我国公务员分类管理改革的进展与对策建议

□ 郝玉明

职位分类是公务员管理的基础，“没有分类就没有管理”。1993年《国家公务员暂行条例》规定了“国家行政机关实行职位分类制度”，2006年《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）实施范围从行政机关扩大到涵盖党群、人大、政协等在内的七大类机关，职位分类管理的实施范围相应扩大。经过多年的探索和试点，2016年7月，专业技术类公务员和行政执法类公务员分类管理“两个规定”颁布，标志着公务员分类管理进入实质性实施阶段。实行专业技术类和行政执法类公务员分类管理，需要在建立其各自类别的职务序列和薪级体系的同时，配套建立综合管理类公务员的相应制度体系，使得公务员管理制度整体上能够配套衔接。2017年全国公务员管理工作会议对推进公务员分类管理予以强调，并作为年度重点任务提上工作日程。

一、公务员分类管理发展历程

改革开放以来，为适应政治、经济体制改革需要，干部人事制度改革不断深化。伴随国家公务员制度的提出、建立和完善，干部分类管理体系逐步形成。

（一）公务员分类管理的提出

我国干部分类管理包括两个阶段：一是打破干部管理“大一统”模式，实行机关、事业和企业干部分类管理；二是在机关内部实行职位分类，从单一的综合管理类公务员中区分专业技术类和行政执法类，按照不同类别实行公务员职位分类管理。

1.机关、事业、企业干部管理“大分类”

改革开放初期，建立在计划经济体制基础上的干部人事制度，不能适应经济体制、政治体制改革的新形势要求，弊端日益凸显，为此，1987年党的第十三次代表大会提出进行干部人事制度改革、建立国家公务员制度的要求，以改变政企不分、政事不分的干部管理模式。根据十三大精神，改革干部管理体制的首要任务，就是对“国家干部”进行科学分类，改变用管理党政干部的单一模式“一刀切”管理所有人员的状况，建立各具特色的管理制度。 同时，着手制定《国家公务员暂行条例》。

按照人员所在单位或行业的性质和特点，对干部分类管理进行改革，把干部分为党政机关工作人员、国家权力机关工作人员、国家检察机关工作人员、国家审判机关工作人员、企业单位工作人员、事业单位工作人员（事业单位还细分为教育、卫生、科研、新闻出版、文化艺术、体育等几类）、群众团体工作人员等。从而建立了机关、事业、企业干部人事管理的分类管理体系，根据行业和单位属性分别建立机关、事业单位、国有企业的人事制度体系。

2.公务员分类管理

在划分了机关、事业和企业干部类别后，对机关干部的管理开始转向构建公务员制度。1993年，《国家公务员暂行条例》颁布，自1993年10月1日起施行。该条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，对行政机关公务员职位分类管理做出规定。党的机关、国家权力机关、群团机关等工作人员管理按照《国家公务员暂行条例》实行参照管理。

2006年《公务员法》实施，其适用范围调整为除包括行政机关以外，涵盖党的机关、政协机关、国家权力机关、国家审判机关、国家检察机关、民主党派机关共七大类机关公务员。即把原来参照行政机关管理的机关干部还有法官、检察官等都正式纳入公务员队伍，并统一按照公务员法进行管理。相应的，《公务员法》规定的职位分类管理，适用于七个大类机关公务员。

建立公务员制度后的机关干部分类管理，则是在全部机关范围内，实行职位分类管理，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

（二）不同时期的公务员分类管理

随着公务员制度的建立和发展，公务员分类管理经历了《国家公务员暂行条例》和《公务员法》两个时期。

1.《国家公务员暂行条例》时期的分类管理

1993年《国家公务员暂行条例》提出的职位分类仅适用于国家行政机关。作为公务员暂行条例的配套政策文件，1994年人事部印发了《国家公务员职位分类工作实施办法》，对职位分类做出了详细具体的规定。为推进职位分类工作，人事部积极探索开展了专业技术类和行政执法类公务员管理试点，2000年在公安系统开展了专业技术类公务员任职制度试点，2004年在上海市工商局开展了企业注册官试点。

2.《公务员法》时期的分类管理

2006年1月1日，《公务员法》正式实施，职位分类的适用范围相应扩大。《公务员法》在暂行条例基础上将公务员职位分类继续向前推进，加大了试点推进力度。在公安、工商、质检、税务等部门开展了公务员分类管理改革试点，2010年，深圳市启动了分类改革试点。2010年，中央公务员主管部门会同公安部启动了人民警察警员职务套改，150多万名公安民警按照分类管理框架进行套转，建立了警官、警员和警务技术3个职务序列。

公务员分类管理与干部人事制度改革存在密切联系。《国家公务员暂行条例》的颁布实施，标志着国家公务员制度的初步建立，建立了符合行政机关特点的科学化、法制化干部人事制度，既有利于加强公务员队伍建设，也有利于改善政府机关管理效能，还为进一步推进公务员分类管理奠定了基础。《公务员法》作为我国第一部干部人事管理的总章程，其颁布实施标志着有中国特色的公务员制度正式建立，其配套法规不断健全，公务员管理的规范化、制度化、法制化程度不断提高。公务员管理沿着职位分类的基本框架，而构建基于职位分类的公务员考试录用、考核奖励、培训监督、工资待遇等系统性改革开始提上议事日程。

