高。办案人员在一定程度上还受“羁押万能”、“一押到底”等传统办案思维的影响，过于关注刑事诉讼活动的顺利进行，对释放或者变更强制措施存有顾忌。

二、办理羁押必要性审查案件的对策

（一）充分认识羁押必要性审查五大属性

1.诉讼监督属性。《刑事诉讼法》第93条规定：犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。从条文看出：检察机关行使的是审查权和建议权。另外，《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定》第2条羁押必要性审查的定义：羁押必要性审查是对不需要继续羁押的，建议办案机关予以释放或者变更强制措施的监督活动。强调的也是诉讼监督属性。而《刑事诉讼法》第94条、第95条分别规定的是公检法办案机关依职权或者依犯罪嫌疑人、被告人一方的申请可以直接决定变更强制措施，行使的是决定权，体现的是诉讼属性。实务中，不少犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护律师向检察机关申请羁押必要性审查时，申请书题目原本应当是《羁押必要性审查申请书》，但却常写成《变更强制措施申请书》，这就是对羁押必要性审查属性的混淆。《指导意见》第4条规定：犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护律师依据《刑事诉讼法法》第95条规定，向人民检察院刑事执行检察部门申请变更强制措施，或者援引该条规定但申请事项表述为羁押必要性审查的，人民检察院刑事执行检察部门应当向其说明情况，并在其修改申请材料后依法受理。在这点上，还需要准确把握，合理纠正，规范引导。

2.司法审查属性。按照执检业务从“办事模式”向“办案模式”的转变的要求，羁押必要性审查采取《立案决定书》形式，充分体现了司法审查属性。另外，在司法责任制改革大背景下，员额检察官的业绩需要办案数量来支撑，羁押必要性审查在执检子系统中受理、初审、立案、审查、办结，能够实现办案留痕。

3.非强制性。如上所述，这项业务检察机关只有建议权，没有决定权，缺少刚性制约，这也是检察人员稍感失落的原因。其实，不管是检察机关通过羁押必要性审查向办案单位发出建议的行为，还是办案单位是否采纳建议的行为，都是各司其职，两者间并不矛盾，只是双方的着眼点和立足点不同所致。

4.分阶段性。被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人，往往不是在其收押初期就符合羁押必要性审查条件，一般会随着诉讼活动的发展和诉讼环节的变化而变化。比如：身体健康状况、案件和解情况、证据变化情况、羁押期限变化情况等等。还有，释放或者变更强制措施的建议，在某个诉讼环节没被采纳，到了下一个环节则可能会被采纳，这都体现了分阶段性。

5.司法救济属性。该项业务开展的初衷就是减少监管场所羁押量，降低司法成本；减少不必要、不适宜、不应当羁押，维护在押人员合法权益。

（二）进一步理顺办案思路

1.明确办案主体。一般情况下，羁押必要性审查由办案机关对应的检察机关刑事执行检察部门办理；上级人民检察院刑事执行检察部门可以将本部门办理的案件交下级人民检察院刑事执行检察部门办理，决定向办案单位发出释放或者变更强制措施建议时，按照对等监督的原则，要以上级人民检察院的名义发出；异地羁押的，羁押地派驻检察室收到羁押必要性审查申请后，应当告知申请人向办案机关对应的检察机关执检部门提出申请，或者在两个工作日以内将申请材料移送办案机关对应的检察机关执检部门，羁押地驻所检察室要积极进行协助和配合；对于上提一级由上级人民检察院审查批准逮捕的职务犯罪案件，按照《指导意见》要求，初审工作是由负责审查批准逮捕的检察机关的执检部门进行，发现符合立案条件的，交由办案机关对应的检察机关执检部门具体办理。在实践中，虽然案卷材料报到了上级检察机关，但是犯罪嫌疑人、被告人往往仍然羁押在办案单位所在地的看守所，上级检察机关很难及时了解被羁押人员的现实情况，而羁押地驻所检察室具有优势。所以，羁押地驻所检察室要及时和上级院通气，发现符合立案条件的，及时告知上级检察院，以便及时启动审查程序。

2.丰富案件来源。（1）依申请。首先，驻所检察室要积极履行权利告知职责，把释法工作做细做实。其次，注重宣传。可以与律师召开座谈会，就羁押必要性审查内容、申请书格式、需要提交的材料等事项进行沟通，借助律师的作用来宣传和规范业务。要借助检察开放日、法制宣传日等活动，积极对外宣传，扩大社会知晓度。再者，要借助信息化手段，提质增效。（2）依职权。检察机关依职权审查的同时，要明确五个关注点。即：被羁押人员身份情况：是否为未成年人、老年人、聋盲哑人、妇女、唯一承担家庭抚养义务的人；身体健康情况：依据看守所《入所健康检查表》对身体健康有问题的人员有初步印象，追踪关注；刑罚预期情况：要主动了解案情，对可能判处轻刑类的案件心中有数；损害修复情况：根据犯罪侵害的对象不同，可以分为侵害私人利益犯罪和侵害公众利益犯罪。对于侵害私人利益的犯罪，重点关注双方矛盾是否化解、损害后果是否弥补、有无涉检信访隐患。对于侵害社会公共利益的犯罪，重点关注犯罪危害性大小、社会危险性能否控制；羁押期限情况：重点关注五年以上久押不决的、以及超过四年，可能形成久押不决的案件。另外，要防止刑期倒挂。对于实际羁押期限可能折抵或者超过判处刑期的，就可以启动羁押必要性审查程序。（3）依建议。检察机关执检部门要主动与公安、法院、看守所以及检察机关其他内设部门建立工作机制，调动他们提供信息的主动性和积极性。

