推进高度戒备监狱建设与管理的研究和探索

邵 雷（中国监狱工作协会副会长）

高度戒备监狱建设是我国监狱体制改革和布局调整提出的一项新任务，是中国特色监狱制度的重要组成部分，它不仅符合中国的实际，具有鲜明的中国特色，而且也顺应了国际行刑的发展趋势，对推进监狱事业的改革和发展具有十分重要的意义。

一、高度戒备监狱建设与管理的现状

上世纪90年代初，我国提出了罪犯分押分管分教，受当时条件限制，这项工作的发展受到了一定的影响和制约。实施监狱体制改革和监狱布局调整之后，监狱工作发生了重大变化， 2007年初，五部委（司法部、国家发改委、财政部、国土资源部、建设部）联合印发了《关于进一步推进监狱布局调整工作的意见》，意见中首次提出了建设高度戒备监狱的要求。2010年9月，司法部、住建部和国家发改委总结布局调整实施情况，修订了《监狱建设标准》，对高度戒备监狱建设标准、警戒设施标准、安全防范和应急处置以及信息化和技术防范等作出了相应的规定。

为了推进高度戒备监狱(监区)建设，2011年11月，司法部在重庆召开了专题座谈推进会，对高度戒备监狱(监区)建设进行了部署，在部分省（区、市）开展试点。此前，还多次专门组团到国外考察。经过这些年探索，一些省（区、市）在高度戒备监狱(监区)建设和管理方面作了大量的工作，积累了宝贵的经验。

（一）高度戒备监狱建设有序开展

2013年司法部制定了《“十二五”时期全国高度戒备监狱建设规划》，提出了高度戒备监狱的建设规模和原则，即建设高度戒备监狱43所、高度戒备监区15个，总设计关押规模11万6千人；按照“布局合理、规模适度、分类科学、功能完善、投资结构合理、管理信息化”的要求，坚持以充分利用和整合现有监狱资源进行改扩建为主；坚持区分轻重缓急、分步组织实施；坚持以布局调整规划内的建设项目为主和优先；坚持先审批、后建设，先验收、后关押的原则，有计划、有步骤，积极稳妥，有序推进高度戒备监狱（监区）建设。截止到2016年底，全国列入规划的在建和完工的高度戒备监狱28所、高度戒备监区9个。目前，有的已经完工并投入使用，有的已完工但尚未验收，有的还在建设中。

高度戒备监狱（监区）建设突出体现了以下特点：一是安全性。为了体现防越狱、防暴狱、防劫狱、防冲击的功能，各地在建设中按照新《监狱建设标准》的要求，围墙高度达到7米，钢筋混凝土0.3米厚，下部设钢筋混凝土挡板，且深度不小于2米，顶端设置巡逻道。内侧10米、外侧12米设置警戒隔离带，内外两侧隔离带内均设置了两道不低于四米高的防攀爬金属隔离网，网上设有监控报警装置，监狱大门内外均设置高强度的防冲撞设施。监区内重要部位门窗使用防爆玻璃，具有更加可靠的安全性。二是封闭性。监狱内各监区、会见室、罪犯医院等区域之间设置不低于4米高的防攀爬金属隔离网，各区域之间用封闭通道相连，设警察巡视专用通道，封闭通道与各区域的联通处设置牢固的金属防护门。罪犯室外活动区域设置防航空器劫持等设施。三是功能化。高度戒备监狱设置若干监区，每个监区封闭独立，功能配置体现单元化，改变了原来老三块的布局，将大厂房、大教学楼、大餐厅分解到各个封闭独立的组团，每个组团均集中配置罪犯生活卫生、教育学习、劳动改造、文体活动和警察管理等设施和功能用房，形成一个个相对独立的区域。罪犯除了会见和就诊外，日常改造活动均在监区内进行。

