构建国家统一法律职业资格制度若干思考

姜海涛（司法部司法研究所副所长）

一般而言，法律职业是指受过专门的法律专业理论与实务训练，具有坚定的法治信仰，掌握娴熟的法律技能，接受严格的法律伦理约束，以法官、检察官和律师为代表的法律事务从业群体。与其他需要以专业知识为基础的职业比较，法律职业具有职业理念坚定性、职业主体特定性、职业专业法律性和职业伦理约束性等特征。合格的法律职业人员须经过专门的法学教育培养，严格的资格考试选拔，以及系统的职业技能培训，遵循着法律职业队伍形成的一般规律，这已成为现代法治社会的基本共识。

改革开放近四十年来，特别是党的十八大以来，伴随着国家法治建设进程的加快推进，我国法律职业人才培养选拔制度进一步健全完善。1986年，建立全国律师资格考试制度，这是新中国成立以来我国最早建立的职业资格考试制度。2001年6月30日，第九届全国人大常委会第22次会议审议通过的《法官法》《检察官法》规定，国家对初任法官、初任检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度。2015年9月，中央印发《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》（以下简称《意见》），明确要求建立国家统一法律职业资格制度。2017年9月1日，全国人大常委会第29次会议通过了修改《法官法》等八部法律的决定，明确将国家统一司法考试改为国家统一法律职业资格考试，并规定于2018年1 月1日起实施。从律师资格考试制度、“四考合一①“四考合一”是指2001年前担任初任法官、初任检察官、申请律师执业、担任公证员必须参加最高法、最高检和司法部分别举行的任职或执业资格考试。2001年后，依据相关法律规定，从事上述四种法律职业必须参加国家统一司法考试，取得法律职业资格。简称“四考合一”。”的统一司法考试制度到统一法律职业资格制度，我国初步建立了包括资格准入、考试选拔和职前培训等重要内容的法律职业人才养成机制，法律职业资格制度选拔培养合格法律职业人才的基础保障作用进一步增强。截至2017年底，司法部共组织实施了16次司法考试，全国共有619万余人次报名，513万余人参加考试，88.8万余人通过司法考试取得法律职业资格，其中一半以上人员从事法官、检察官、律师和公证员等法律职业②司法部国家司法考试司贾丽群司长就国家统一法律职业资格考试改革等问题答法制网记者问，司法部官网，2017年12月15日。，为法治中国建设作出了积极贡献。

本文简要回顾国家司法考试制度的初步建立，客观评价国家司法考试工作实践，深入解析建立国家统一法律职业资格制度的必要性，着眼于选拔培养合格法律职业人才，研究提出构建国家统一法律职业资格制度的若干建议。

一、国家统一司法考试制度的初步确立

建立和实施国家统一司法考试制度，是党中央着眼于建设社会主义法治国家，着力提高法律职业队伍素质，建立公正高效权威司法制度作出的一项重大决策。2000年7月，第九届全国人大常委会第16次会议初审法官法、检察官法修改草案，部分委员和有关部门提出了建立国家统一司法考试制度的建议。2001年6月，第九届全国人大常委会第22次会议审议通过了《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》修正案，分别在附则中增加规定，即“国家对初任法官、初任检察官和取得律师资格实行统一的国家司法考试制度，国务院司法行政部门会同最高人民法院、最高人民检察院共同制定国家司法考试实施办法，由国务院司法行政部门负责实施。”上述规定标志着国家统一司法考试制度在我国的正式设立。2001年12月，第九届全国人大常委会第25次会议审议通过了《中华人民共和国律师法》修正案，修改后的《律师法》第6条规定，“取得律师资格应当经过国家统一的司法考试。”2005年《中华人民共和国公证法》规定，担任公证员应当通过国家司法考试。“四考合一” 标志着国家统一司法考试制度正式形成。

（一）国家司法考试性质特点。依据《法官法》《检察官法》和《律师法》，2001年司法部会同最高法、最高检联合制定了《国家司法考试实施办法》（试行）。《办法》规定，“国家司法考试是国家统一组织的从事特定法律职业的资格考试。初任法官、初任检察官，申请律师执业和担任公证员必须通过国家司法考试，取得法律职业资格。法律、行政法规另有规定的除外。”上述规定明确了国家司法考试性质，即为国家统一组织的从事特定法律职业的资格考试。其特点，一是职业资格类考试。国家司法考试作为法律职业资格考试，属于资格资质类行政许可项目，不同于招生入学考试、毕业结业考试，也不同于各种形式的就业考试。二是法律明确授权。按照《法官法》《检察官法》相关规定，司法部会同最高人民法院、最高人民检察院制定考试组织实施办法。办法明确规定司法考试的性质原则、考试方式、考试组织、报考条件、录取标准等考试重大事项。三是统一组织实施。依照法律规定，法院、检察院系统分别组织的初任审判员、助理审判员，初任检察员、助理检察员任职考试和司法行政部门组织的律师、公证员资格考试被统一于国家司法考试，并由司法行政机关统一组织实施。四是确保公平公正。推进法治建设的关键在于法律的正确实施，而确保法律有效实施的前提取决于司法执法的公平公正。实施司法考试的主要目的就是通过统一规范的报考条件、科学严格的考试测评，培养选拔合格的法律职业人才，确保公正司法严格执法。

