美国：孱弱的家庭支持政策

■编译／张笑丽

为育儿父母提供就业保护性带薪育儿假（parental leave）是社会保护政策中的关键一环，但美国在这方面相对落后。经合组织（OECD）成员国中，美国是唯一没有在全国范围实行带薪产假（maternity leave）的国家；也是9个没有为父亲预留特定的带薪育儿假的国家之一；即便是孩子出生前后12周不发工资但保护就业的假期，也只有约60%的劳动者能够享受。美国大部分私人雇主不向其雇员提供带薪育儿假，即使有带薪育儿假的企业往往也不会提供给低薪员工。

儿童照料支出也是美国许多家庭，尤其是低收入家庭的一大重担。低收入工薪家庭通常无法享受照顾儿童及被扶养人税收抵免（Child and Dependent Care Credit, CDCC）或者雇主提供的儿童照料支持，因为这些政策项目是帮助更高收入的家庭支付照顾费用的。此外，与许多其他OECD成员国相比，美国联邦政府对儿童照料的投入有限。联邦资助的学前教育项目“开端计划（Head Start）”的参与者非常少；而各州提供的公共学前教育项目的参与率差异巨大。

如果早干预并且持续整个儿童期，那么对孩子的教育、健康和物质福祉的支持是最划算、最具有成本效益的政策干预之一。比如儿童早期教育和照料（early childhood education and care,ECEC）等成功的早期干预政策对一系列认知和社交能力的发展至关重要，并对就业、收入、教育成就和健康能产生长期持久效果。然而，在对学龄儿童的公共支出上，美国和OECD国家平均水平存在巨大差距。

本文以初为父母者在有偿工作和无偿家务劳动上的性别差异为切入点，详细讨论美国的带薪假以及儿童早期教育和照料服务的现状，并分析带薪产假、育儿假和儿童照料服务的社会经济效益，最后结合美国的实际情况和各州的实践对联邦决策者提出合理的政策建议。

美国女性遭受的不公平待遇

近几十年，美国女性取得了巨大进步，但在劳动力市场上依然遭受不公平对待。劳动年龄男性中约3/4在就业，而劳动年龄女性的这一比例却不足2/3；与男性相比，有工作的女性更多地从事兼职或非全职就业。美国的女性能相对成功地升迁到管理岗位，但与男性相比，女性成为企业家的可能性更小、也不太可能晋升到公司顶层。即使就业，女性工资也远低于男性。和OECD其他成员国一样，美国仍存在性别工资差距：2014年，全职雇员性别（周）工资差距是17.5%；2013年，自雇员性别工资差距高达44%。

职业隔离和工作时间差异是工资差距的主要原因，但不是全部原因；另外一个拉低女性工资的因素便是母亲身份。2014年，有18岁以下孩子的女性就业率比相同情况的男性低23.5个百分点。即便母亲从事有偿工作，“对母亲身份的惩罚”依然存在且很严重。男性却不会遭受对父亲身份的惩罚；相反，证据表明父亲身份可能对男性的收入及职业发展有好处。

在孩子年幼时，父母身份对劳动力市场结果的影响最大。孩子是婴儿时，女性就业的可能性最小；而就业者大多从事兼职工作。在孩子不到1岁时尤其如此：2014年，孩子不到1岁的女性中只有52.6%就业，就业比例低于孩子1岁的女性（57.1%）和孩子2岁的女性（58.6%）。然而，有孩子对男性就业的影响非常小，孩子3岁以下的男性就业率（89.9%）稍高于孩子6岁以下的男性就业率（89.4%）或者最小的孩子在6—17岁之间的男性就业率（89.2%）。

预测显示，没有为女性进入劳动力市场提供支持将使美国经济付出惨重的代价。劳动参与率下降加上未来人口趋势的影响，美国劳动年龄人口规模在未来10年预计减少约100万人。早在2014年OECD就强调，美国劳动力供给减少很可能拉低经济绩效。而提高女性劳动力参与率有助于抑制劳动力规模的缩减，提高经济绩效。如果女性劳动力参与率在25年后提高到与男性齐平的水平，从现在到2040年，美国人均国内生产总值（GDP）的年均增长率可能提高0.22个百分点。

美国带薪假“发展滞后”

显然，无偿的照料责任是女性完全平等地参与劳动力市场的巨大障碍。OECD各国政府试图通过提供带薪育儿假来帮助父母平衡工作和照料责任。除美国之外的所有OECD国家都在全国范围内实施至少12周就业保护性带薪产假；在许多国家，母亲也能享受额外的带薪育儿假。通常，许多OECD国家的带薪产假加育儿假长达1年。此外，越来越多OECD成员国提供只能由父亲享受的带薪假，其中12个国家设置了两个月及以上的父亲专享带薪假，美国和其他8个成员国没有在全国范围内实施父亲专享带薪假。

