我国行政信访的制度困境及其改革逻辑*

梁迎修

(北京师范大学法学院，北京 100875)

引言

作为一项富有中国特色的政治法律制度和一个深入观察解释诸多中国社会问题的窗口，信访制度在过去数十年间引起了政治学、法学、社会学、管理学等多个学科研究者的浓厚兴趣，信访研究逐步崛起为中国学术版图中的一项重要议程。[1]就当下信访的理论研究而言，经过多年积累已有相当丰富的学术文献；同时在实践层面，全国范围内的信访制度改革探索如问题排查、集中接访、信访代理、信访评议等创新举措也如火如荼。理论上的讨论与实践中的探索对于行政信访制度的逐步完善发挥了积极推动作用。然而即便如此，学术界在信访制度的治理绩效、功能定位以及改革方向等基本理论问题上仍未达成共识；信访制度运行过程中，重复信访、越级信访、择机信访等非正常信访依然广泛存在，现有创新措施的改善效果亦不尽如人意。这些情况表明，对于信访的研究仍需加强深化，信访研究应当直面实践中的困境，在准确把握问题根源的基础上提出有效的改革对策。有鉴于此，本文将在梳理行政信访制度的历史缘起和功能嬗变的基础上，指出行政信访的制度困境并剖析根源，并尝试提出一种新的行政信访制度改革逻辑。我国的信访制度是一个涵盖人大信访、行政信访、司法信访等多个组成部分的复杂体系，其中行政信访无疑是其主体，目前绝大多数的信访研究也都是围绕着行政信访而展开，因此本文研究对象同样限定于行政信访，但研究结论对于其他机构的信访工作亦有参考价值。

一、我国行政信访制度的历史缘起

信访是人民群众来信来访的简称。《信访条例》第二条对信访作了明确界定：本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》囿于层级限制，其所界定的信访仅指行政机关的信访活动，亦即本文研究的“行政信访”。

中国当代包括行政信访在内的信访制度是中国共产党的政治创造，然而若从功能主义视角观之，则会发现中国古代已经存在诸多类似今天的信访制度。相传在尧舜时期，尧帝立“善旌”、置“谤木”，到舜帝时又悬“谏鼓”，用以通达言路和了解下情。[2]P63这些制度在夏商周时期被继承并有所创新。据《周礼》记载，西周时期又设立肺石和路鼓，为蒙受冤屈之人提供申诉渠道。西晋形成了兼具伸冤鸣屈和畅通言路双重功能的登闻鼓制度，并一直延续至明清时期，对后世产生了重要影响。明清时期在登闻鼓制度基础上又进一步发展出分工更为细致的通政使司和京控制度。从辛亥革命推翻封建统治建立民国，再到国民政府结束在大陆的统治期间，则主要通过陈情、请愿、建议、控告、呈请、告发、呈诉等制度提供公众建言和申诉的通道，其中以请愿为主要形式。中国古代和近代的相关制度尽管与今天的信访制度在深层理念和制度设计上存在明显差别，但其塑造出的文化传统对于当下的信访实践仍然有相当大影响。

当代中国的信访制度经历了从萌芽酝酿到正式确立再到不断完善的逐步发展过程。中国共产党自民主革命时期开始就高度重视处理人民来信来访工作。1949年4月，中央书记处设立政治秘书室专门处理人民来信来访，这是党内最早的专职信访机构。1950年政治秘书室被撤销后另设中共中央办公厅秘书室处理人民来信。[2]P117-118随着人民来信数量增多，中共中央办公厅秘书室向毛泽东写报告，建议加强对群众来信处理工作的组织领导并建立规范的制度，1951年4月30日毛泽东作出批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。”[3]P164在毛泽东和其他领导人的高度重视和推动下，信访工作的规范化和制度化工作正式提上日程。1951年6月7日，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，该决定第一次把建立信访制度提到国家政权建设的高度，对处理群众来信来访的原则、机构设置以及干部配备等重要问题做出了明确规定，被视为信访制度正式创立的标志。