（二）法律职业资格效力。法律规定初任法官、初任检察官，申请律师执业和担任公证员必须通过国家司法考试（法律、行政法规规定的除外）。所谓通过国家司法考试，是指符合规定的报考条件，参加统一司法考试且成绩合格，经审核授予法律职业资格、取得法律职业资格证书。这就为今后我国的法律职业从业者设置了统一的准入资格条件。而能否担任初任法官、初任检察官，申请律师执业和担任公证员，还须符合法律规定的从事法律工作和参加职前培训、实习等其他任职执业条件。

依法律规定，并不是所有法律职业都需要取得法律职业资格。《法官法》第12条第2款规定，人民法院的院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选；《检察官法》第13条第2款规定，人民检察院的检察长、副检察长应当从检察官或者其他具备检察官条件的人员中择优提出人选。《律师法》第8条对申请律师特许执业作出了专门规定，但截至目前，律师特许执业相关具体规定尚未正式出台。《公证法》第19条规定了考核任命公证员制度。2010年3月司法部下发了《关于做好全国首次公证员考核任职工作的通知》，启动公证员考核任职工作。

此外，2009年9月，最高人民法院、最高人民检察院规定,遴选法官、检察官时，对具备法官、检察官任职条件并已通过律师资格考试取得律师资格的执业律师和其他从事法律工作的人员，列入法官、检察官的遴选范围，不必再通过国家统一司法考试。2017年全国人大常委会第29次会议对《律师法》作出修改决定，规定“实行国家统一法律职业资格考试前取得的国家统一司法考试合格证书、律师资格凭证，与国家统一法律职业资格证书具有同等效力”。上述规定，有利于拓宽司法机关选人用人渠道，为面向社会从优秀律师中遴选法官、检察官创造了有利条件。

（三）国家司法考试组织实施。为切实履行法律赋予司法行政机关的职责，司法部着手进行国家统一司法考试协商协调机制建设、制度体系构建和年度考试组织实施工作。2001年11月，根据《最高人民法院、 最高人民检察院、司法部关于成立国家司法考试协调委员会的通知》（司发［2001］11号），国家司法考试协调委员会正式成立。其主要工作职责是：就确定、调整国家司法考试的有关政策、原则进行协商、协调，就国家司法考试制度的健全、完善提供咨询。2001年12月，司法部成立了国家司法考试司，对外称国家司法考试办公室，具体负责国家司法考试工作，同时成立国家司法考试中心具体承办国家司法考试的考务工作，各地司法厅（局）设立国家司法考试处，负责和承办本辖区内具体的考务组织工作。国家司法考试组织实施机构初步建立，为顺利实施首次国家司法考试提供组织保障。

2001年，司法部会同最高人民法院、最高人民检察院制定了《国家司法考试实施办法（试行）》。试行办法是根据《法官法》《检察官法》和原《律师法》的有关规定，参照《最高人民法院初任审判员、助理审判员考试暂行办法（修正）》、最高人民检察院《初任检察员、助理检察员考试暂行办法》和司法部《律师资格考试办法》规定的主要内容研究起草制定的，是组织实施国家统一司法考试制度的基本规范。

2002年3月30日、31日首次国家司法考试举行。全国报名人数为36万余人，实考人数为31万余人，约有2.4万人通过考试。首次国家司法考试的成功举行，得到了社会各界的广泛认可和较高评价，被认为是国家统一司法考试制度的良好开端，不仅实现了由“三考”到“一考”的平稳衔接，完成了我国法律职业准入制度由分散到统一的过渡，而且有力推动了我国国家统一司法考试制度的进一步完善。