（二）高度戒备监狱管理在探索中完善

近年来，各地就如何管理高度戒备监狱（监区），进行了积极有益的探索，积累了宝贵的经验：一是充分运用罪犯危险性评估，确定关押对象。各地在探索实践中，普遍对罪犯开展危险性评估，将评估结果用于甄别收押对象。虽然各地评估办法略有差异、关押对象的范围不尽相同，但都坚持了关押对象高危性这一标准。根据犯罪性质、犯罪经历、刑期、心理行为特征、现实表现等，将具有严重脱逃危险、对社会有较大危险、暴力倾向比较突出，具有严重行凶伤害、暴力袭警倾向，具有其他严重破坏监管秩序危险倾向，以及危害国家安全、恐怖活动犯罪、有黑社会性质组织犯罪等极高和高度危险等级的罪犯关押到高度戒备监狱。二是注重管理的制度化、规范化。各地在摸索过程中，注重制度建设，突出管理规范化，如制定了《推进高度戒备监狱管理的指导意见》《高度危险性罪犯管理规定》《高度戒备监狱警力配备与警务运行规定》以及《罪犯危险性评估办法》等较为全面的规章制度，为规范高度戒备监狱管理进行了有益的探索，积累了宝贵的经验。三是突出管理精细化。提出了直接管理“零距离”、防范控制“零疏漏”、制度执行“零懈怠”等要求。根据罪犯危险程度，设置单人居住或多人居住的监舍，实施差别化管控。根据改造表现，施以差别化处遇。在教育改造上，突出教育矫正的个别化，突出“一人一策”，在针对性和有效性上下功夫。劳动改造方面，在劳动场所设置、项目安排、时间控制和现场管理上，体现高度戒备监狱（监区）的特点，适应了高危罪犯改造的需要。

近年来，各地在高度戒备监狱（监区）建设和管理的探索中，取得了显著的成绩，但也还存在一些不足。

在建设方面：一是建设进度尚不能满足关押需要。近年来涉恐、涉暴罪犯数量增多，建设规模和进度与实际押犯需求之间的矛盾日益突出。二是建设资金不足。目前监狱建设资金筹措渠道主要是“三家抬”，国家投资属于引导型资金，省级投资难以足额到位，监狱自筹部分压力很大，进而影响了监狱建设进度。三是建设造价标准偏低。受物价上涨影响，各地普遍出现工程超预算问题。四是不能完全满足功能的需要。在一些已建成的高度戒备监狱（监区）中，功能不完善的问题比较突出。此外，由于缺少统一的设计规范和技术规范，各地在建设过程中出现了不统一的现象，如监狱的门窗网墙，有的用不锈钢，有的用空心管，有的用断桥铝等材料。

在管理方面：“关什么人”和“如何管理”目前缺乏顶层设计，没有形成一套管理规则，只是原则性提出了一些要求，可操作性不强。在风险评估方面，评估标准和工具不统一。在管理人员的配备、遴选和培训方面，未形成一套机制。这些问题还需要在实践探索中逐步解决。

二、当前高度戒备监狱建设与管理中需要研究的几个主要问题

目前，我国的高度戒备监狱建设与管理正处于起步阶段，还有一些需要研究解决的问题。概括地讲，主要是关什么人、建成什么样以及如何管的问题。

（一）关押对象

高度戒备监狱（监区）主要关押经过评估，人格特征高度危险、有暴力倾向、一旦脱逃将会造成严重社会危害的罪犯以及对监狱安全和正常秩序造成严重威胁的罪犯。

在国外，高度戒备监狱的关押模式大多采取分散型的模式。即将A类罪犯和B类罪犯混合关押在高度戒备监狱。如英国威尔士的福尔萨顿监狱设有6个监区，其中有两个高度戒备监区，监狱关押规模为600人。A级罪犯只占关押规模的20%，其余都是B级罪犯。英国的分散型关押与我们提出的高度戒备监狱“4+1”或“5+1”的做法基本类似，即，高度戒备监狱中设置四个一般监区和一个高度戒备监区，或者设置五个一般监区和一个高度戒备监区。