信访制度确立之后在实践中不断得到巩固和完善。1951年至1978年期间是信访制度创立和初步探索阶段，在此期间由于经常受到政治运动冲击，信访制度建设相对比较迟缓。自1978年改革开放至今，信访制度建设步入正常轨道并取得了突出成就。中央层面出台了大量有关信访工作的规范性文件，1995年国务院颁布了第一部规范信访工作的行政法规——《信访条例》，2005年又出台新的《信访条例》，大多数省、自治区和直辖市陆续出台了地方性的信访立法，《信访法》的制定也已提上日程并在有序推进之中。经过近七十年的发展，中国的信访制度建设取得显著成就，已经从处理“人民来信来访”发展成为一项包括人大信访、行政信访、司法信访在内的相对完备的制度体系。尽管信访制度极富中国特色，但事实上在国外也有诸多类似于信访的制度，如瑞典、芬兰和挪威等北欧国家的申诉专员制度、日本的行政相谈制度、韩国的国民苦衷处理委员会制度、美国的民政监察官制度等。[4]P226这在某种程度上说明信访制度体现了国家治理的普遍规律。

二、新中国行政信访制度的功能嬗变

通过对信访制度历史缘起的简单梳理不难发现，设立信访制度是基于贯彻群众路线的需要，是为了克服官僚主义，保持同人民群众的血肉联系，及时回应人民群众诉求。1963年由国务院秘书厅整理并颁布试行的《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例(草稿)》中将信访功能概括为了解社情民意的渠道、群众监督的方法、思想政治教育的途径、调解矛盾的手段，同时指出信访还可以起到调动人民群众积极性，巩固人民民主专政，促进社会主义革命和建设事业的作用。[2]P47由此可以看出最初的信访制度是一种具备多种功能的制度设计。

(一)行政信访制度的功能演进

实践中信访制度承担的功能会随着党和国家中心工作的调整而有所变化。应星根据信访功能的变化，将新中国信访划分为三个阶段：第一阶段是大众动员型信访(1951年6月—1979年1月)，这一阶段由于政治运动频繁，信访承担着进行揭发、开展斗争的运动功能与纠正偏差、化解社会矛盾的救济功能。第二个阶段被称为拨乱反正型信访(1979年1月—1982年2月)，此阶段的信访制度主要服务于拨乱反正，集中、高效地解决大批历史遗留问题，以及平反冤假错案的工作需要，信访是一种非常规的化解社会矛盾的方式。第三个阶段是安定团结型信访(1982年2月至今)，信访制度服务于经济建设和安定团结的大局，尽管信访包含着从提出建议到检举揭发，从批评政策到伸冤告屈的广泛内容，但化解纠纷和实现救济是其核心功能。[5]

冯仕政认为，“国家信访工作有两个基本内容: 一个是以照顾大多数为优先考虑的冲突化解，一个是以改造大多数为优先考虑的社会动员。冲突化解的中心工作是利用信访渠道助贫问苦，以便及时化解社会矛盾，维护社会团结和稳定；社会动员的中心工作则是利用信访渠道激浊扬清，以便有效地调动民心民力，从而有效地贯彻国家的政策和部署。从群众路线的要求来说，信访工作应该做到上述两个方面的有机统一，即一方面要尊重群众的切身利益，把回应群众的利益诉求放在重要位置，另一方面也要通过适时、适当的社会动员，将群众的兴趣引导到整体利益和长远利益上来。”[6]然而根据冯仕政的分析，1951-1978年间，由于受到连绵不断的政治运动影响，信访的社会动员功能被片面推崇和发展并带来了严重的后果；1978年改革开放以后，国家大政方针从‘以阶级斗争为纲’向‘以经济建设为中心’的转变，使得信访制度回归冲突化解机制的角色定位。

在笔者看来，应星的分析虽然更为细致，但拨乱反正型的信访实质上解决的是一种特殊类型的纠纷，因此不妨划分为新中国成立到改革开放之前和改革开放到当下两个阶段来观察信访制度功能变化更为合适。在第一个阶段，信访主要承担社会动员的功能，同时也在一定程度上发挥着纠纷解决的功能；在第二个阶段信访的功能则主要限于纠纷解决，社会动员功能日趋弱化。