二、国家统一司法考试制度的成功实践

自2001年国家统一司法考试制度建立以来，为推进国家司法体制和工作机制改革，中央就改革完善国家司法考试制度作出了一系列重大决策部署。2006年，党的十六届六中全会决定明确提出了“完善国家司法考试制度”的要求。2008年，中央《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中提出“改革和完善司法考试制度”。按照中央的决策部署，司法部会同最高人民法院、最高人民检察院等部门，采取了一系列政策措施，改进完善国家司法考试制度，努力提升国家司法考试公信力。同时，考虑到我国地区发展不平衡不充分的实际情况，积极推动缓解中西部及少数民族地区法官、检察官短缺问题，促进中西部基层法律职业队伍建设。

（一）完善司法考试法律法规和规章制度。2008年，司法部会同最高人民法院、最高人民检察院联合修订了《国家司法考试实施办法》，会同国家保密局制定出台了《国家司法考试保密工作规定》，修订或完善了国家司法考试工作规则、监考规则、应试规则、违纪行为处理办法、资格审核等部颁规章和规范性文件。根据《中华人民共和国刑法修正案(九)》等相关法律， 2016年9月，司法部修订了《国家司法考试违纪行为处理办法》，进一步规范国家司法考试违纪行为处理，强化对考试违纪行为的惩戒力度。与此同时，各地结合当地实际，制定了一些规范国家司法考试组织实施工作的细则和办法，基本形成了以《法官法》《检察官法》《律师法》和《公证法》为依据，以《国家司法考试实施办法》及多件部门规章和规范性文件为实施规范的国家司法考试组织实施工作法律规章制度体系。

（二）修订国家司法考试大纲。为充分发挥考试大纲的指引和规范作用，司法部多次对国家司法考试大纲内容进行修改调整。 2003年司法考试大纲增加了法制史内容，2004年四卷总分由400分调整为600分，2007年起将社会主义法治理念和有关政法工作的重大理论观点、重大工作原则纳入考试大纲，单独列编，并在试题中明确分值比例。2015年，根据党的十八届四中全会决定要求，将社会主义法治理念科目调整为中国特色社会主义法治理论，确保司法考试的正确导向。增加刑法、民法、行政法和刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等考试内容的比重，提高了对考生法律专业知识和实际业务能力考查的科学性。2016年又增加了法律职业道德考核内容，强化了法律职业立场、伦理和技能的考查力度，进一步推动选拔德才兼备的优秀法治人才。

（三）调整国家司法考试报考范围。自2008年起，允许普通高校在校四年级学生参加国家司法考试（以下简称“大四参考”）。截至2015年，普通高校应届本科毕业生（在校四年级学生）共有50余万人报名参加司法考试，近14万人通过考试取得了法律职业资格。根据国务院批准的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》，司法部于2003年11月制定并发布了《香港特别行政区和澳门特别行政区居民参加国家司法考试若干规定》，允许符合规定条件的香港、澳门居民在内地考区报名参加国家司法考试。为促进大陆与台湾地区的法律交流与合作，增进海峡两岸交往，2008年，司法部制定并发布了《台湾居民参加国家司法考试若干规定》，允许工作、学习或者居住在大陆的台湾居民在当地报名参加国家司法考试，将福建省厦门市和广东省深圳市设为居住在台湾地区或者国外的台湾居民的集中报考地区。截至2017年上半年，已有600多名港澳台居民通过司法考试取得法律职业资格，选拔了一批精通并能运用内地（大陆）法律的专门人才③司法部国家司法考试司贾丽群司长就2017年国家司法考试组织实施工作情况答记者问，司法部官网，2017年6月5日。。

（四）实施国家司法考试放宽政策。从2002年至2016年，司法部商最高人民法院、最高人民检察院，连续实施三期（每期五年）放宽司法考试报名学历条件政策，调整了放宽报名学历条件地区范围，发布了《司法部关于确定国家司法考试放宽报名学历条件地方的意见》，明确放宽地区具有法律专业专科学历人员均可报名参考。截至2017年上半年,全国共有25个省份的1444个县级行政区域实施放宽报名学历条件及降分录取政策，共有15万人取得法律职业资格证书④同③。，有效缓解了中西部地区基层法律实务部门法律人才短缺问题。为方便少数民族考生备考，依据《国家司法考试实施办法》(试行)有关规定， 2003年以来，制定并实施了对使用少数民族语言文字试卷考生的多项优惠政策，为民族自治地方选拔了一批双语法律职业人才。

