转型期政府领导方式的新特征及思路转变

李储学

（黄河科技学院 新闻中心理论部，河南 郑州 450063）

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”［1］，并强调要深化机构和行政体制改革，转变政府职能。当前，我国经济正处于“三期叠加期”，政治、社会、文化等各领域都呈现出新常态，这对政府领导方式提出了新要求。在国家政策推动和社会转型拉动的双重作用下，领导方式在转型期呈现出新特征，政府要适应行政和治理新生态，加快地方治理制度化建设，有效推进公民参与进程，加强政府信任建设，塑造政府良好形象，构建新常态下政府与社会组织、公民等多元主体合作治理关系，构建良性治理秩序。

一、政府领导方式转变的背景

1.经济社会转型升级，行政生态发生新变化。经济下行压力增大，地方经济转型、产业升级、技术进步及社会服务发展成为新常态下政府面临的重要任务，国家大力实施“中国制造2025”战略，推动中国制造向中国创造、中国智造转变，实现提质、增效、升级的目标。与此同时，我国社会流动加大、阶层分化加速、社会组织不断发育，而在经济发展和社会转型中出现的利益分化、利益矛盾等问题也迫切要求政府创新领导方式。第一，随着国家全面深化改革进程的加快，经济、社会、文化、科技等各领域改革政策相继出台，特别是大力推进“放管服”改革，重塑了政府行政及治理的生态环境。第二，经济社会发展方式的转变要求政府领导方式也要进行相应的转变，在领导理念、政策制定、政策执行、考核评估等方面建立科学合理的质量标准和指标体系。第三，经济利益矛盾和纠纷日益增多，新的问题和冲突对既有制度体系提出挑战，而政府治理制度化程度相对滞后。第四，新兴社会组织、新的社会群体不断涌现，其利益诉求、利益表达和利益维护成为新的社会课题。以上四种变化，迫切需要政府创新领导方式。

2.法治中国大力推进，开启依法行政新阶段。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要深入推进依法行政，加快法治政府建设，并提出要推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平，这标志着我国在依法行政方面进入了新的阶段，标志着领导干部的法治思维和依法行政成为新常态。随着法治建设进程的加快，公民法治意识和法治能力不断提高，政府机关通过微信、微博等新媒体和广播、电视、报纸、杂志等传统媒体进行法治宣传教育，在全社会形成了知法、懂法、信法的浓厚氛围。在法治中国建设背景下，各级政府也积极按照《决定》提出的要求，树立法治观念及法治思维，将法治运用于行政管理和社会治理的全过程，打造地方社会法治生态环境。

3.民主政治进程加快，协商合作成为时代新要求。党的十八大以来，党和政府大力发展中国特色社会主义民主，从民主制度、民主程序、民主形式等方面推进，使人民民主更加广泛、更加充分、更加健全，自上而下地创造了良好的民主环境，公民的民主意识得到了加强、民主权利得到了有效保障。为适应新形势，2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，提出要大力发展协商民主制度，为政府领导方式转变指明了方向，促进了政府与社会组织、公民等多元主体的协商合作。同时，国家积极推进基层民主制度建设和民主实践，城市居民自治、农村村民自治等基层群众自治制度得到长足发展和完善，基层群众发挥积极性、主动性和创造性，通过各种形式、各种渠道参与社会治理和公共服务，并在民主实践过程中不断探索和创新，使民主形式更加丰富。国家通过民主政治建设以及多渠道的民主教育，使得基层民主实践有了较大程度的发展，从不同层面增强了人民群众的民主意识。在这些改革和变化的持续作用下，特别是2012年12月中共中央出台“八项规定”以及“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育的深入开展，使得地方政府民主意识和民主观念不断增强，并越来越注重行政民主和民主行政，官僚主义作风得到了有效控制。