美国联邦《家庭和医疗休假法案》规定了12周不发工资但保护就业的假期，但指出三类人不能享受：规模小于50人的公司的雇员、在当前公司工作不满1年的雇员、每周工作平均不到24小时的雇员。最终，只有不到60%的雇员有资格休这个假。

大部分企业不提供带薪假，而提供带薪假的企业更有可能面向有技能的雇员和收入相对较高的雇员，以此作为员工福利的一部分。雇主只向最低工资雇员中的5%提供带薪假，却提供给20%以上的最高工资雇员。与高薪雇员相比，低薪雇员也不太可能享受不发工资的家庭假。雇主不愿提供带薪假的主要原因在于担心高额成本。然而，根据美国企业的报告，当前家庭假制度的负面影响很少。有学者研究发现，约90%公司报告的情况是加利福尼亚州带薪家庭假（Paid Family Leave，PFL）的实施对成本、生产率、利润和工作士气产生了积极作用或没有影响。而有些州已有的计划以及公共筹资的带薪家庭假提案不但不会给雇主带来税收成本或向员工支付费用的负担，反而会吸引员工留任、提高生产率、增强工作士气。

总之，为了在孩子出生前后休假，美国家庭只能依靠碎片化的支持政策，包括各州立法规定的就业保护性假期、“妊娠伤残”抚恤金（“pregnancy disability”payments）、少数几个州和地区实施的带薪家庭假，具体情形如下：

加利福尼亚州、夏威夷州、新泽西州、纽约州、罗德岛州和波多黎各地区已经实施了50多年的短期或暂时性伤残保险（Short-term/Temporary Disability Insurance，SDI/TDI）计划，其保障范围涵盖生育。其中，TDI为生孩子前后“无能力的”母亲提供几周收入补贴（通常是6—10周，具体视各州规定及医疗评估结果而定）。

加利福尼亚州（2004年）、新泽西州（2009年）和罗德岛州（2014年）实施了带薪家庭假，假期分别是6周、6周和4周。这些是有资格向其所在州的TDI计划缴费且缴费时间达最低“基准期”的雇员应得的个人权利；缴费额通常是工资所得的一定比例。待遇可能要缴纳联邦收入所得税，但豁免了州收入所得税。这些计划的资金完全来自雇员。

华盛顿州曾于2007年立法确定了带薪家庭假，但最终没能推行，原因之一是已有框架下缺乏全面实施带薪假的行政体系。加利福尼亚州和新泽西州的带薪家庭假在已有的TDI管理体制下运行，现成的相关机构掌握着雇员和雇主的全部重要信息，承担收缴保费和给付待遇的责任。华盛顿州没有类似的管理机构，所以实际引入带薪家庭假更困难、行政管理成本更高。利用已有的社会保障管理体制更具有成本效益，因为相关机构持有各类必要的行政记录，能有效推进带薪假。

带薪产假和育儿假的社会经济效益

提供带薪产假和育儿假的经济和健康效益巨大，除了增加女性就业的可能性，帮助女性重返就业和保障收入外，还有助于提高家庭成员的生活满意度，对孩子的成长发展也有积极作用。主要体现在以下几个方面：

一是短期来看，带薪假能激励女性在生孩子前找一份有偿工作，因为只有在生孩子前有工作经历的女性才有资格享受带薪产假。如果希望得到育儿后的工作保障和产假津贴，她们就不太可能在生孩子前辞职。

二是长远来看，就业保护性质的带薪假增加了女性生孩子后重返原来工作单位的可能性，这样能延续她们的任职期和工作经历、最大程度地发挥其人力资本的作用。更强的女性劳动力附着效应可能缩小工资和工时的性别差距。相反地，带薪假也可能延长女性在工作场所之外的时间、中断其职业生涯，这样反而会拉大就业率和工资的性别差距。未就业的时间增多可能损害女性的职业前景和人力资本发展。如果假期特别长，雇主需承担雇佣成本，他们可能在雇佣或晋升员工时歧视育龄妇女。

上述两个方面也得到实践数据的证明。OECD国家女性的劳动参与率在实施或延长带薪育儿假时提高了，而休假结束后女性重返就业（以及重返原有工作单位）的比率持续提高。评估结果显示，带薪假会使女性就业率提高1.5—2.5个百分点。研究者分析加利福尼亚州的带薪家庭假对女性劳动参与率的影响时发现，带薪家庭假提高了女性育儿后的就业率。有资格享受带薪家庭假的女性雇员比没有资格享受的女性雇员更有可能在为人母后依然就业。

三是个人和家庭数据表明带薪产假有助于女性怀孕和生孩子后的身体恢复，能提高母亲的健康和福祉，也有利于孩子的健康。许多研究发现，带薪假会降低婴儿死亡率以及婴儿出生体重过低的可能性；有证据表明，美国有些州实施的产假减少了婴儿出生体重过低和早产儿的情况。