（五）推进司法考试管理规范化建设。多年来，司法行政机关大力推进国家司法考试管理规范化建设，国家司法考试管理水平明显提升，服务能力切实增强，规范化程度不断提高。一是明确年度考试工作要求。适应形势任务要求，司法部每年都要对司法考试组织实施工作进行专门部署。2017年司法考试时间在党的十九大召开前一个月，又是最后一次国家司法考试，具有特殊意义。司法部张军部长明确要求各级司法行政机关要切实增强政治意识，勇于担当，做到“严密组织、严谨程序、严格标准、严明纪律”⑤王芳：《2017年国家司法考试于今日开考》，司法部官网，2017年9月16日。，确保考试万无一失。二是强化沟通协调机制。在考试组织实施中注重落实“一把手”责任，同时加强与公安保密、工信、教育等部门建立良好的协作机制，明确相关责任，确保考试实施安全、平稳、顺利、有效。三是推动考试管理精细化。按照便利考生的原则，各考区考点在报名、考试、资格证书申领等环节努力创造周到、细致、便捷、安全的考试环境，着力提升服务质量。保密是考试的重中之重，司法部制定了《国家司法考试保密工作规定》，针对试卷管理中命题、运送、评卷等关键环节制定了专门的保密管理流程,实施“无缝隙”衔接，确保考试安全保密。四是强化考试标准化建设。2001年以来，司法部先后开展了国家司法考试题库部级课题项目征题、定向院校征题、集中征题等多种方式的征题工作，努力建设质优量大的考试题库；进一步强化评卷基地建设，2002年由一所政法院校独立承担评卷工作，到2007年以来试卷四（主观卷）实行三校同时评卷的模式，评卷质量和安全保密得到有效保障。严格答案异议和分数复查程序，大力推进司法考试标准化建设。五是推进考试信息化建设。多年来，司法考试工作加快信息化建设步伐，从 2003年以来逐步推行网上考务管理的工作模式，2005年开始第四卷（即主观卷）全部实行网上评阅，2015年开通试运行法律职业资格管理系统，2017年成功在5个考区实施机考试点，考试信息化水平不断提升。

（六）国家司法考试实施效果显著。十六年来，司法部和地方司法行政机关立足于党和国家大局，着眼于改进完善国家司法考试制度，顺利地组织实施了16次国家司法考试，全国共有600多万人次报名，系统学习了法律专业知识，提高了法律理论素养和实践水平。截至2017年底， 有88多万人通过考试取得法律职业资格，其中已有40多万人进入到法律职业队伍中，还有大量人员从事立法、行政执法、公司法务、法学教学研究等法律实务工作，为国家和社会选拔和储备了一大批优秀法治专门人才和后备力量，有效发挥了司法考试法治人才保障的基础性作用。十六年来，国家司法考试组织管理工作日益规范，形成了比较系统规范的考试组织实施工作体系、运行机制、管理制度和监督制约机制，积累了一些切实可行的考试管理经验，确保国家司法考试公平公正，为构建国家统一法律职业资格制度打下了坚实的工作基础。

三、建立国家统一法律职业资格制度的必要性

党的十八大以来，全面依法治国进程加快推进，司法体制改革进一步深化，对法治人才队伍素质要求进一步提升。党的十八届四中全会决定明确“完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度，建立法律职业人员统一职前培训制度”。2015年6月5日，习近平总书记主持中央深改组第13次会议，审议通过了《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》（送审稿），明确要将现行国家司法考试制度调整为国家统一法律职业资格考试制度。2015年9月30日，中办、国办印发《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》（以下简称《意见》）提出了完善国家统一法律职业资格制度的总体要求、目标任务、主要内容和实施步骤。2017年9月1日，全国人大常委会第29次会议通过决定，明确将国家统一司法考试改为国家统一法律职业资格考试，并规定于2018年1 月1日起实施。习近平总书记的重要指示和中央的各项决策部署，都为建立法律职业资格制度指明了正确方向，提供了基本遵循。因此，落实中央部署，在十六年司法考试成功实践的基础上，构建国家统一的法律职业资格制度，为深化依法治国实践提供法治人才保障，这是新时代赋予司法行政机关和法治实务部门的新使命新任务。

（一）符合选拔培养法治人才要求。我国从2002年开始实施国家统一司法考试制度，至今已历经了十六年。16次司法考试取得诸多成效，为国家输送大批优秀的法治人才。与此同时，适应深化全面依法治国实践要求，努力培养高素质的法治人才，现行国家司法考试制度也面临着一些矛盾和问题，比如，法治人才培养机制相对滞后，法律职业资格准入门槛偏低，考试方式方法有待改进，职前培训尚未统一，面向社会公开选拔法官、检察官的渠道不畅，司法考试引导法学教育、与法律职业人才使用有效衔接的基础性作用尚未有效发挥等等。上述问题和弊端，难以适应新时代建设高素质专业化法律职业队伍要求，一定程度上影响了司法考试制度功能的实现。2017年5月3日，习近平总书记在中国政法大学座谈会上的讲话中强调，全面依法治国，离不开一支高素质的法治工作队伍。因此，落实习近平总书记的指示精神和党的十九大关于深化全面依法治国实践的决策部署，实现培养选拔合格法治人才的考试目标，必须改革现行的国家司法考试制度，有必要将承担着单一的考试选拔功能的国家司法考试制度调整为集资格准入、考试选拔和职前培训于一体的国家统一法律职业资格制度。