（三）我国公务员分类管理改革最新进展

2016年7月，专业技术类和行政执法类公务员分类管理“两个规定”颁布，在《公务员法》确立的制度框架下，将机关中履行专业技术职责和行政执法职责的公务员划分出来，实现有别于综合管理类公务员的分渠道发展，实行分类招录、分类培训、分类考核等分类管理，标志着国家公务员管理取得新突破，对今后的公务员管理工作将产生重要影响。

按照中央深化司法体制改革的要求，十八大以来，法官、检察官单独职务序列和法官助理、检察官助理、书记员职务序列改革在31个省区市全面推开，公安机关执法勤务警员和警务技术职务序列改革试点在10个省区市稳步开展，体现各类公务员职位特点、职业发展要求的职务序列和管理制度基本建立，分类管理制度框架基本成形。

二、推进公务员分类管理面临的难点问题

公务员分类管理是干部人事制度改革的一部分，在制度建设、管理实践中，要打破干部“身份管理”，建立“职位管理”体系，仍然面临诸多难点问题。

（一）公务员分类管理制度体系仍有待完善

《公务员法》对职位分类管理做出了原则性规定，2016年行政执法类、专业技术类两个分类管理的试行规定颁布，司法类公务员、公安警员职务序列套改等试点启动实施，使得公务员分类管理进入实质性推进阶段。但是，分类管理的制度仍不够完善，还不能满足公务员分类管理的实践需求。

具体分类实施中，围绕“怎么分”“怎么管”两个核心关键问题，需要制定一系列分类管理配套制度文件。在“怎么分”方面，需要明确各个类别和职组职系的划分标准，确保职位分类标准清晰明确、便于操作，科学合理地确定专业技术类和行政执法类公务员的职位范围；在“怎么管”方面，还需要制定一系列配套管理办法，包括职数设置办法、职务套改办法、任职资格评定办法以及相应的工资管理办法等。如深圳市在实行行政执法类公务员分类套转过程中，由于划类标准不够清晰等原因，存在部分执法单位整建制套转为执法类公务员的情形，相应导致了后续管理难度加大，也由于行政执法类改革后的工资待遇与未改革的综合管理类公务员之间存在差异，导致执法类和综合管理类公务员之间的跨类交流需求强烈，对构建专业化、科学化的分类管理制度构成挑战。

（二）构建基于职位分类的公务员管理体系

需求迫切

推行职位分类，首先，需要破除传统的管理理念，建立适应社会主义市场经济发展要求的新思维、新理念；其次，要建立基于职位管理的公务员“进、管、出”一揽子制度体系；再次，需要处理好职位分类改革与我国干部人事管理优良传统和基本经验的继承发扬及与现有管理模式的衔接转换、与公务员管理各个环节的协调同步，避免在改革过程中出现管理失衡和制度“缺位”，确保分类管理改革健康有序和顺畅实施。

（三）推行公务员分类管理需要外部制度协同

公务员作为治国理政、提供公共管理服务的主体，在既定的编制和公共财政预算前提下进行管理活动，公务员的管理活动和行政行为，受到编制和财政等部门的外部约束。法官、检察官等司法人员改革，则需要遵守《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国检察官法》的规定，必须要在上位法的许可空间内实施。推行公务员分类管理是公务员管理的基础性管理改革，“牵一发而动全身”，需与编制和财政管理改革相配套。推行职位分类管理，提高管理科学化和精细化，可能要增加公务员队伍数量和公共服务支出，需要在增加编制和财政预算的前提下才能顺利实施，需要编制、财政等外部制度改革协同。深圳市分类改革顺利实施的经验充分说明了这一点。深圳市在推行实施分类改革之初，获得了市委、市政府主要领导高度重视，并提供了有力的财政支持，与分类改革同步推行了公务员全员聘任制改革，一定程度上突破了行政编制控制。

三、推进公务员分类管理的对策建议

（一）明晰干部人事制度改革的方向

公务员制度、干部人事制度作为国家政治制度的组成部分，与政治、经济体制改革密切相关，市场经济体制改革的不断深入，需要建立与之相配套的公务员制度。公务员分类管理既需要与国家经济体制、政治体制改革相适应，也需要接受其方向性指引。在当前深化社会主义市场经济体制改革的形势下，推进干部人事制度改革，完善公务员制度，必须遵循公共行政管理的发展趋势，坚持职位管理、科学管理、依法管理的基本改革定位，明确公务员职位分类管理在公务员制度改革中的重要地位，建立基于职位分类管理的各项公务员管理制度。