3.把握审查标准。一是瞄准“三不人员”，即：不应当（没有犯罪事实、或者犯罪行为非本人所为的）、不适宜（老弱病残孕）、不必要羁押（可能判处轻刑类案件）；二是紧扣“八要素”：犯罪事实、主观恶性、认罪悔罪、身体状况、证据收集、可能判处的刑期、社会危害性、矛盾化解；三是确保“两可靠”：犯罪嫌疑人、被告人要有固定住处，便于后期管理；保证人要适格，能有效发挥监督作用。四是兼顾“三效果”：社会效果、法律效果、政治效果。

4.依法规范取证。（1）向办案单位取证。目的是掌握案情、了解被羁押人员个人信息、犯罪主观恶性、侦查取证、办案人员意见等情况，实现对案件的整体把控和对被羁押人员全面客观的评判。可以收集的证据有：批准逮捕决定书、逮捕证、审查逮捕意见书、起诉书、办案人员意见等材料。（2）自行取证。要尽可能的完善证据，确保证据充分有力。比如，被羁押人羁押期间表现、案发前一贯社会表现、认悔罪态度、被害方的态度、有无固定住处和收入、保证人资格、所涉嫌罪名的量刑情况，甚至类似案例的判决等情况。另外，要充分发挥事实和证据的作用，向办案单位发出建议时，避免只有单一的一纸文书。要连同调查收集证据材料的复印件，一同发给办案单位，扎实全面的证据，自然会增强说服力和公信力。

5.抓办案数量兼顾办案质量。要避免追求数量而忽视质量，办案时要充分考虑犯罪嫌疑人、被告人主观恶性大小、以及犯罪行为对社会和被害人的危害后果，保障实现打击犯罪、匡扶正义的司法目的。

6.增强办案规范性。（1）规范应用执检子系统。目前，执检子系统已经正式上线运行。羁押必要性审查受理、初审、立案、审查要在网上规范流转。（2）规范制作法律文书。羁押必要性审查每一环节和步骤都涉及不同的文书。另外，根据建议对象不同，又分为对外部单位和对内设部门，制发的文书名称也不一样。所以，要熟悉每一环节骤涉及到的有关文书，结合建议对象，正确规范制作使用。（3）规范装订卷宗。目前，羁押必要性审查案件卷宗需要装订的材料、顺序等内容尚不明确和统一，不符合司法规范化建设的要求。当前可以参照2016年修订后的 《人民检察院诉讼档案管理办法》和 《人民检察院诉讼文书材料立卷归档细则》，遵循“卷内材料应当按照实际办案程序和文书材料形成时间、兼顾文书之间相互联系的原则依次排列”和“案卷应当配有卷皮、卷内目录和备考表,并且工整、清晰、规范填写或者打印”两个原则，统一规范装订。

三、强化四项配套机制

（一）跟踪督办机制

发出的《释放或者变更强制措施建议书（函）》不能一发了之，要跟踪督办落实情况。办案单位不予接受的，要求必须出具书面说明。十日以内没有回复的，依法向办案单位发《纠正违法通知书》。另外，确有必要变更强制措施的案子，如果在某一诉讼环节办案单位不予变更强制措施的，可以在下一个诉讼环节继续羁押必要性审查。

(二)信息互通机制

执检部门要主动与侦监、公诉、自侦，以及与公安、法院建立信息互通机制。需要说明的是，信息互通不是简单的要求办案单位把原本就要变更强制措施或者判处轻刑的案子提前告知，以便凑办案数。如果单纯靠这种途径，就失去意义，也会减低威信。

(三)合理公开审查

公开审查对于增强透明度、引进社会参与和监督，实现审查意见的全面性和客观性具有很好的作用。但是并非所有的案子都适合公开审查，比如，对于有重大社会影响或者有争议的案件，公开审查可能会引发不良社会舆论，效果不一定好。另外，对于涉及个人隐私、国家秘密、商业秘密的，不宜采取公开审查。

（四）后续监督机制

办案单位对检察机关羁押必要性审查的一个顾虑就是“放的了、管不住”的问题。在这方面，山东进行了有效的探索，成功推出了“黄河驿站”、“蒙山驿站”等系列创新做法。借助科技信息手段，建立监督、就业、管理等综合平台，促使被变更强制措施人员能够自觉遵守规定，积极改过自新，及时参与诉讼，实现“放的了、管得住”的目的。