（二）有利于法律职业队伍素质养成。现代法治社会，法律的实施关系着国家、社会秩序以及社会成员个人的权益，因此对法律职业者有较高的要求。综合考察相关国家司法考试制度，尽管考试选任模式有所不同，但一般都比较注重法律职业人才素质养成。一是都规定应当具有法学学习经历或学位的报考资格。如美国各州通常规定只有从法学院毕业并取得法律博士学位后，才能参加律师资格考试。韩国规定从2006年起，只有具备大学法学学分35分以上的韩国公民，才有资格报考全国统一司法考试。二是注重考核实际能力。日本2006年司法考试改革后，在高校中设立法科大学院，并规定一般法科大学院的毕业生才可以参加司法考试，而学院教学则多以法学理论和法律实践相结合。英国采用传统的律师学院和律师协会培养律师的模式，其考试内容主要是强调法律实务技能。三是都注重职前培训、实习等人才养成方式。《德国法官法》规定，在大学完成法学专业学习并通过第一次国家考试，然后完成一定期限的见习服务并通过第二次国家考试，才能取得法官资格。由此可见，建立比较完善的系统法学教育培养——科学考试选拔——严格职前技能培训，这一严密的法律职业人才养成机制，是世界上多数国家的法律传统或法律职业队伍的形成规律。《意见》明确提出“遵循法律职业人员形成规律”，并将统一职前培训制度纳入国家统一法律职业资格制度，必将有利于建立科学严密的素质养成机制，推动实现选拔培养合格法治人才的目标。

（三）形成统一法律职业共同体的需要。改革开放以后，特别是国家司法考试制度建立以来，我国法学教育发展迅速。目前，全国法学院校达600多所，全国法学本科以上毕业生达10余万人，形成了学士硕士博士教育为主体，正规学历教育体系和在职培训进修制度相互衔接的法治人才教学研究培养机制，为法治工作队伍建设以及法律职业人才培养提供了必要的人才资源和智力支持。《意见》明确国家统一法律职业资格制度是“选拔培养高素质社会主义法律职业人才的基础性制度”。因此，构建法律职业资格制度必须以培养选拔具有高度专业化的法律素养、实践能力和人文精神的法律职业群体为使命，在目的功能、准入条件、考试内容、职前培训等方面既反映法学教育规律，又引导法学教育，推动我国众多的高校法学院校更加注重法治人才的法律专业能力和专业精神培养；适应法律职业部门需求，以法治实践对法律人才的需要为导向，强化考试检测考生分析解决法治实践问题的能力导向，提高法治人才供给质量，确保培养选拔的法律职业人才形成共同的教育背景、法治信仰、职业技能和职业伦理，推动形成统一的法律职业群体。

四、构建国家统一法律职业资格制度的几点建议

《意见》将国家司法考试制度调整为国家统一法律职业资格制度，扩大了统一法律职业人员范围，规定了取得法律职业资格应当具有良好的政治、业务素质、道德品行以及法学教育背景和从事法律工作实务经验，并将法律职业人员职前培训制度纳入国家统一法律职业资格制度范畴，初步形成了由法律职业资格统一准入标准，统一考试制度、统一职前培训制度资格管理等项重要内容组成的比较完备的国家统一法律职业资格制度体系。落实《意见》要求和全国人大常委会2017年第29次会议决定，切实发挥法律职业资格制度在全面依法治国的人才保障作用，有必要进一步创新法治人才培养机制，明确职业资格准入标准，改进职业资格考试方式，建立健全统一职前培训制度，推进公开招录法官检察官制度化，加快法律职业资格专门立法进程，确保年度资格考试顺利组织实施，确保法律职业人才供给质量，确保培养选拔法律职业人才的科学性和公信力。