四是除对女性个人及其家庭的影响外，带薪假也具有一些社会效益。父亲休育儿假照顾孩子能提高女性就业率，削弱工作上和家庭中传统的性别定位，提高父亲的生活满意度。如果父亲休假变成一种社会规范，休假对工资和职业发展的潜在负面影响会减轻。婴儿早期，父亲在家的时间增多还能让父亲更多地参与子女的成长，这对儿童的认知和情感发展有积极作用。如果孩子年幼时父母公平分担照料责任，在孩子成长过程中家庭内部劳动分工也会更加公平，这可能有助于女性参与劳动力市场。

儿童早期教育和照料服务

美国不仅在带薪假上相对落后，在投资家庭和幼儿的其他举措上也是如此。与OECD其他成员国相比，美国用于ECEC服务的公共支出相对较少；2011年，全国ECEC服务支出约占GDP的0.4%，而OECD的平均水平是0.7%。2011年，美国只有不到1%的家庭自报使用了“开端计划”（很大程度上算是家计调查型）。鉴于联邦儿童照料服务不足，扩大儿童早期照料服务的地方性举措显得尤为重要。美国一些州和地方为4岁儿童提供学前教育，但不同地区学前教育项目的可及性和覆盖面差异很大。纽约市2014年实施了免费的普惠型学前教育项目，当前参与的4岁儿童有5万名。

公共儿童照料服务不足，而私人儿童照料通常没有补贴，对许多家庭来说这是很大一笔开销。平均来看，学龄前儿童的父母每月有10.5%的家庭收入用于儿童照料；低收入家庭的这笔开销至少高出两倍多。照顾孩子及被扶养人税收抵免（CDCC）为儿童照料支出提供支持，但CDCC的受益对象主要是高收入群体，低收入群体获益很少，因为CDCC没有退税并且只支付给有纳税义务的人；算上劳动所得税抵免（Earned Income Tax Credit, EITC）后低收入工薪家庭中有纳税义务的不多。

大量研究证明，投资ECEC服务对儿童尤其是低收入儿童的学习有积极效果。儿童早期投资能提高未来人力资本投资的效率，并节省资金；否则的话需要大笔资金补偿人力资本投资不足的长期影响。美国的研究表明，投资4岁儿童1美元将带来人均7—12美元不等的净收益，而投资弱势儿童的收益更大。早期干预对培养社交能力和性格特征、自信和自控、亲社会行为等非认知能力同样有效，这些能力的重要性在新的就业市场中愈加凸显。

主要政策建议

加大对育儿父母的支持力度。让所有雇员享受带薪产假和育儿假，由现有的联邦社会保障机构负责监管。带薪假的具体内容包括以下几个方面：8周带薪产假、在孩子出生一年内父母双方基于个人权利分别享受6周带薪育儿假，允许都工作的父母相继或同时休假。津贴应该是先前工资的一定比例，可以参照有些州的经验，即津贴占工资的55%—66%并且设置上限。资金来源于雇员工资税，以抑制公司成本、防止雇主反对。新带薪假计划的资格要求和持续期要符合家庭与医疗假期法案的规定，但为了使更多雇员有资格休假，受益对象应扩展至规模小于50人的组织。

增加中低收入家庭对高质量学前教育和儿童照料的使用。把CDCC改革为可退税的，从而使低收入家庭享受EITC后依然能从CDCC中获益更多。

除上述措施外，联邦政府推行带薪假时可从各州的实践中总结经验、吸取教训，并在以后的具体执行中加以规避和解决：

第一，联邦政府要想成功推行带薪假，需要利用掌握重要行政记录的现有社会保障机构。比如，加利福尼亚州和新泽西州带薪家庭假的运行依托现有的SDI/TDI管理框架，由掌握雇主和雇员全部重要信息的相关机构承担费用征收和待遇给付的职能。美国社会保障署适合作为联邦带薪假计划的备选监管机构。

第二，各州带薪假制度的资金完全来源于雇员，这是利益相关者批准州立法的关键原因。免除雇主的直接缴费有助于减轻他们对联邦带薪假的反对。

第三，为了保证雇员享受相关待遇、增进对政策的“支持和认同”，对带薪假的宣传和信息共享必不可少。尽管加利福尼亚州的带薪家庭假已推行了10年之久，仍有相当一部分劳动者不知道该制度；最需要经济救助的低收入雇员对该制度的知情度最低。父亲中休带薪家庭假的更少，原因可能在于替代率水平低以及对此不知情。因此，宣传活动、清晰易懂的信息、简单明确的申请过程应该作为美国联邦带薪假的配套措施。（文章来自《国际社会保障评论》Willem Adema, Chris Clarke and Valerie Frey, “Paid parental leave and other supports for parents with young children: The United States in international comparison”） ■