社保改革发展的回顾与展望

■文／金维刚

社保改革发展的主要历程

社保改革是伴随着中国经济体制改革而逐步展开的，首先，为了配合国企的改革，在上个世纪八十年代中期，颁布了四项暂行规定，其中一项是《关于国营企业职工实行劳动合同制的暂行规定》，提出了要对劳动合同制的工人退休养老实行社会统筹，同时发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，也标志着开始建立失业保险制度。除此之外，部分地方开展了大病统筹的试点。与此同时，社保经办机构也开始逐步建立。

探索建立企业职工养老保险制度。1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出了养老保险制度基本的发展方向，随后又陆续颁布了相关改革文件，逐步完善企业职工养老保险制度。特别是在2005年，国务院颁布了《关于完善企业职工养老保险制度的决定》，使企业职工养老保险制度基本定型。同时，还逐步提高了统筹层次，目前各地已经实行了省级统筹。另外，也制定了养老保险关系转移接续的办法。目前正在着手于实施企业职工基本养老保险基金中央调剂金制度。

逐步推进机关事业单位养老保险制度改革。自上个世纪90年代初开始，机关事业单位养老保险制度改革一直处在探索阶段。2008年，国务院曾经颁布了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在5个地区试点。2015年初国务院颁布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，实现了与企业职工养老保险制度的“并轨”。这项改革在整个社会保险制度改革中具有重大的历史性意义。

建立覆盖全民的医疗保险制度体系。1994年，当时的国家体改委、劳动部等相关部门颁布了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，确定了镇江和九江作为医疗制度改革试点，之后试点扩大到全国40多个地区。1998年，国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。目前，我国已经实现了全民医保，参保率在95%以上，参保人数达到13.5亿人，是全世界覆盖人数最多的医疗保障体系。另外，2016年在15个城市组织开展长期护理保险制度试点。

推进建立其他各项社会保险制度。在失业保险方面，改革开放初期随着国企改革不断深化，1986年国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》；1999年国务院颁布了《失业保险条例》，后续又颁布了相关配套文件，其中最重要的是进一步扩大失业保险基金的支付范围，充分发挥失业保险在促进就业方面的重要作用。在生育保险方面，1994年原劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》。2017年，国务院办公厅颁布了《生育保险和医疗保险合并实施试点方案》，在12个城市进行试点，并取得显著成效。在工伤保险方面，1996年原劳动部颁布了《企业职工工伤保险试行办法》；2003年，国务院颁布了《工伤保险条例》，并在2010年对《工伤保险条例》进行了修订，进一步完善工伤保险制度。

在建立职工社会保险制度的同时，我国从新世纪以来逐步建立覆盖城乡居民的社会保障制度。首先，在医疗保险领域，2003年建立了新型农村合作医疗制度，随后相应建立了城镇居民医疗保险制度，后来整合为城乡居民医疗保险制度。在养老保险领域，2009年国家开始组织实施新型农村养老保险制度试点，2010年又开始城镇居民养老保险制度试点，2014年把这两项制度整合为城乡居民基本养老保险制度。

经过40年的社保改革与发展，我国已经建立了以社会保险为核心并包括社会救助、社会福利、社会优抚等在内的、比较健全的社会保障体系。

社保改革发展的主要成就

改革开放以来，随着我国社会保障制度改革的不断发展，我国在社会保障体系建设方面已经取得辉煌的成就。

一是社会保险制度体系日趋健全完善，我们已经构建了一个覆盖全民的社会保障制度体系。

二是社保覆盖范围不断扩大，各项保险参保人数持续增长，迅速扩大，取得了显著的成效。目前，我国养老保险覆盖人数已经超过9.26亿人，基本医疗保险覆盖人数已经达到13.5亿人，基本实现全民参保。失业、工伤、生育保险的参保人数均达到2亿人左右，覆盖了绝大多数职业群体。

三是待遇水平稳步提高，待遇调整机制逐步形成。企业退休人员基本养老金自2005年到2018年连续14年上调，待遇水平稳步提高，城乡居民养老保险基础养老金最低标准也持续提高。职工医保和居民医保基金最高支付限额分别为当地职工年平均工资和当地居民年人均可支配收入的6倍，政策范围内住院医疗费用报销比例分别达到80%和70%左右。