4.公民意识不断增强，公民参与规模和程度不断扩大。随着我国高等教育大众化进程的深入发展、民主法治教育的广泛开展、公民受教育程度和公民意识的显著提高，公民社会稳步健康发展，群众对现代公民权利和义务的理解更加全面、深刻。同时，公民对社会责任、道德规范、公共服务等方面的认识也在逐步提高。随着社会的发展，“熟人社会”逐渐解体，过去依靠亲密互动而结成的社会关系网络难以存续，取而代之的是“半熟人社会”和“陌生人社会”。这样，虽然人们之间的交往成本增加，但公民意识得到了增强，对现代公民所包含的一系列规则体系的认同和遵守，无疑是对过去“熟人社会”中的关系及规则消解后的重建。基于共同的价值、共同的利益、共同的爱好，基层场域不断产生新的社会组织和团体，伴随着经济利益分化和社会分工越来越细化，社会组织和团队的种类也越来越多、功能越来越健全，为公民参与提供了组织化渠道。新型的政社关系正在形成，政府扮演着社会组织的管理者、伙伴、契约当事人等多重角色［2］。我们可以明显地感受到，公民参与的范围已经扩展到了政府决策和执行、社会治理、公共服务等各个领域，公民参与的程度也日益加深，这对促进政府行政管理改革和社会治理创新发挥着积极作用，公民参与的扩大直接影响了政府领导方式的转变。

5.“互联网+”持续发展，政社互动日趋频繁。当前，“互联网+”正连接各行各业，政府及其行政管理也不例外。建设服务型政府、电子政府，一直是行政管理理论研究和实践探索所共同倡导的改革方向，而“互联网+”的深入发展，不仅为这些改革提供了技术支撑，更重要的是引起了领导理念的升级、模式的创新、阵地的扩大以及方式的转变。“互联网＋政务服务”有助于实现政府的整体性治理、开放性治理、协同性治理、智慧性治理［3］。在“互联网+”时代，要求政府必须树立跨界、融合、共享的思维，随时接受社会大众的监督和参与，过去依靠对信息垄断和神秘性而建立起来的权威，被“互联网+”冲散，政府必须适应这种新变化，从公开、公正、公平上来重建自身的合法性基础。“互联网+”与微信、微博、论坛等平台一起，重构着政府行政管理新格局，实际工作中政府也开始适应并主动运用这些媒介，加强与社会的互动，借助“互联网+”创新领导方式，通过市长信箱、网络问政、互动平台、网站论坛、“两微一端”等方式，密切与社会的互动，及时了解民情、民意、民心，汇集民智、民资、民力，共同为推动经济社会转型升级、发展现代民主法治、全面建成小康社会贡献智慧和力量。

二、转型期政府领导方式的新特征

1.从简单走向复杂。随着科技进步及民主政治的发展，地方政府结束了“以经济论英雄”“唯GDP论”的时代，领导方式也由过度依赖单一经济方式向多元化方式转变，由简单向复杂转变。这主要体现在三个方面：第一，领导活动涉及的主体更加多元化。过去“一把手说了算”的方式在新常态下很难适应新问题、新矛盾的处理和解决，领导活动需要更趋科学化、规范化、民主化。第二，面对和解决复杂问题成为领导及行政管理的新常态。我国经济社会发展和改革已经进入了深水区和攻坚期，许多出现的问题都是难啃的“硬骨头”，特别是经济社会转型期，由于利益分化、价值多元化，使得社会问题、社会矛盾更加复杂，政府所面临的问题往往不是单一问题，而是多个问题、多重矛盾交织在一起，有些问题甚至是“牵一发而动全身”，处理这些问题和矛盾对地方政府的领导能力和领导方式都提出了严峻挑战，迫切要求政府加强治理体系和治理能力现代化建设。第三，综合运用并创新领导方式成为地方政府及行政领导的必备素质。无论是集权式、分权式，还是重人式、重事式，抑或是专断型、民主型、自由型，单一的领导方式难以解决复杂化的社会问题和社会矛盾，地方政府及领导须学会“弹钢琴”，提升领导艺术和治理能力。

