基本养老金调整的适用依据

■文／向春华

核心提示：深圳市人社部门可以结合本市经济社会发展状况以及本市上年度在岗职工月平均工资增长情况，适当调整退休人员的基本养老金水平。据此，深圳市人社部门作出调整企业退休人员基本养老保险待遇的决定，符合《深圳经济特区社会养老保险条例》以及国家政策的规定。《深圳经济特区社会养老保险条例》第二十九条规定的“本市上年度在岗职工月平均工资增长情况”与上诉人主张的“深圳市2014年人均基本养老金3459元的5%”是两个概念。没有法律规范规定调整企业退休人员基本养老保险待遇一定要按照“深圳市上年度人均基本养老金的5%”增长。

基本案情

人社部、财政部《关于2015年调整企业退休人员基本养老金的通知》（人社部发[2015]6号）规定，经国务院批准，从2015年1月1日起，为2014年12月31日前已按规定办理退休手续并按月领取基本养老金的企业退休人员提高基本养老金水平，总体调整水平按照2014年企业退休人员月人均基本养老金的10%确定……各地区的具体调整办法，由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地物价上涨、工资增长等实际情况和企业基本养老保险基金承受能力合理确定。广东省人社厅、财政厅《关于2015年度调整企业退休人员基本养老金的通知》（粤人社发[2015]64号）规定，从2015年1月1日起，调整全省企业（含参加企业职工基本养老保险的其他单位）退休人员基本养老金，调整对象包括2014年12月31日前（含本日）已领取基本养老金的企业退休人员，具体的调整办法如下：（一）普遍调整。（1）每人每月按照113元定额计发。（2）2014年12月31日前已经领取基本养老金的人员，按本人调整前基本养老金月标准的5%定比计算调整额；2015年1月至6月首次领取基本养老金的人员，按本人首次领取基本养老金月标准的5%定比计算调整额……各地市（除广州市）直接按照本通知规定的标准和要求执行，不得另行制定方案，不得以任何理由擅自提高调整水平、突破调整政策。深圳市人社局、深圳市财政委员会《关于2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇的通知》（深人社规[2015]9号）规定，对2014年12月31日前已在市社保机构办理了领取基本养老金手续的企业退休人员，增加基本养老金：每人每月按照113元定额、加上本人本次调整前的月基本养老金的5%计发，纳入以上普调基数的基本养老金不包括历年累计的高级职称专项津贴、高龄津贴，也不包括补充养老保险、生活补贴、过渡性补贴、工龄补助、生活补助等地方补充养老保险待遇。2015年7月10日，深圳市社保局作出针对黄某的《2015年度企业退休人员基本养老金调整通知书》（以下简称《调整通知书》），主要内容为：根据深人社规[2015]9号文件，对黄XX的基本养老保险待遇作如下调整，每人每月按照113元定额计发……黄某对该定额计发的养老金不服，认为深人社规[2015]9号文件以及依据该文件作出的待遇调整是违法的，遂提起诉讼。

审判

一审法院认为，《社会保险法》第十八条规定，国家建立基本养老金正常调整机制，根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。《调整通知书》是依据深人社规[2015]9号文件规定作出的，并未违反该规范性文件的相关规定。深人社规[2015]9号文件是按照人社部发[2015]6号文件和粤人社发[2015]64号文件的要求制定，前者并未违反后两者的相关规定。根据《深圳经济特区社会养老保险条例》第二十九条的规定，市人社部门可以根据国家相关政策，结合本市经济社会发展状况以及本市上年度在岗职工月平均工资增长情况，适当调整退休人员的基本养老金水平，报市政府批准后实施。该规定并未规定具体的调整方法，深人社规[2015]9号文件并未违反其规定，原告请求无事实和法律依据。判决驳回诉讼请求。