四是社保基金规模持续增长。2017年底，各项社会保险基金收支总额已超过12.4万亿元，基金累计结存达7.73万亿元，支付能力显著增强。同时，社保基金占GDP的比例不断上升，社保在国家经济社会发展的地位不断提高。

五是社保经办能力显著增强。社保经办机构随着社会保障制度建设逐步发展，从无到有，从小到大，从弱到强，已经建立从中央到地方的五级社会保险经办管理体系。同时，推进社会保险信息化建设，经办服务水平显著提升，目前社会保障卡发卡人数超过了11.5亿人，应用范围不断拓展。

六是建立国家社会保障的战略储备基金。截至2017年全国社会保障基金权益达到了1.83万亿元，应对老龄化的基金储备更加充裕。

七是社会保障体系法制化建设取得显著成效。早期的《劳动法》就已经明确了社会保险的相关规定，2010年又颁布了《社会保险法》，形成了较为完备的社会保障法律体系。

八是中国社会保障发展的成就得到国际公认。2016年国际社会保障协会授予中国政府“社会保障杰出成就奖”，充分证明了中国作为一个发展中国家在改革开放40年的时期内建立了世界上最庞大的社会保障体系，获得了国际社会的高度评价。

社保改革发展的主要经验

总结改革开放40年我国社会保障制度改革发展的历史经验，主要有以下几点：

一是党中央的正确领导以及制定的关于社会保障发展的正确方针是指引我国社会保障改革发展取得辉煌成就的根本保证。

二是坚持走中国特色的社会主义道路是建立覆盖全民的、公平的、可持续发展的社会保障体系的制度保障。

三是实现国民经济持续快速发展和加大财政对社会保障的投入是促进我国社会保障事业蓬勃发展的经济基础。

四是社会保障制度改革与模式选择应当遵循社会保障发展的客观规律，并与所处的经济与社会环境相适应。

五是社会保障注重社会公平，追求的不是保障水平均等，而是从制度上实现权利公平、机会公平、规则公平，让全体国民都能够依法公平享有社会保障。

六是要建立合理的社保待遇确定以及调整机制，坚持适度基本的基本原则，既要适当逐步提高保障待遇水平，又要将待遇调整控制在基金和财政所能承受的范围之内，不宜随意过度提高保障水平，妥善处理社会保障待遇刚性增长与保障水平适度之间的关系。

七是坚持权利与义务相对应的原则。在社会保险领域，应当遵循社会保险的基本法则，人人依法参保缴费，并将待遇与缴费适度挂钩，防止泛福利化。合理划分各方责任，社会保障体系建设需要相关各方共同努力，共建共享，并由国家、单位、个人合理分担相应的责任。

八是社会保障注重长远的制度安排，追求实现可持续发展，应正确处理解决当前突出矛盾与建设长效机制之间的关系。

九是社会保障由政府主导，但并非由政府包办，应当充分发挥市场机制在社会保障领域的重要作用，从管理走向治理。

十是在不断扩大社保覆盖面和基金规模以及提高统筹层次的同时，要更加注重提升制度运行质量，逐步从社保大国转变为社保强国！

社保发展与改革趋势

从当前和今后社保改革与发展的态势来看，未来的趋势主要体现在以下几个方面：

一是全面推进社保全覆盖，继续促进参保扩面，将法定人群依法纳入社保覆盖范围，实现人人都能够依法享有社会保障的发展目标。

二是进一步推进社会保障领域的各项改革，不断完善社会保险制度，形成更加健全、规范的制度体系。

三是推进实现基本养老保险基金全国统筹，加紧从中央调剂金制度向实现全国范围内的基金统收统支的方向转变，全面实现基本养老保险全国统筹。

四是加快推进多层次的养老保障制度体系，其中重点是大力促进企业年金的发展，加紧建立个人养老金制度。

五是逐步将职工医保和城乡居民医保进行整合，未来将朝着建立统一的全民医疗保险制度的方向发展，并促进全民医保逐步实现全国统筹。

六是建立全国统一的社保公共服务平台。■