2.从人治走向法治。党的十九大报告指出：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”［4］在依法治国背景下，政府领导方式要由人治走向法治。在领导观念上，政府及行政领导的法治观念得以增强，“我就是法”等蔑视法律、权力凌驾于法律之上的现象逐步减少，领导干部对法律的敬畏之心逐渐增强；在领导方法上，政府更加注重遵守法律法规及制度的约束，在法治的框架下行使权力，用法治手段来化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐；在领导过程中，政府及领导者对程序合法、规范权力行使的认识更加明确，并已习惯于“在镜头下执法”；在领导结果及考核评估上，领导者的个人情感及偏好的影响空间被压缩，法治建设逐步纳入考核评估中，同时法治也已成为推进考核评估科学化的重要手段之一，法治精神得到了彰显。

3.从垄断走向合作。政府的权力是由人民赋予的，政府的合法性基础来源于人民的信任和支持，民主政治的发展及社会动员的逐步扩大，使得马克斯·韦伯的“传统型权威”和“魅力型权威”在现代社会难以获取持续发展的动力，而“合理合法型权威”是政府努力的方向。这也使得政府的权力发生了变化，从过去的垄断走向现在的合作，即通过全面深化改革、转变领导方式，加强政府与社会组织及公民的合作，让人民群众更多参与到权力行使的各个阶段。2018年新年伊始，习近平总书记在新进中央委员会的委员、候补委员和省部级主要领导干部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神研讨班开班式上作重要讲话时强调，“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”。中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴［5］。因此，让人民充分享受发展成果，从而支持政府的改革发展和领导，这样可以更加维护政府的权力及权威。政府与社会组织、公民等主体的合作关系主要体现在三个方面：一是社会组织、公民等参与公共政策的制定和完善，与政府合作促进地方制度体系建设；二是政府发挥引导及协调功能，多元主体合作推动“大众创业、万众创新”“中国制造2025”等国家战略及其配套政策的落地生根；三是社会组织及公民借助自媒体等渠道，积极发挥社会监督、公民监督的优势作用，并与人大监督、行政监督、司法监督等相互配合、协同合作，共同推动地方政府权力监督体系的进一步完善。

4.从管制走向治理。过去，受计划经济和官僚主义思想的影响，地方政府习惯于发布命令，以管制的方式来加强对社会各领域的干预，从而达到控制社会的目的。行政权力的触角延伸到各个层面，事无巨细、包揽全部，这既增加了地方政府的行政成本和工作压力，又由于人力、财力、精力等方面的限制，影响了行政效率。管制式的领导方式直接或间接地导致政府在行政过程中出现多头领导、相互推诿、缺乏统筹、重复建设、资源浪费、效率低下等一系列问题。党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。治理意味着政府不再是社会事务及公共服务的唯一主体，治理是根据事务和项目的不同性质、不同类型，向社会全面开放；这意味着政府不仅仅要制定、发布政策，更是要让这些政策被广大人民群众理解和接受，并加以支持；意味着政府与地方场域内的社会组织、公民构成一个有机体系，让信息、资源等能在体系内畅通流动，多元主体之间能够有效地沟通配合，减少隔阂和矛盾；意味着政府要切实发挥宏观引导、服务支持、统筹协调的功能，让各种力量和智慧能够汇聚成推动地方经济社会转型发展的巨大动能。

5.从神秘走向公开。在传统的行政管理中，对于权力的运行，公众了解和监督较少，政府依靠神秘性来维持自身的权威性，有的地方政府甚至异化为新式的“衙门”，让人民群众敬而远之。而在全面建成小康社会的新时期，在党中央和国务院的强力推动下，政府面临被迫改革和自我改革的双重压力，逐步加强政府改革力度，将权力产生、权力运行、权力监督等过程及程序，除了用传统媒体进行报道外，还通过新媒体进行公开，政府权力的神秘面纱逐渐被掀开，进入公众视野以及社会舆论的监督之中。阳光是权力最好的“防腐剂”，公开是政府赢取人民群众信任的前提。随着政府行政管理、社会治理和公共服务从神秘走向公开，误解能及时消解，谣言被及时攻破，矛盾能够得到及时有效的解决，社会公平正义得到彰显，官民关系和政社关系得到改善，这些都为政府的行政和治理创造了良性的社会环境和舆论氛围。

