统一优化政策 提升公平效率

■文／陈仰东

要实现职工基本养老保险省级统收统支进而实现全国统筹，就需要统一和优化政策。统一政策，就是改变各地自行决定政策的做法，将筹资、待遇等基本政策统一到中央确立的政策上来。优化政策，就是去除水分提高含金量，使政策目标和彼此关系能以“数”说话，做到精准、精确、精细。

社会保险政策是社会保险制度维持生命力的行为准则。扩面征收、参保缴费、筹资分担、待遇计发、领取资格、关系接续、待遇调整等一系列政策，规定权利义务，塑造制度架构，保障制度运行。没有政策，制度便失去了灵魂。

公平是社保制度的核心理念，效率是实现可持续的必要条件。统一才有公平，优化才有效率。一个公平可持续、成熟定型的制度，不仅需要政策统一而且需要政策优化，这是实现制度公平、可持续的必然路径，也是制度成熟定型的基础条件。

虽然我国建立了世界上最大的社会保障体系，取得了令人骄傲的成就，但毋庸讳言，养老和医疗保险确实存在政策不够统一优化的问题。主要表现是，职工基本养老保险、医疗保险在不同统筹地区的政策差异很大。职工基本养老保险缴费率、社平工资（或在岗平均工资）、缴费基数、计发基数等政策不统一不规范。职工基本医疗保险也存在同样问题，三大目录、起付线、共付线、封顶线、报销比例等政策在各统筹区有不同规定，门诊统筹慢病管理政策纷繁，有的地方甚至基本医保之外有大病保险，大病保险之外还有大病补充和兜底救助，同质制度重复设置，政策碎片化严重，弄得外行看不懂内行记不住。除了政策不统一，政策粗放也很突出。以统计数据作为支付依据，单位缴费基数允许选择，费率、抚养率、替代率之间本来严谨的数量关系普遍失衡，费率点数又不精准，多为整数，远达不到国外精确到小数，且一旦作出决定长期不变，钱多多花，钱少少花。财政补贴也是一年一决策，无法确立合理的公众预期。

造成政策“碎片化”“粗放化”的原因，一方面源于地方“摸着石头过河”先行先试的改革探索路径，统筹层次低，难以形成统一的政策，这是改革探索过程中无法完全避免的现象。另一方面统筹政策的力度不大。相比较而言，居民养老保险政策比较统一，这是因为顶层设计更加明确，政策管控力度不断加强。应该承认，在较长一段时间内社保政策决定权限比较模糊，好像哪级政府都可以出台新政策。客观上可能统一政策的条件还不充分，但在主观上推进政策统一和优化的意识不够强也不能回避。此外，政策的科学决策机制不够健全。社会保险政策长期缺乏精算技术支持，依靠经验“拍脑瓜”，这也是政策不够优化的一个重要原因。

实现社保高质量发展，必须加快政策的统一和优化。首先，要强化顶层设计，及时研制基本政策。比如养老保险缴费率、缴费基数、社平工资、计发基数等基本政策应予统一，即使短期内不能统一的，也应该制定分步统一的时间表和路线图。一次分配的统计数据是制定政策的重要参考但不能拿来就用。其次，要强化政策管制，划出政策红线。如规定不得减免社保费，不得擅自扩大支付项目、提高支付标准等。未经授权地方不得自行出台基本政策，确有需要的应请示，不允许以改革名义任意突破政策红线。在基本养老保险全国统筹背景下强调这一点尤为重要。再次，加强对政策的评估和监督检查。鼓励开展第三方评估，重点在政策效果，以便发现倾向性问题及时纠正。主管部门应加强政策执行的监督，任意破坏基本政策统一的行为要受到追责，维护政策的严肃性。最后，完善科学决策和评估机制，强化精算技术支持力度。从考核收支平衡转向比较制度成本和运行效率，逐步形成统筹区为核算单位的精算报告制度，提高决策的精准化水平。■