对罪犯进行风险评估，识别引发其犯罪的因素，是研究监管改造的重要内容。评估的目的是减控风险，开展有针对性的矫正，将评估结果作为对罪犯分类关押、分类管理、分类教育、分级处遇等的依据，目前不少国家研究制定了罪犯评估分类标准。评估有两种方式：一种是联邦监狱管理机构负责A类罪犯的评估，一般由A类罪犯分类委员会组织实施。A类罪犯包括极高危险、较高危险和高危险三类，对极高危险罪犯实施单独关押；另一种是A类罪犯之外罪犯的评估由各监狱实施。评估是动态的、可调的。罪犯的安全类别可因其行为表现而有所变更。但不同的刑期相应有不同的评审期限。在英国，被判处12个月至4年徒刑的罪犯，每6个月要接受一次安全类别评估；徒刑在4年以上的罪犯，其安全类别评估的频率为一年一次，评估委员会可根据评估结果决定每个阶段罪犯风险等级的升降。

近些年，国内一些监狱也进行了这方面的实践，并取得了较好的效果，积累了一些经验。但总体看，尚处于起步阶段。建立有中国特色的罪犯危险性评估体系应从多个角度进行思考。在评估主体上，有两种做法：一种是由监狱评估，另一种是组织心理学、社会学、管理学、医学、法学等专业人才多家联合评估，增加评估的客观性、专业性和权威性。比如有的国家，法官在判决时可指定罪犯进入高度戒备监狱服刑。从目前中国的情况看，我们倾向以监狱警察为主，社会力量为辅，共同开展评估。究竟哪种方式更好，还要在实践中探索。在评估手段上，要充分运用现代信息化技术和方法，坚持定性评估与定量评估相结合、静态评估与动态评估相结合。

英国制定了评估办法和标准，并委托专业公司研发了专用软件《OAS罪犯评估系统》。这套系统经过多年的实践和不断改进，现已被英国各监狱作为罪犯风险评估工具。该系统由五个部分组成：1.重新犯罪及其犯罪的相关因素。2.严重危害风险。3.汇总表，用于汇总风险评估的相关信息，包括犯罪的相关因素、重新犯罪的风险、对他人产生的严重危害的可能性。4.监管与服刑计划，包括服刑计划纲要、初始服刑计划、服刑计划评审、服刑计划报告。5.罪犯自我评估（以问卷调查的方式，让罪犯表达自己的看法和观点）。该系统的第一部分“重新犯罪的风险及其犯罪的相关因素”是该系统的基础。这一部分有12项评估指标：1.犯罪经历。专家认为，过去的行为一定是将来行为的最好预测。2.犯罪原因。不同性质的犯罪具有不同的重新犯罪风险。如盗窃犯释放后重新犯罪就比性犯罪重新犯罪来得更快，其犯罪的形式也都与早期犯罪的形式有密切的联系。3.住房情况。没有固定住所或住在犯罪率较高的区域更有可能犯罪。4.教育与就业状况。5.收入。6.人际关系。7.生活方式与交往。8.是否吸毒。9.是否酗酒。10.情绪与健康状况。11.思维与行为。12.态度。主要指认罪态度。通过12项指标的综合分析评估，对罪犯分类分级，并筛选出具有“严重危害风险的罪犯”。

《OAS罪犯评估系统》的第二部分“严重危害风险”是该系统的关键部分。该部分对具有“严重危害风险”的罪犯概括了七大因素：1.有多次犯罪经历。2.男性。3.失业。4.吸毒酗酒。5.童年和家庭经历消极。6.具有某些心理疾病。7.人格障碍。根据罪犯个人情况，通过这些危险因素的组合，预测出罪犯危害风险的类别，如自杀风险、伤害监管人员或他人的风险、越狱风险等。