（一）创新法治人才培养机制，把好质量关。推进全面依法治国，深化依法治国实践，必须切实提高法律职业人才质量。2017年5月3日，习近平总书记在视察中国政法大学时强调，法学教育要加强法学理论和法治实践的结合，努力培养大批高素质法治人才。作为法治人才供给的重要环节，法学教育和法律职业资格制度决定着法治人才培养选拔质量。一是发挥法律职业资格考试制度的引领作用。把全面依法治国对法治人才提出的政治素质、业务能力、职业品行等方面的要求落实到法学教育中，运用法律职业资格授予及考试大纲、考试命题、考试结果认定等引导法学教育，推动法学教育更加注重法治人才的法律专业能力和专业素质的培养。二是创新法治人才培养模式。进一步明确法学教育目标，改革完善教学制度，培养学生运用法律知识和法律技能分析解决法治实践问题的能力；完善课程体系设置，突出学生的法律实践和职业技能课程，包括案例分析、法律文书写作、职业伦理等；改革教学方法，聘请资深法官、检察官、律师等作为实务指导教师，指导学生进行教学实践活动，增加见习次数等，推动法学理论教学与实践教学的统一。三是探索建立指导管理法学教育的工作机制。加强对法学教育的统一指导管理，研究建立集指导法学教育、法律职业资格考试、法律职业职前培训于一体的协同育人工作机制，推动法学教育与法律职业资格考试制度、法学教育与法律职业统一职前培训、法学专业人才培养模式与法律职业需求之间的有效衔接，形成法学教育和统一法律职业资格制度有机结合的人才培养选拔体系。

（二）明确统一法律职业资格准入标准，把好入口关。建立统一的法律职业资格准入制度，应当进一步明确法律职业人员范围，法律职业资格准入的政治条件、学历条件和职业品行，完善与之相适应的放宽地区报名录取政策和“大四参考”政策，妥善解决好与司法考试制度衔接问题。一是明确法律职业人员范围。《意见》明确，在司法考试制度规定的担任法官、检察官、律师、公证员须取得法律职业资格之外，又增加法律顾问、仲裁员（法律类）及政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员，应当取得国家统一法律职业资格。2017年全国人大常委会第29次会议作出修改《公务员法》《仲裁法》《行政复议法》《行政处罚法》的决定，从法律上明确从事上述法律职业的人员须通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。即2018年实施国家统一法律职业资格考试制度后，共有司法机关、行政机关、行业组织等单位的上述9类法律职业人员，需要通过法律职业资格考试取得法律职业资格才能任职或申请执业。二是明确取得资格的报名学历条件。司法考试的报名学历条件是依据《法官法》《检察官法》当中任职法官、检察官的学历条件来确定的。为提高法治人才专业素质，《意见》明确了报考法律职业资格考试的法学教育背景和法律工作实践要求。据此，2017年12月，第12届全国人大常委会第31次会议审议《法官法（修订草案）》《检察官法（修订草案）》（以下简称法官法检察官法修订草案），草案分别提高了法官、检察官任职学历条件。明确法官、检察官应具备全日制普通高等学校法学类本科学历并获得学士及以上学位；或者全日制普通高等学校非法学类本科及以上学历，并获得法律硕士、法学硕士及以上学历；或者全日制普通高等学校非法学类本科及以上学历，获得其他相应学位，并具有法律专业知识⑥朱宁宁：《法官法检察官法迎来大修》，2017年12月22日，法制网。。 就非全日制非法学专业本科毕业生能否报考法律职业资格考试问题，考生和社会都比较关注。综合来看，建议一方面应当落实《意见》精神，明确取得资格的法学教育背景和法律工作实践要求；另一方面还要考虑到我国发展不平衡不充分的国情，按照《意见》确定的“老人老办法、新人新办法”原则，调整衔接好已取得相应学历人员报名政策问题，回应社会和考生合理预期⑦司法部国家司法考试司贾丽群司长答法制网记者问，司法部官网，2017年12月15日。。总之，依据修改后的《法官法》等八部法律，需要尽快研究制定《法律职业资格考试实施办法》，明确法律职业资格考试报考条件、考试组织实施等考试相关重大问题。三是调整放宽报名学历条件政策和地区范围。综合十六年司法考试放宽政策效果和法律专科人员报考及通过较少的实际情况，确保法律职业资格考试的公正性和权威性，建议严格考试报考条件，不再适用放宽报名学历条件政策。同时依据国家扶贫开发政策和民族区域自治政策，可继续实施多层次放宽合格录取政策解决部分中西部地区补员问题。四是认真研究普通高等学校大四学生参考政策。客观来看“大四参考”政策一定程度上发挥了引导法学教育、促进司法考试与法学教育和法律职业部门用人需求相衔接的作用。近些年来，随着中央加快推进司法体制改革，司法机关实施分类管理、司法人员实行员额制的要求基本得到落实；且法官法检察官法修订草案中亦明确担任法官检察官须从事法律工作满五年的要求。因此，“大四参考”政策与遴选初任法官、初任检察官关联度不高。此外，大四学生未取得毕业证书即参加报考，客观上既影响资格考试的权威性和公正性，也对高校教学秩序产生一定影响。综上，国家统一法律职业资格制度建立后，遵循法律职业人才素质养成规律，有必要认真研究明确报考学历条件要求、放宽报名学历条件政策和“大四参考”政策，把好法治人才入口关。