黄某不服，提出上诉。要求社保机构按深圳市2014年人均基本养老金3459元的5%计发173元定额并补发差额。其主要上诉理由是，《深圳经济特区社会养老保险条例》虽然未规定养老金具体的调整方法，但第二十九条对如何调整定了规则，首先授予深圳市有权制定特区范围内实施方案，然后要根据国家政策，同时要结合本市经济社会发展状况以及本市上年度在岗职工月平均工资增长情况来确定调整方案。深人社规[2015]9号文件的113元定额是根据广东省养老金数据计算出来的，而非根据深圳市养老金计算的，所以该文件表面符合深圳市制定，内容不符合本市自己制定的规则，不合法。国家相关政策是人社部发[2015]6号通知，该通知明确要求各地2015年养老金“调整水平按照2014年企业退休人员月人均基本养老金的10%确定”。国家政策对养老金调整10%是确定的，没有左右，这是一个民生硬指标，深人社规[2015]9号文件调整幅度不到8.3%，违反了国家调整政策。粤人社发[2015]64号文件是广东省人社厅制定的养老金调整实施方案不是国家政策，不是深圳市制定养老金调整实施方案的依据。也不是《行政诉讼法》规定的判案依据。深圳市人大曾明确“深圳市人大常委会制定的经济特区法规与广东省地方性法规不一致时，在深圳经济特区范围内，应当优先适用深圳市人大常委会制定的经济特区法规”。《深圳经济特区社会养老保险条例》是特区地方性法规，法律效力远高于作为规范性文件的粤人社发[2015]64号文件。

深圳市社保局、深圳市人社局共同答辩称，粤人社发[2015]64号文件系根据国家政策制定且报人社部备案，该文件规定除了广州市外，各地不得另行制订方案，不得以任何理由调整水平，突破调整政策。这是省厅对深圳市以及其他城市养老金调整的要求，深圳市应当执行。《深圳经济特区社会养老保险条例》第二十九条规定是原则性条款而非具体性条款，经济社会发展状况以及本市上年度在岗职工月平均工资增长情况仅是参考性背景因素而非具体的调整标准和公式，该条款是授权性而非义务性规定，是弹性而非刚性条款，按照该条例可能出现结合深圳实际在国家和省标准基础上上浮或下调等结果。2015年深圳市结合实际执行国家和省规定的标准调整了企业退休人员基本养老金水平，这其中既考虑了深圳市经济社会发展状况，也考虑了养老金全国统筹的宏观背景，并报经市政府批准实施，是符合国家、省及深圳市的法规和政策的。上诉人提出的依照“深圳市月平均养老金水平”作为调整待遇的基数的主张没有法律依据。

二审法院认为，《深圳经济特区社会养老保险条例》并没有具体规定基本养老金水平调整方法和计算公式，且明确规定社保部门有权进行适当调整。根据人社部发[2015]6号文件规定，深圳市人社部门可以按照2014年企业退休人员月人均基本养老金的10%合理确定调整水平；根据《深圳经济特区社会养老保险条例》第二十九条的规定，深圳市人社部门可以结合本市经济社会发展状况以及本市上年度在岗职工月平均工资增长情况，适当调整退休人员的基本养老金水平。据此，深圳市人社部门作出“2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇中的普遍调整部分为每人每月按照113元定额”的决定，符合《深圳经济特区社会养老保险条例》以及国家政策的规定。《深圳经济特区社会养老保险条例》第二十九条规定的“本市上年度在岗职工月平均工资增长情况”与上诉人主张的“深圳市2014年人均基本养老金3459元的5%”是两个概念。没有法律规范规定调整企业退休人员基本养老保险待遇一定要按照“深圳市上年度人均基本养老金的5%”增长。故上诉人的该主张缺乏法律依据，不予支持。深人社规[2015]9号文件涉及的2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇的调整标准符合法律规定。但需要指出的是，《深圳经济特区社会养老保险条例》作为经济特区地方性法规，在深圳市应当优先适用。故深圳市人社局调整企业退休人员基本养老保险待遇的职权来源于《深圳经济特区社会养老保险条例》第二十九条的规定。深圳市人社局应该以该法律条文作为其调整企业退休人员基本养老保险待遇的职权依据，而非以粤人社发[2015]64号文件作为调整职权的依据。深人社规[2015]9号文件中没有引用《深圳经济特区社会养老保险条例》第二十九条作为制定依据，属于引用职权依据不完整，由此引起上诉人误解和诉讼，予以指正。《调整通知书》系根据深人社规[2015]9号文件，故亦应支持。判决驳回上诉维持原判。

黄某仍不服，向广东省高级人民法院申请再审。再审审查认为，深人社规[2015]9号文件对2015年企业退休人员基本养老保险待遇的调整符合《深圳经济特区社会养老保险条例》及国家政策规定，再审请求不能成立，裁定驳回申请。[（2015）深福法行初字第1333号行政判决书；（2016）粤03行终336号行政判决书；（2017）粤行申447号行政裁定书]