(二)时下行政信访制度的功能担当

对于时下行政信访制度在国家治理体系中所承担的功能或发挥的作用，有不少学者作过理论概括。陈柏峰认为，信访制度在实践中承担着三个主要功能：第一是纠纷解决的替代功能。信访制度是与诉讼、仲裁、调解、行政复议等并存的纠纷解决机制，并对这些纠纷解决途径起到了替代和补充作用。第二是法律和政策的协商功能。信访渠道是政府和各方利益主体的协商平台，信访制度承担了法律和政策协商功能。第三是社会剩余事务兜底功能。信访渠道接纳了大量剩余事务，例如缺乏法定救济渠道的纠纷、偏执型上访、“精神病人”上访等。[7]也有学者认为，信访制度具有三个层面的功能，即对于公民的功能、对于国家的功能和对于制度的功能。信访对于公民的功能包括表达意见、权利救济、监督公权力和参与国家生活的功能；对于国家的功能包括收集信息和合理化建议、低成本及时纠错、吸纳公民不满情绪、协调权力之间冲突和提高制度整体能力的功能；对于国家制度的功能包括在现实中实现民主、理性反思和高度整合、保障制度安全和防范风险以及保守国家伦理价值的功能。[2]P47-54还有学者认为，信访工作的基本作用包括法律作用、政治作用和社会作用。法律作用包括纠纷解决和权利救济；政治作用包括信息收集和权力监督；社会作用包括提供公共参与渠道和充当社会“安全阀”。[8]P8-13概括起来，包括行政信访在内的信访制度大致具有民意表达、信息收集、权利救济、纠纷解决、政治参与、政策纠错、监督政府、社会动员等多重功能。

尽管信访制度具有多重功能，但就当下的信访实践而言，纠纷解决无疑是其主体功能。尽管不同学者对信访制度在应然层面的功能定位仍然存在激烈分歧，但对实然层面信访制度主要发挥着纠纷解决功能并无太多异议。对此许多学者都曾作出肯定论断。“信访制度在我国纠纷解决系统中具有不可替代的重要地位。”[9]P561“尽管从宪法和《信访条例》的规定来看，信访制度的功能很广泛，但救济功能规定得不够明确。然而在实践中恰恰相反，绝大多数的信访事项都涉及救济问题。”[10]“权利救济已经成为我国信访制度‘最主要的功能’和‘头号任务’。”[11]在行政纠纷解决中，相对于行政复议和行政诉讼，行政信访更是受到民众的偏爱。[12]在行政纠纷中，“许多行政相对人并不是不敢或不愿去寻求救济，而是更习惯或者更乐于通过信访手段来实现救济。可以说，在当代中国社会，信访对于行政相对人的权利救济实践来说具有某种特别的意义。”[5]正是由于当事人偏好通过信访去寻求权利救济，使得纠纷解决日益发展成为包括行政信访在内的信访制度的主体和核心功能。当然我们也必须承认，尽管行政信访制度当下主要承担的是纠纷解决的功能，但这并非其唯一功能，其同时发挥着政策纠错、民主参与以及权利监督等其他功能。本文之所以主要讨论信访制度的纠纷解决功能，主要考虑到该项功能是时下行政信访制度的主体功能，其他功能或者是由该项功能所派生，如监督政府功能，或者即便不是派生功能但在实践中并未产生太多问题和引发争议，如政策建议的收集功能。相对于纠纷解决功能，这些功能处于相对边缘的位置，也正因为如此，目前的信访研究多数都集中于对信访纠纷解决功能的讨论。

(三)行政信访纠纷解决功能凸显的原因

行政信访制度的初衷主要是提供民意表达的渠道，方便人民群众建言献策，保持同人民群众的密切联系，回应民众的正当要求。然而在改革开放之后的发展过程中，其纠纷解决功能却逐步凸显为主体功能。在依法治国进程逐步走向深入的今天，理想的状况应当是行政复议和行政诉讼这一类法治特性更为突出的行政救济途径承担解决行政纠纷的职责，然而实践中行政信访却发展成为最主要的行政纠纷解决渠道。为什么行政纠纷当事人会偏好信访而放弃其他正式法律救济机制？