《OAS罪犯评估系统》第三、四部分，是对上述评估进行分析统计，得出评估结果，制定相应管控措施和改造计划的部分。罪犯风险评估结果按照风险大小分为四个等级，与监狱分类相对应。为便于监督，风险评估结果对罪犯本人和社会是公开的。各监狱根据风险评估结果分类制定罪犯服刑计划，对罪犯风险实施管控和疏导，最大限度降低风险。多数罪犯也把降低风险等级，争取较大自由度，早日获得假释作为追求的目标。

罪犯安全风险评估是动态的，包括判决前、判决后、服刑期间、释放前四个阶段。每个阶段罪犯的风险等级可根据评估结果有升有降。不同阶段的评估依据略有不同，但重点是一致的，一是该罪犯对他人造成的伤害和自杀的风险。二是企图越狱的风险。三是重新犯罪的风险。对刚判刑的罪犯评估结果，可以决定该罪犯在监狱或社区服刑。对送往监狱服刑的罪犯评估结果可以决定该罪犯服刑的类别。已在监狱服刑的罪犯评估结果可以决定该罪犯在监狱的处遇等级或是否转送其他类别监狱。这种动态评估管理模式体现了该严则严、该宽则宽、严可变宽、宽可变严的管理理念，有利于调动罪犯遵纪守法、接受管理和矫治的积极性。

俄罗斯对罪犯的评估和分类是在判决前，由法院组织评估小组进行评估。根据犯罪的社会危害程度、犯罪类型、是否累犯等对罪犯进行分类，由法院判决决定刑期及关押监狱的级别。俄罗斯监狱戒备等级和犯人分类的标准相对较粗。在俄罗斯，按犯罪性质将罪犯分为小型（刑期不超过3年）、中型（刑期不超过5年）、大型（刑期不超过10年）、特大型（刑期超过10年及终身监禁）四个级别。只有特大型罪犯在高度戒备监狱关押。

澳大利亚对罪犯的评估和分类主要依据罪犯的安全风险因素进行综合评估，将罪犯划分为最低、中等或最高安全等级，分别关押在不同戒备等级的监狱。对最高安全等级罪犯的评估，一般应具备以下风险因素：犯罪性质、有犯罪史、拘留期曾越狱、有攻击行为或曾参与暴乱或破坏活动，对监狱安全有威胁的罪犯。对暂时无法确定安全等级的罪犯，则安排在高度戒备监区中，直到能够确定其安全等级。

意大利、西班牙的罪犯分级标准有四条：一是刑期。二是有无犯罪前科。三是人格特征和服刑表现。四是是否具有危险性。分级不同，服刑地点、改造措施、服刑条件不同。罪犯分级实施动态管理。意大利有8000名高危罪犯，西班牙有890名高危罪犯。

我们要利用现代信息技术开发适应中国罪犯风险评估需要的软件系统。在评估结果的运用上，应用于罪犯的分类、分级以及罪犯不同改造阶段的管理和教育。我们要在探索的过程中逐步形成统一的评估分类标准和工具。

高度戒备监狱（监区）中对极高危险罪犯实施单独关押不同于禁闭，二者在法律性质上有着本质不同。禁闭是监狱依照《监狱法》有关规定，对出现严重违反监规纪律行为的罪犯采取的一种行政处罚措施，最长15天。高度戒备监狱（监区）中对罪犯实施单独关押是与其他罪犯相对隔离的，更加严格的管控方式，关押时间取决于罪犯的危险程度是否降低或消除。《监狱建设标准》规定：高度戒备监狱（监区）罪犯寝室宜按5%设置单人间，并应设独立放风间。这个5%，是指需要单独关押的罪犯占高度危险罪犯的比例，而不是占全监狱（监区）关押罪犯总规模的比例。

（二）高度戒备监狱的建设

监狱基础设施建设是监狱制度的重要内容之一，它直接体现刑罚的指导思想和矫正罪犯的理念。高度戒备监狱（监区）建设要体现在建筑规模适度、警戒设施完善、规划布局合理、技防信息化与监狱建设高度融合。