三、转型期转变政府领导方式的思路

1.强化引导服务功能，综合运用多元领导方式。经济社会转型升级及社会分层和利益分化，对政府处理复杂问题的能力提出了更高的要求，各级政府领导干部要认真学习贯彻习近平总书记的治国理政思想，领悟党的十九大精神，增强自身的治理能力，大力推进地方治理体系和治理能力现代化的进程。第一，应持续深化“放管服”改革，坚持“有所为、有所不为”，从合法性、合理性和可操作性三重维度，以规范性指标、利益性指标和权利性指标三方面确认地方政府权力边界［6］，同时，加强责任政府建设，建立健全责任清单和责任追究制度，切实提升政府效能。第二，强化宏观引导功能，借鉴新公共服务理论，加快服务型政府建设，维护和发展公共利益，重视公民权利的维护和公共事务的管理，为社会组织和公民进行自我管理、自我服务提供必要的条件。第三，学会运用马克思主义“利益分析法”，综合应用多元领导方式来处理复杂问题和主要矛盾，从全面深化改革的大局出发，统筹处理各种利益关系，避免“头痛医头、脚痛医脚”的现象出现，建立科学决策机制，针对不同类型的矛盾及矛盾的不同阶段，采取最优的策略和最优的领导方式。

2.树立法治中国理念，深入推进依法行政。转型期由于社会矛盾及利益冲突多发，更要求政府增强法治理念，深入推进依法行政，加快法治政府建设，用法治的方法和手段来处理和化解矛盾。《决定》提出，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。地方政府既要贯彻落实好中央精神，又要引导好地方社会舆论，更要树立“打铁还需自身硬”的意识，以身作则、率先垂范、依法办事，发挥好承上启下的作用，严守法治底线，一是要守，二是有为，既要坚持依法治理，又要不断改革创新［7］，为法治中国建设打好基础。在决策中，应建立健全依法决策机制，严格落实重大决策法定程序，依法吸纳智库专家、行业学者、利益相关者及普通公民的参与，不断提升政府决策的法治化、科学化、民主化。在执行中，政府应坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，真正做到不越位、不缺位、不错位。在监督中，依法建立多元化的权力监督体系，强化对政府行政权力的制约和监督，坚决消除公共权力的寻租空间。在考核中，将法治建设纳入政府绩效考核范围，加大对依法行政指标体系的系统设计和科学论证，通过考核引导和督促政府各级官员强化法治行政和治理理念，让法治成为全体人民以及政府行政人员真诚的信仰和共同的追求。

3.进一步发展基层民主，不断促进政社协同合作。中国特色社会主义民主的特点和优势在于深深根植中国大地，是最真实、最广泛的民主［8］。在村民自治等基层民主制度的基础上，政府应立足国情、省情、社情、民情，丰富和发展民主形式，探索和拓展民主渠道，让更多关心支持地方经济转型、推动社会改革、促进民主发展的组织、公民有机会、有渠道、有能力参与到地方治理和公共服务中。政府应进一步加强职能转变，从构建地方治理良性生态的角度出发，扮演好政策引导者、信息共享者、改革推动者、创新支持者、利益协调者、公共服务者等角色，建立新型政社合作伙伴关系。政府应根据特定治理事务或公共服务的需求，成立合作项目组或合作委员会，发挥地方政府、经济组织、社会组织、媒体以及公民的比较优势，协同推动项目的实施和目标的达成。政府应不断加强与社会组织的合作，通过不断的合作治理实践，增强公民的民主能力和合作治理能力，构建变化社会中的良性政社互动关系和基层治理秩序。