胡元梓教授认为，民众之所以偏好信访，原因在于司法制度解决社会冲突的效能较低，未能发挥应有的解决社会冲突和纠纷的主渠道作用，同时也受到了“官本位”的政治权威主义价值观的文化传统的影响。[13]但张泰苏却给出了另外一种解释，他认为中国民众不选择行政诉讼是因为对这种诉讼的程序感到陌生和排斥。张泰苏认为，不论古今，中国民众都似乎偏向冲突性较低，法官主导功能较强的诉讼程序和审理方式，而现代的行政诉讼制度因为不允许调解，也许显得过于生硬、冲突性过强，因而使访民产生排斥心理。[12]左卫民教授研究团队的结论是：在效果不佳的情况下，民众仍大量选择信访而非行政诉讼，很大程度上是因为正式的行政救济途径不畅或者执行不力，导致大量的民众选择信访或者使诉讼被迫转化为涉诉信访。[14]P158-170张永和教授的课题组经过研究发现，民众选择信访主要有以下几个方面的原因：一是与民众的认识水平有关，即民众对多种解决问题的途径不了解，“有事找政府”是他们的常识，并指引他们的行为；二是与民众的传统观念有关，这包括民众对政府的信任程度、对领导出面有利于解决问题的笃信，以及不愿意采用司法途径解决问题的社会心理；三是信访制度本身的特点契合了民众的需求，例如不收费，更多满足群众要求的可能性等。[15]P92

概括现有的研究，民众偏好行政信访的原因主要有三点：第一是民众的认知存在问题，如对复杂的多元纠纷解决途径不了解，对诉讼的陌生或者排斥感，受“官本位”的文化传统影响等。第二是行政信访制度自身的独特优势。第三是由于诉讼、行政复议等正式法律救济的纠纷解决效果不佳，无法满足民众需求。在笔者看来，第一个原因，也就是将民众偏好信访归结为认知问题缺乏说服力。如果说在行政诉讼、行政复议制度建立之初民众不太了解因而青睐信访还比较合情合理的话，时至今日这些制度已经实施这么多年，民众应该不会太陌生，而且行政信访实践中，信访工作机构在处理那些可以诉诸诉讼和复议的纠纷时，通常都会劝导当事人去选择这些途径并为他们义务宣传相关法律知识。更为重要的是，民众寻求救济最重要的目的就是要能解决问题，如果行政诉讼、行政复议能够比行政信访更能解决问题，其不太可能仅仅因为对于相关程序陌生而坚持选择信访，当事人选择信访可能会有信访制度亲和性更高的因素，但这并非决定性因素。相比之下，第二个和第三个原因对于当事人偏向于选择行政信访的影响会更大一些。

民众青睐行政信访与该项制度的特性有关。在法治主义者看来，行政信访制度的突出缺点就是它的非程序性和不确定性。[5]但是行政信访也有其富有吸引力的地方。与行政诉讼、行政复议等正式法律救济机制相比，行政信访有三个优势：第一，信访救济可以节省救济成本或者至少让行政人相对人感觉成本较低；第二，信访救济更有利于冲破关系网的束缚，增强裁定的相对独立性；第三，信访救济在救济效力上略胜诉讼救济，例如受案范围更宽、救济力度更强以及执行更为顺畅。[5]非程序性尽管被普遍认为是行政信访的缺点，但考虑到当事人是纠纷解决机制的消费者，对于选择何种方式解决纠纷拥有选择权，因此对于当事人而言，非程序性可能还是优点，因为程序越复杂越需要专业知识，门槛就会越高，需要求助于专业人士，花费就会更高；而且缺少程序性可能会增加实现实体正义的机会。至于获得权利救济结果的不确定性，在司法公正没有得到有效保障的情况下，通过司法途径获得满意结果也同样存在不确定性。

民众偏好行政信访与行政诉讼、行政复议等正式法律救济机解纷效果不佳、无法满足民众需求有直接关系。于建嵘在调研中发现，接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，占总数的63.4%，其中：法院不予立案的有172位，占42.9%；认为法院不依法办事而判决其败诉的有220位，占54.9%；认为法院判决胜诉了而没有执行的有9位，占2.2%。[16]

正是受到多重因素的影响，使得许多当事人更偏好行政信访。在多元纠纷解决机制中，行政信访与行政诉讼、行政复议等纠纷解决的制度竞争过程中处于相对优势地位，实践中也形成了大信访、中诉讼和小复议的行政纠纷解决格局。

三、行政信访制度的制度困境

在改革开放以来四十年的发展历程中，中国在经济领域取得世人瞩目的成就的同时，社会秩序保持相对稳定，对此作为多元纠纷解决机制重要组成部分的行政信访制度功不可没。①不过我们在充分肯定行政信访制度的纠纷解决功能的同时，也必须承认该制度在实践中遭遇到了制度困境并引发了诸多问题。