1.建筑规模。高度戒备监狱的规模划分为中型和小型两类，关押人数控制在一千至两千人为宜。考虑到高度戒备监狱关押和改造罪犯的特殊性，高度戒备监狱的综合面积指标要高于一般监狱。在发达国家，监狱关押规模普遍低于我国。俄罗斯押犯81.6万人（其中已决犯67.6万人），有近800所监狱，其中高度戒备监狱有7所。莫斯科第二监狱（高度戒备监狱），设计关押规模2000人，实际关押1800人。澳大利亚全国有88所监狱，其中高度戒备监狱只有3所。堪培拉高度戒备监狱关押能力为300人，实际关押280人。在国外，监狱分类的特点是两头小中间大。英国有136所监狱，押犯9万余人，其中，高度戒备监狱只有8所，关押规模6000人（实际关押5800人）。中度戒备监狱20所，关押10000人。低度戒备监狱93所，关押70000人，开放式监狱15所，关押3500人。从严从宽管理的罪犯分别占押犯总数的6.3%和3.5%，实行普通管理的罪犯占大多数。

监狱新建和扩建之初，首先明确狱内每个监区的戒备等级，每个等级监区的设施标准、关押对象及管理措施有明显区别，对高度危险罪犯实施分散化和小型化集中管理，有利于维护监狱安全和监管秩序稳定，如英国高度戒备监狱已几十年没有发生过脱逃。

2.警戒设施。与中度戒备监狱相比，高度戒备监狱的警戒设施标准更高、要求更严、也更为完善。如，不仅监狱大门是AB门，大门内装配生命探测仪，而且监区内每道连接门都是AB门。国外高度戒备监狱的围墙高7.5米，最典型的是英国监狱的围墙设计，人无法攀爬，没有支撑点；西班牙、意大利高度戒备监狱的围墙外侧设有开阔的巡逻道，警车每五分钟巡视一周。监区的通道及窗户都是一次成型的金属铸造构件，呈方格网状，每个网格只有10到15厘米，罪犯通过窗户脱逃十分困难。近年来，西班牙、意大利高度戒备监狱没有发生过罪犯脱逃。为了有效应对和处置突发事件，澳大利亚统一设置了监狱应急大门，无重大突发事件，从不使用。

3.规划布局。高度戒备监狱规划布局主要体现布局合理、功能齐全完善、突出小型化、单元化、组团化、功能化的特点，体现高度戒备监狱的隔离性、封闭性、安全性特点。监狱布局和设施从外在形式到内在功能，都应适应关押高危罪犯的需要。罪犯生活、教育学习、劳动改造、文体活动和警察管理等都集中在监区内进行，罪犯的每项活动都在特定功能区内进行。各功能区之间实行严密的物理隔离，由警察直接管理，指挥中心严密监控。在国外监狱的建设布局中，不设单独的办公楼，其管理人员用房均设置在监狱围墙内及监区内。这些做法有利于监狱去行政化，有利于警力下沉，有利于对罪犯的直接管理。

4.技防信息化。高度戒备监狱（监区）在中度戒备监狱信息化建设的基础上，强化特定目标识别、动态监控、异态报警和应急处置等功能，体现“人防、物防、技防”的高度融合和互补性，实现无漏洞、无死角、全方位、全过程覆盖。这些要求与监狱建设同步规划、同步设计、同步建设、同步投入使用。国外不少高度戒备监狱，在特殊区域内，装有电子锁，由控制中心实施控制。如区域内发生问题，监控中心可利用电子锁封闭有关区域，进行有效处置，确保罪犯时刻处在有效控制之中。

目前，在高度戒备监狱（监区）建设中，应加快出台监狱设计规范和技术规范，进一步完善《监狱建设标准》，完善国家投资保障机制。

（三）高度戒备监狱的管理

高度戒备监狱管理需要有一套含义明确的管理规则，并能够得到有效执行。高度戒备监狱区别于非高度戒备监狱的重要特点之一就是对关押对象实施更多的限制，这种限制包括物理限制、程序限制以及管理限制，体现在关押对象的关押、处遇、劳动、管理等诸多方面。