（三）完善统一法律职业资格考试制度，把好考试关。法律职业资格考试制度是国家统一组织的选拔合格法律职业人才的国家考试制度。落实《意见》要求，健全完善法律职业资格考试制度，应当着眼于法律职业需要，综合考虑建设合格法律职业队伍对法律职业人才的综合素质、专业知识、职业技能和职业伦理需求。一是加快《法律职业资格考试大纲》编写工作。考试大纲是年度考试实施的总章程，是指导命题和应试人员备考的规范性文件。落实党的十八届四中全会决定要求，有必要将全国统一的法律类专业核心教材纳入法律职业考试范围，进一步加大中国特色社会主义法治理论法律职业立场、伦理和技能的考查力度，全面反映中国法治理论最新成果和法治建设丰富实践。二是研究改进考试模式。现行司法考试方式是一张主观试卷与三张客观试卷合计总分，一次性过关，客观卷选择题居多，客观上难以做到全面甄别出考生的综合素质和专业能力。多年司法考试实践证明，主观试卷能较好地考查出考生分析理解能力、运用法学知识和原理解决法律实务问题能力，因此，有必要调整卷式设计和命题方式，逐步加大“活题”的比重⑧张军：《以公共法律服务体系建设为总抓手，统筹推进司法行政改革》，《社会治理》，2017年第5期。，提高考查主观题和案例分析题比例。三是进一步完善考试内容。着眼于提高法律职业人才选拔的科学性和公信力，进一步明确中国特色社会主义法治理论的考查内容，确保中国特色社会主义法治理论进教材进课堂，更好地发挥职业资格考试引领法学教育的作用。突出法学知识与法律实务的紧密结合，注重考查宪法法律知识、法治思维和法治能力，以案例分析、法律方法检验考生在法律适用和事实认定等方面的法治实践水平，适应法律职业人才专业化需要。加大法律职业伦理的考查力度，通过考试考查、培训考核等方式，提升法律职业人员法律信仰、职业操守，从源头上把好法律职业人员的素质关。四是研究探索按需确定年度合格比例。《意见》明确，将司法考试制度调整为国家统一法律职业资格考试制度，其性质为“国家统一组织的选拔合格法律职业人才的国家考试制度”。从考试选拔的社会功能和本质属性出发，着眼于提升国家考试的信度和效度，结合我国推进司法人员实行分类管理和员额制改革⑨司法改革热点问答：为什么要实行法官员额制，新浪网新浪司法 ，2017年4月14日。，法官检察官数量基本实现与案件数量相匹配的实际，借鉴国外法律职业考试录取的一般做法，有必要研究改进法律职业资格考试的合格录取机制，探索根据国家法律职业从业需求量和人才储备量，来确定年度合格比例，这样更有利于实现选拔合格法律职业人才的考试目标，维护考试的权威性和公正性。

（四）建立统一职前培训制度，把好培训关。法治人才素质的核心是法治实践能力，专业性强。建立与国家统一法律职业资格考试制度相配套的统一职前培训制度，是塑造法律职业人才成长所需要职业素养、职业能力和职业操守的基本要求。目前，法检系统和司法行政机关都分别建立了各自的职前培训或实习制度，为职前培训或执业实习提供良好的工作基础和保障条件。但是，这种分散的培训制度不利于法律职业人员共同的职业理念、职业技能和职业伦理的形成，特别是依赖法官助理、检察官助理在岗积累经验但缺乏系统训练的方式⑩蒋惠岭：《全面深化司法体制综合配套改革》，《法制日报》，2017年12月6日。，不利于法治人才队伍建设。因此，落实《意见》要求，有必要整合现有的法治实务部门的教育培训资源，研究制定统一职前培训规划和培训方案，明确统一职前培训内容、方式、期限、教材和考核标准等要求，“统分结合”，加快建立法律职业人员统一职前培训制度。一是统一培训环节。可按照集中教学、岗位实习、综合训练等环节分阶段、有侧重进行培训。二是统一培训内容。培训一般应当包括法治理论、法律实务、职业技能和职业伦理以及法律职业技能训练等内容。三是统一培训方式。借鉴许多国家和地区法律职业职前培训的一般做法，培训方式可实行统一培训规划、分段实施培训的机制。特别是初任法官、初任检察官、申请律师执业，其培训方式应当不分具体职业，即由不同的培训机构对不同的培训对象进行内容统一的职前培训。在具体操作时，既可以由每个培训机构各自独立完成，亦可以由各个培训机构轮换协作完成，实现学员熟练掌握不同法律职业的职业技能、实务知识和专业要求的培训目的，有利于增进法律职业者的相互理解、沟通和职业交流，提升对法律职业的认同感，推动形成法律职业共同体。