(一)关于行政信访制度困境的学术讨论

近些年来的信访研究中，不乏对于行政信访制度面临困境的关注。于建嵘在一份调研报告中指出，中国的信访制度存在三个方面的缺陷并将导致了严重后果：第一，信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集；第二，信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，在一定程度上消解了国家司法机关的权威；第三，信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，不断诱发较严重的冲突事件。于建嵘主张应当强化司法机关解决纠纷的能力，由司法机关承办积压在信访部门的案件。[16]于建嵘认为，现实中信访量一直居高不下并有逐年递增的趋势、部分信访民众大量涌向北京并有些人长期滞留，这直接表现出信访制度已经逐渐陷入困境。对于信访民众的诉求，国家并不能给一个满意的处理，成功的个案往往是因为运气得到了高层的重视，缺乏可复制性。[17]在于建嵘看来，信访制度运作过程中，无论是访民的信访行动还是地方政府的应对举措都呈现出鲜明的机会主义特征。[18]

周永坤教授认为，我国自二十世纪九十年代以来，随着市场经济的兴起以及由此带来的单位社会的解体，新社会纠纷大量涌向信访部门形成新的上访热。信访机构由一个传递社会信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式机构。信访作为纠纷解决机制存在着非规范性、非程序性、非专业性、缺乏交往理性、结果的高度或然性等明显的缺陷，使得其在实践中陷入困境：一方面信访制度破坏了司法判决在纠纷解决机制中的最终性，损害了司法的权威；另一方面纠纷通过信访制度获得的个别非制度甚至是反制度的解决，反而刺激了更多的人效仿，从而产生了无法解决的上访洪流。因此正确的选择是强化法院的功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。[19]

冯仕政将当下行政信访制度面临的困境概括为三个方面：第一，信访总量居高不下，形成所谓“信访洪峰”。总量居高不下的原因在于社会矛盾不断增多，信访入口过宽以及信访终结机制不完善导致的信访淤塞。第二，信访手段不断激化甚至政治化。信访过程中采用过激手段的情况逐渐增多，越级信访、集体上访和择机信访等非正常信访情况经常发生。第三，信访制度功能异化的问题日益突出。一些信访群众利用政府受制于维稳压力而追求息事宁人的心理，假借信访渠道渔利，以致出现所谓的“谋利型上访”、“要挟型上访”、“上访专业户”等荒诞景象。[1]

其他学者也对行政信访的制度困境有过深入讨论。②总结现有相关研究，行政信访制度的制度困境大致包括：第一，信访总量高位运行导致信访制度负荷过重；第二，重复信访情况突出，信访案件终而不结；第三，信访人不遵守法定程序，采取越级信访、超出法定人数的集体上访、择机信访等违法信访，甚至采取极端手段，危害社会秩序；第四，政府运用违法手段解决信访问题。如拦访截访侵害当事人合法权利，或者牺牲法律原则息事宁人，满足信访人的无理诉求。第五，行政信访解决纠纷的效率不高，具有不确定性；第六，行政信访对纠纷的替代性解决损害了司法的权威。必须承认，学者描述的这些现象在行政信访实践中普遍存在，但这些现象是否可以归为行政信访的制度困境则颇值商榷。

例如关于信访总量高位运行导致信访制度负荷过重的观点就容易引发争议。信访总量与信访制度本身并没有因果关系，因为信访只是解决社会矛盾和化解纠纷的渠道，涌入信访渠道的社会问题本身绝大部分并非信访制度本身造成的，而是源于社会管理过程中出现的问题并逐步发展成为信访案件。“高位运行”的说法暗含了一种对于行政信访案件数量过高的价值判断，然而社会中行政信访案件数量究竟应该有多少并无一个应然标准。信访案件数量受到多重因素影响，包括社会发展所处阶段、行政管理状况、公民法律意识等因素影响。信访案件数量并非信访制度自身所导致，也并非信访制度所能够决定，信访数量不过是社会中的其他问题在信访渠道的反映。所谓的“信访数量高位运行”并非行政信访制度的困境所在，充其量不过是行政信访制度所面临的形势。理论上讲，如果纠纷数量增高，国家可以通过在纠纷解决领域投入更多解决资源进行应对。