1.程序戒备更为严格。高度戒备监狱要有更为健全的管理制度以及更为严格的制度执行。对管理者人员进出有更为严格的搜身检查制度，对物品的管控、管理者的权限及活动区域有更为严格的限制。澳大利亚墨尔本巴望高度戒备监狱所有人员进出，必须通过两个AB门，经过三道安全检查程序：第一道是繁琐细致的登记程序；第二道是人员进入毒品和爆炸物检测间，进行离子扫描安检；第三道是管理人员搜身，方可进入监狱。澳大利亚堪培拉亚历山大监狱的程序更为严格，一是在监狱内设置交通分流中心，统一控制和指挥狱内所有人员的流动。交通分流中心为通透的封闭式钢网构筑物，设置若干封闭通道与各监区相连接。所有进入监狱的人员经过监狱大门三道严格的安检程序后，必须通过分流中心进行分流，才能进入监狱内的不同监区；二是高度戒备监区的入口处，设置了与监狱大门同样的安检设施，进入该监区的所有人员，必须按照进入监狱大门的三道安检程序，再进行一次严格的安全检查。这些程序都充分体现了安全性的要求。对罪犯管理更为严格，如活动时间、区域受到严格的限制，除了规定的放风、劳动、学习或其他活动时间外，基本上都限制在监舍里。监狱不定时、高频度对罪犯物品进行清查；对外来人员包括外协人员、配送物品人员的进出及活动的时间、路线、区域严格限制。在国外，高度戒备监狱不允许社会人员参观，不允许监区开展集体活动，不少国家监狱管理规则中都有明确规定。

2.动态管理更为科学。依据罪犯服刑期间的风险评估及改造表现，实施动态管理，主要体现在：在监区内部，根据罪犯风险评估和矫正计划实施效果，调整管束方式和处遇，比如，根据单独关押罪犯的风险评估和矫正计划实施效果，对其关押方式做适时调整；在不同监区或监狱之间，根据罪犯的风险评估及改造表现，决定是否更换监区或监狱。对罪犯的管理除了严格的管束之外，更重要的是制定有针对性的矫正计划，进行一对一的行为和心理干预及教育改造工作。通过对罪犯实施动态管理，有效调动罪犯遵纪守法、接受管理和矫治的积极性，充分发挥管理效能。

3.奖惩更为严明。奖惩机制主要用于处理罪犯的不良表现。高度戒备监狱（监区）奖惩机制的内容包括：处遇待遇、领取报酬的权利以及转移监区或更换监舍等内容。在英国，高度戒备监狱将罪犯分为基本型、标准型和优待型，所有罪犯入狱时都属于基本型，然后根据罪犯表现进行调整。监狱的处罚有三种：剥夺处遇待遇（最长42天）；剥夺领取劳动报酬的权利（最长84天）；转移监区或更换监狱（最长21天）。对罪犯的惩戒措施一般很少使用，通常较轻的处罚即可达到惩戒的效果，而且动用惩戒措施有严格的审批制度，审批由监狱的专门委员会决定。

4.对管理人员素质要求更高。监狱要实现高效的管理，安全与秩序良好和公平执法之间的平衡必不可少，实现这一平衡的关键在于管理者的能力。高度戒备监狱（监区）关押对象的特殊性要求高度戒备监狱（监区）的管理人员具有较好的素质，其遴选、配备、培训以及奖励等都应当有不同于一般监狱的制度安排。如英国的高度戒备监狱管理人员必须经过院校专业培训、基本技能培训、实战及处突培训合格后方可进入岗位。

解决高度戒备监狱（监区）管理问题，最终要靠法律的支撑，因此，应积极推动《监狱法》修订，将高度戒备监狱的关押与管理在《监狱法》中加以明确和规范。

中国特色的高度戒备监狱建设与管理是一项系统工程，涉及到方方面面，不仅需要我们在理论上不断进行创新，法律法规制度上不断进行完善，更需要我们在实践中不断进行探索。