明晰分类管理改革的基本方向需要处理好两个方面的关系：

一是党政领导干部管理与公务员管理的关系。鉴于《公务员法》将七大类机关统一纳入《公务员法》管理的实际情况，在各级党政领导干部和后备干部管理中，应充分考虑和注重职位需要，基于职位确定各级领导干部的任职资格和能力要求，建立基于职位职责需求的党政领导干部胜任能力考核指标体系，并作为干部选拔任用的依据。

二是分类管理精细化与灵活性的关系。当前新公共管理主义盛行，要求面对复杂多变的公共管理服务需求建立弹性的公共管理制度和灵活应变的管理队伍，以增强公共管理的回应性；实行标准职位分类国家和地区出现的简化分类、提高管理灵活性的国际趋势，对已经建立实施的过于细化、烦琐的职系、职位进行调整或归并。因此，我国在推行公务员分类管理中应坚持科学化与灵活性并重，避免片面强调科学分类、精细分类，导致分类固化、僵化和缺乏灵活性，要结合当前的政治经济体制改革形势、长期形成的管理传统，符合国情地稳步推进改革。

（二）明确职位分类改革的根本目的

实行公务员分类管理，是依据《公务员法》进行公务员管理的具体体现，《公务员法》是实施分类管理改革的法律与制度依据。而究其根本，分类管理是在深化干部人事制度改革和完善公务员制度的基本前提下进行的公务员管理基础性改革创新，改革的主要目的是顺应现代政府治理和新公共管理理念，进行公共管理变革，通过公务员职位分类实现公共管理的专业化和职业化；同时，注重公务员队伍建设的科学化和公平性，提高公务员队伍专业素质与能力，拓宽公务员职业发展通道，提高公务员科学管理水平并实现有效激励，避免按单一综合管理类管理所造成的粗放管理问题，体现专业技术类和行政执法类等各类公务员行业和职业特点，提高制度公平性和科学性。

实施公务员分类改革，可实现公务员的分途发展、拓宽其职业发展空间，带来公务员薪酬待遇的增长，但提高公务员薪酬待遇并不是公务员分类改革的目的。通过分类管理改革来满足公务员薪酬增长需求，势必导致改革目标偏离甚至异化的倾向。

（三）完善分类管理制度设计

职位分类是一项具有高度专业性、技术性的管理活动，制度设计的科学性和完整性要求高、难度大，不断完善自身制度设计是分类改革的重要任务。

一是需要科学确定分类的标准和职位设置范围。要确定划入专业技术类和行政执法类公务员的职位范围，解决“怎么分”的问题。类别划分是分类管理的前提和首要问题，也是分类管理面临的难点，必须坚持依据职位的性质与特点、工作职责内容以及任职资格要求等基本分类标准，科学进行行政执法类和专业技术类公务员范围划定。类别划分标准不清晰或者模糊，一方面会延缓或阻碍分类管理的实施“落地”；另一方面，还会由于分类管理标准不清晰，带来公务员进入专业技术类或行政执法类的“选择困难”，不利于其职业发展和“人职匹配”，增加管理部门的管理难度。在深圳市公务员分类改革试点中，出现了划入执法类的公务员转回原有的综合管理类的“倒车”现象。因此，在分专业技术类和行政执法类的职位范围确定上，需要正确处理分类标准科学性和推动改革工作便利性的关系。在追求科学标准的同时，兼顾分类工作实施的便利性，推动改革的顺利开展。

二是在确定了职位分类标准和范围后，还需要解决“怎么管”的问题。即需要制定、完善各项配套管理办法，包括职数设置办法、任职资格评定办法、职务套改办法等。在职数设置方面，应在机构职能、编制核定基础上，采用科学的职位分析与评价方法，合理设置不同类别职位并明确职位职责，进而设置不同层级职位的职数，努力做到职数设置有理有据；在任职资格评定方面，借助任职资格的社会评价系统，实现机关内部分类管理与社会人才评价的一致性，并为行政执法类、专业技术类公务员在全社会范围内流动（含流入和流出）创造条件；在职务套转办法方面，应本着有利于公务员人才资源开发和适度交流的基本原则，在保持各个类别公务员队伍基本稳定的前提下，不搞“一刀切”，允许适度跨类交流，在统一的职务与职级并行制度基础上，实现三类公务员的职务序列与职级的对应衔接，为建立规范的跨类交流奠定基础。

（四）健全基于职位分类导向公务员管理各项制度

职位分类作为公务员管理的基础，对其实施改革必然引发系统性公务员管理变革需要打破原有的、建立在干部身份管理基础上的选拔、考核、培训以及任用、辞职辞退等各项管理制度。一是在完善分类管理自身制度设计同时，需要构建基于职位分类管理的考录、考核、薪酬、培训、奖惩、辞职辞退等“进、管、出”的一揽子公务员管理制度体系；二是探索创新与分类管理配套的公务员薪酬制度体系。针对专技类和执法类公务员不同职系和职位特点，制定相应的岗位津贴补贴办法；在现有的公务员工资制度基础上，研究制定符合不同类别公务员的工资管理细则；实施基于分类管理的绩效考核奖励工资办法等。