再如关于行政信访制度纠纷解决效率不高的缺点也缺乏说服力。不可否认，作为一种纠纷解决机制的行政信访制度中存在着诸多的问题，如信访案件终结机制不完善，案件终而不结，信访人越级上访、采取极端手段进行信访等乱象，但是我们不能将行政信访的实然状况同行政诉讼、行政复议等正式法律救济途径的应然状态做比较，这样比较既缺乏客观性又缺乏公正性。司法实践中，司法终局性原则不能得到有效贯彻，诉讼当事人通过涉法涉诉信访给法院施加压力、法院判决执行难、司法不公等现象同样存在。行政信访制度存在问题本身还不足以得出应该否定该项制度的结论，就正如我们不能因为司法制度存在问题就否定司法制度的价值一样。一些实证研究表明，行政信访制度尽管存在问题，但其在纠纷解决方面确实发挥了重要的作用，每年行政信访系统要处理一千万左右的信访案件，而且大部分案件都得到了解决。行政信访制度之所以给人以解决纠纷效果不好的印象，可能与人们认知层面的选择性偏差有关。一般而言，那些常见的普通信访案件很难引起公众的注意和讨论，但是那些进京访、越级访或者引发了群体性事件的信访通常会引起媒体的关注，经过媒体的放大效应之后会造成一种绝大多数信访案件都是这类案件的印象。事实上这类信访疑难案件在整个信访案件中只占很小比例。③

又如行政信访制度的纠纷解决功能损害司法权威的论断同样不成立。实践中，某些原本可以通过行政诉讼予以解决的纠纷，由于法院故意拒绝受理或者消极地不作为等故意的“截留”措施，迫使当事人不得不转向信访机构寻求救济。[20]P88有的法院会对一些认为棘手的“在社会转型期不宜由法院来处理的”“具有社会敏感性”的案件，选择不予受理。[21]P91很多时候并非行政信访工作机构要有意僭越司法的领地，而是被迫成为纠纷的收容场，因此那些关于行政信访制度消解了国家司法机关权威的指责并无太多道理，现实中是司法机关自己主动放弃了应当履行的职责。行政信访制度的纠纷解决功能不一定必然损害司法的权威，因为并非所有纠纷都适宜于通过司法途径来解决。通过司法途径解决的纠纷必须具有可司法性，[22]但是现实生活中的某些纠纷并不具备这些条件。此外，即便是可以通过司法途径解决的纠纷，司法途径也并非一定是最高效的解决方式，有许多纠纷解决方式比司法更有效率。正因为如此，现在法治国家通常会构建多元纠纷解决机制来解决纠纷，并赋予当事人选择纠纷解决方式的自由。

(二)行政信访真正的制度困境所在

行政信访作为一种纠纷解决机制，其处理的纠纷主要是民众与政府之间的行政纠纷。按照行政信访的制度目标，理想的状态应当是信访人按照规定的法律程序去提出信访诉求，政府部门依据法律政策作出公平合理的裁决，在此基础上有效解决行政纠纷。简而言之，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合法合理的结果。然而在行政信访实践中，这样的制度目标的实现会遭遇如下两个方面的障碍：

第一，信访人的非正常信访行为冲击信访秩序。《信访条例》中详细地规定了信访的工作原则和程序，如逐级信访、超过5人的集体信访应推选代表、经过三级程序处理的信访必须终结等，并要求信访人的信访行为不得扰乱公共秩序等。然而实践中这些信访的工作原则和程序很难有效规制信访人的信访行为。信访人经常不遵循法定程序，而是转而采取非正常上访来表达诉求，并以此给有权处理机关施加压力。行政信访渠道处理的纠纷是行政管理相对人与行政机关之间的纠纷，而纠纷的裁决机关又是作出行政决定的行政机关或其上级机关，这使得裁决机关的中立性有所欠缺。信访人相对于裁决纠纷的有权处理机关，属于明显的“弱者”。作为弱势的一方，在现有的信访框架下，信访人的正常的信访、逐级上访通常并不会受到重视，如获得领导的批示、领导的包案处理、由政府各职能部门协调解决等机会。为了使自己的信访事项获得被重视的机会，信访人会采取‘问题化’的技术和策略。[20]P205