评析

本案涉及基本养老金调整的法律依据以及惯例在该待遇调整中的意义，对于未来调待政策的适用以及基本养老金调整制度的确定具有重要意义。

■ 一、关于基本养老金调整的法律依据

虽然《社会保险法》第十八条对基本养老金的调整作了规定，但属于原则性、指导性规定，无法直接作为养老金调整的依据。由此，本案涉及的最为核心的问题是如何适用人社部发[2015]6号、粤人社发[2015]64号、深人社规[2015]9号、《深圳经济特区社会养老保险条例》等文件规定以及这些文件之间的法律关系如何。

首先，这些文件都属于规范性法律文件，能否作为养老金调整行为——具体行政行为的法律依据？传统行政法理论认为，对于具体行政行为来说，“法无授权不可为”。这里的“法”指的是全国人大及其常委会制定的基本法律、国务院制定的行政法规，规范性法律文件不能作为具体行政行为的法律依据，地方性法规亦如此。这主要是为了保护法律主体的人身自由和财产不被非法剥夺。但是，养老金的给付（包括调整）行为属于授益性具体行政行为，是给予公民权益，因此无需遵循传统的狭义的法的限制，规范性法律文件可以作为调整养老金给付标准的法律依据。

其次，地方性法规在本地区内具有较高位阶的法律效力，相对于规范性法律文件，应当优先适用。但是，《深圳经济特区社会养老保险条例》也仅仅是给出养老金调整的指导性原则，并没有具体规定基本养老金调整方法和计算公式，无法依据该条例直接调整养老金；人社部发[2015]6号文件同样存在这一问题，而且其明确“各地区的具体调整水平的办法，由各省、自治区、直辖市人民政府……确定”，由此，经过国务院主管部门备案的粤人社发[2015]64号文件实际是本次养老金调整的直接法律依据。深人社规[2015]9号文件是执行粤人社发[2015]64号文件的结果，而黄某的异议实质则在于，深圳市不应当执行粤人社发[2015]64号文件，而应当根据地方性法规制定单独的调整办法。从立法权力角度来看，由于深圳作为经济特区，拥有比较广泛的地方法规立法权限，确实可以不同于广东省的规定。但是，广东省人社厅毕竟是深圳市人社局的上级主管部门，在没有深圳市人大及其常委会的特定规定时，市人社局必须尊重和执行省厅的政策要求。因此深人社规[2015]9号文件是合法有效的，黄某的异议主张不能成立。

■ 二、基本养老金调整的惯例及其影响

本案中，黄某之所以提出异议，一个很重要的原因就是之前历次养老金调整幅度较大，本次调整中，人社部发[2015]6号文件也规定“总体调整水平按照2014年企业退休人员月人均基本养老金的10%确定”。而深圳市本次调待中实际调整幅度低于这一比例，由此引发个人不满。

社会保障待遇具有刚性特征，人们期待待遇水平越来越高，而反感待遇水平的降低（包括预期增长水平的下降）。从法律的视角分析，长期高水平、缺乏明晰计算标准的养老金调整方案会形成养老金调待惯例，而惯例可以作为社会保障给付中行政行为的法律渊源，即惯例一旦形成，将要求行政主体依照惯例作出具体行政行为。惯例的持续时间越长，其产生的法律拘束力越强，作出改变的阻力就越大。本案以及类似的诉讼都是这一状况的体现。最近两年国家的养老金调整幅度已经有所下降，一定程度上改变了原有的预期，值得肯定。但是具体调整规则的缺失，养老金调整惯例仍有可能继续形成，仍然可能使退休人员产生不合理的预期，对未来养老金改革可能产生不利影响。解决这一问题的主要措施就是尽快建立基本养老金正常调整制度。

■ 三、及时建立基本养老金调整制度的必要性

建立基本养老金正常调整制度，根据职工平均工资增长、物价上涨等具体情况，正常、有规律地对养老金进行调整，不仅可以对养老金进行上调，也应当允许对养老金进行下调，但必须依据具体而明确的参数，使公众明了为何上调、为何下调以及具体的调整金额是如何确定的。这不仅是落实、执行《社会保险法》的要求，保障基本养老保险制度可持续发展的必要举措，也是引导社会预期、维护社会稳定的必然要求。

法律规则的基本功能就是通过告知人们未来应当会怎么样，知道什么是可能的，什么是不可能的，从而指引人们合理规划自己的行为，形成合理的社会预期，有助于社会秩序的稳定。这一切均依赖于法律规则的清晰和具体。现行纯粹依据行政命令个别化地调整基本养老金，不仅不能使人们形成合理的社会预期，反而会因为调整惯例产生不切实际的社会预期，须加以避免。■