（五）推进公开招录法官检察官制度化，畅通用人关。法律职业资格考试是连接法律人才和法律职业的重要纽带。通过考试的法律人才必须有顺畅进入法律职业的渠道，才能真正实现考试输送法律职业人才的功能。2008年中组部和最高人民法院、最高人民检察院联合出台《公开选拔初任法官、初任检察官任职人选暂行办法》，规定了法官、检察官公开选拔的相关制度。2016年中央印发《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》，专门明确法检机关应当把从律师、法学专家中选拔法官、检察官工作常态化、制度化；同时规定，法检机关在遴选法官、检察官时应当根据工作实际预留适当数量用于从律师、法学专家中选拔法官、检察官。2017年新修订的《公务员法》规定“确定初任法官、初任检察官的任职人选,可以面向社会,从通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格的人员中公开选拔。”上述规定，为畅通面向社会公开选拔法律职业人员提供了政策支持、法律依据和实施路径。目前，上海、广东等地法检机关已从律师中公开选拔法官、检察官方面进行了有益探索，但距离公开选拔工作常态化、制度化要求仍有较大差距。实践中，选任初任法官、初任检察官，无论是以往采取的从内部人员中培养的模式，还是改革之后，目前从法官助理、检察官助理中培养的模式，在系统性、针对性、效能性等方面，都存在一些问题[11]蒋惠岭：《全面深化司法体制综合配套改革》，《法制日报》，2017年12月6日。。落实中央相关部署和法律规定，按照《意见》提出的加强国家统一法律职业资格制度与法官、检察官选任制度、公务员录用制度衔接的要求，建议相关部门尽快研究制定面向社会从符合条件的取得法律职业资格人员中公开选拔法官、检察官和公开招录在政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的公务员的制度规范和实施办法，完善法治人才职业保障制度，畅通进入相关法律职业岗位的渠道。同时，研究制定司法行政机关业务类公务员须通过法律职业资格考试，取得资格上岗制度，进一步推动法律职业交流，更好地推进法治人才队伍职业化建设。

（六）加快法律职业资格立法进程，推动专门立法。将国家司法考试制度调整为国家统一法律职业资格制度后，法律职业资格管理部门承载的不仅仅是资格考试一项工作，还包括资格管理和职前培训等多项重要职责，任务艰巨复杂；取得资格的法律职业人员范围扩大后，法律职业资格管理工作涉及多个法治实务部门、行业组织以及参与职前培训的多个相关单位和人员，组织协调任务繁重。为此，一是推进相关法律法规及规范性文件的制定修订。依据修订后的《法官法》等八部法律，推进相关规章规范性文件立改废工作。加快制定《国家法律职业资格考试实施办法》以及制定修改法律职业资格考试工作规章和配套规范，进一步明确资格考试报名条件、考试内容、考试方式方法、考试组织实施、合格标准的确定、资格管理等。研究制定《法律职业人员统一职前培训实施方案》等规范性文件，明确法律职业职前培训的性质作用、组织协调机构、培训单位、培训内容及方式、培训考核、培训师资及经费保障等内容。研究制定《法律职业道德规范》，对法律职业人员的言行进行规范，对法律职业行为的伦理规范及心理习惯进行引导。二是推动法律职业资格专门立法。从立法性质来看，《国家司法考试实施办法》虽是法律授权，是司法考试的基本规范，具有法律效力，但在立法法中没有对应的法律规范层级。将国家司法考试制度调整为法律职业资格制度后，可以部颁规章的形式制定出台《国家法律职业资格考试实施办法》，规范和管理法律职业资格考试工作。但根据《行政许可法》和《立法法》相关规定，政府规章对涉及行政处罚的法律职业资格管理措施等无上位法依据的内容难以规范。因此，有必要对法律职业资格进行专门立法,进一步明确法律职业资格考试的报名专业学历条件、考试组织实施工作机制、统一职前培训、职业资格管理等内容，有效推动法律职业资格管理法制化规范化，维护法律职业资格制度的权威性和公信力。