4.引导支持社会参与治理，积极培育参与型公民文化。转型期，政府行政生态正在重塑，社会组织、公民与政府均为地方行政生态的主体要素，其角色及功能直接影响着地方行政生态的构建。政府在改革中应重视社会参与的重要作用，积极培养既能体现中国特色社会主义制度优越性，又可以充分发挥各地的独特性和创造性，并能积极推进公民社会发育的参与型公民文化。第一，加强社会参与治理的制度化建设，有效平衡日益扩大的公民参与和地方治理制度化之间的关系，减少对社会组织及社区的行政干预和控制，给社会组织、社区更多的自主权和参与权。第二，加强地方社会治理多元参与机制建设，发挥和尊重基层群众的首创精神，发掘和推广基层治理实践中创造出来的好经验、好做法，以参与机制创新为抓手和突破口，推动地方行政和治理综合改革。第三，加强宣传及支持功能，开辟便捷、有效的绿色通道，在政策制定及执行中吸纳更多社会组织、公民参与，为参与治理提供信息、平台及服务。第四，大力支持社会组织发展，根据社会分层及利益分化的新趋势，引导和支持不同类型、不同利益需求的社会组织的发展，加快社会培育，要依赖于地方政府的要素下沉，将更多的权力、财力、人力等资源赋予社会行动主体［9］，有效解决社会组织“资源依赖”困境，为公民参与提供组织化的渠道，促进公民参与的范围及程度，培育参与型公民文化。

5.主动适应“互联网+”新形势，大力推进智慧型政府建设。“互联网+”已经席卷各行各业，并与其深度融合产生出许多新模式、新机制、新方法，而“互联网+政务”是政府适应“互联网+”大潮发展趋势进行改革的重要方向，是适应公共治理和服务对象进入自媒体时代积极回应公众诉求的必然选择。未来，政府必须借助“互联网+”及新媒体，在加快建设电子政府的基础上，建设智慧型政府。第一，加强平台及渠道建设，重视智慧型政府治理的顶层设计，借助微信、微博等新媒介、新技术、新手段，创新动态网络协同治理方式，推进政府数据开放共享，探索智慧型公共决策的路径，加强智慧政府治理技术的研发与应用，完善治理网络基础设施建设［10］，构建一体化的“互联网+政务服务”平台，扩展并畅通人民群众诉求表达、利益维护、意见建议、监督举报等公民参与的渠道。第二，加强制度及机制建设，适应“互联网+”及新媒体发展新形势、新要求，建立健全网络参与、电子政务、智慧型政府建设等相关制度体系，推进治理的法治化、规范化和科学化，并在法治和制度的框架下，探索、创新公民网络参与及公共服务的新形式、新方法和新途径，形成地方政府与社会之间的良性互动。第三，加强组织及队伍建设，重视“互联网+政务服务”及智慧型政府建设，注重实战性、实用性和实效性，避免把“互联网+”作为博取眼球、哗众取宠、谋求政绩的噱头。这就要求政府协调各职能部门，设置跨部门组织机构，并打造一支能够支撑智慧型政府建设及运行的专业化队伍，让智慧型政府真正做到为民、便民、利民、惠民，通过实实在在的服务，赢得人民群众的信任和支持。

［1］［4］习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2017.11，67.

［2］谭志福.创新社会治理与新型政社关系中地方政府的多重角色［J］.中国行政管理，2016，（3）.

［3］李春根，李志强.以“互联网+政务服务”引领政府治理现代化［J］.中国行政管理，2016，（7）.

［5］陈书.答好新时代为民谋福之“卷”［EB/OL］.http://theory.people.com.cn/n1/2018/0108/c409497-297 52142.html，2018-01-08/2018-01-10.

［6］林明灯.协同治理视域下地方政府的权力行使及边界［J］.江海学刊，2015，（6）.

［7］李储学.法治视角下社会治理机制创新的四个维度［J］.领导科学，2016，（35）.

［8］房宁，周少来.中国特色社会主义民主的特点与优势［J］.求是，2010，（6）.

［9］金太军，鹿斌.社会治理新常态下的地方政府角色转型［J］.中国行政管理，2016，（10）.

［10］胡税根，王汇宇，莫锦江.基于大数据的智慧政府治理创新研究［J］.探索，2017，（1）.