所谓“问题化”的技术和策略，是指信访人为了使自己的具体问题纳入政府解决问题的议事日程中，其不断运用各种策略和技术把自己的困境建构成为国家本身真正重视的社会秩序问题。把自身的生存困境或不公遭遇建构为危机社会稳定因而使政府无法回避、推诿、拖延和敷衍的紧要问题。[23]P317-318问题化的技术包括话语和实践层面的内容。在话语的层面，需要信访人运用“诉苦技术”将自己的问题展现出来以博得上级机关和领导的悲悯和同情，同时需要为自己的行动寻找法律和政策上的依据作为支撑；[24]P171-177在实践层面则需要运用非常规的手段来把信访事项问题化，对行政机关施加压力并进而使其关注信访人的具体诉求，这些非常规的手段就是各种非正常信访行为。有学者将这些非正常信访行为概括为两类：一类是“闹访”，另一类是绝望的反抗或者报复。闹访又可分为五种情形：吵闹；拦轿喊冤；对信访事项或信访中的遭遇进行揭露或宣传；越级上访；以及集体上访。绝望的反抗或报复指的是以极端的形式采取“鱼死网破”的行为或“以死抗争”的措施。[24]P184-192如果运用这些手段穷尽行政信访的三级处理程序仍未实现信访诉求，某些信访人还会选择重复上访来继续抗争。尽管非正常信访行为可能会增加当事人信访诉求得到重视和解决的机会，然而却牺牲了法律的权威和尊严，使得信访秩序无法得到切实维护。

第二， 政府部门对信访诉求的法外处理。根据《信访条例》规定，信访工作机构在受理信访事项之后只需严格依据法律和政策作出处理即可。对于那些符合法律和政策的信访诉求予以支持，对于那些缺乏法律和政策依据的信访诉求不予支持，然而事实并非这么简单。就如同信访人不按照《信访条例》规定的原则和程序去信访那样，许多时候政府部门也并未严格按照法治原则去作出处理信访事项。

信访实践中，为了规避严格的信访工作绩效考核机制所带来的风险，政府部门面对信访人的非正常信访所带来的压力，可能会放弃法治主义的处理思路，转而采取如下一些违法或者不那么合法的回应手段，如无视、截访、压访、制裁、无原则地妥协、收买与合流、注销户口、花钱销号等。[20]P215-224政府部门为了应对非正常信访使出了浑身解数，甚至不惜采取违法手段。实践中政府部门大致依据这样的逻辑来应对信访人的非正常信访行为：首先是拿法律政策说事，如果信访诉求不符合法律政策要求予以回绝并做好宣传解释工作；如果信访人不接受处理结果并继续采取非正常手段继续施加压力，政府部门会采取包括截访、压访、稳控等在内的压制措施，甚至会动用法律手段制裁那些采取极端手段的信访人，或者运用收买与合流、注销户口等上不了台面的措施来应对；如果这些措施仍然不能发挥作用，政府部门则有可能会选择妥协，违背法律原则答应信访人的非法无理诉求。

政府部门的这些法外解决手段会带来严重的负面后果，而且也不一定能够保证有效解决纠纷。那些严重的负面后果包括：第一，侵犯信访人的合法权益。第二，无原则的妥协牺牲了公共利益。第三，带来不好的先例，在解决部分问题的同时制造了更多的问题，刺激人们通过非正常渠道来解决。

在行政信访实践中，依法行动并未成为信访人和政府部门的共识，双方的行动逻辑是高度政治化的，法律仅仅是其中的考虑因素之一而非具有最高权威的行动准则，为了取得有利于自身的行动后果，法律随时可以被放在一边。这种政治化的解决思路，使得法律的尊严荡然无存，使得纠纷的解决付出了高昂的代价，背离了制度化解决的初衷。

无论是信访人的非正常信访策略还是有权处理机关的法外处理，都在某种程度上反映了行政信访制度的困境。行政信访制度作为一种制度化的纠纷解决方式，应当确保依照法定原则和程序来开展纠纷解决活动，使得纠纷能够以理性文明的方式得到解决。然而行政信访制度所提供的一套解决问题的原则和程序无法有效处理某些类型的社会问题，无论是信访人还是有权处理机关都选择了运用在正式制度之外的“潜规则”来解决问题，行政信访制度的表达和实践之间出现了严重的背离，使得行政信访制度变得不再有效并导致法治原则的丧失，这才是行政信访真正的制度困境所在。

四、行政信访制度困境背后的根源

为什么信访人不遵循法定程序而不惜冒违法风险去用极端方式表达信访诉求？为什么政府部门无法做到依法处理而选择法外解决？其深层的根源在于行政信访渠道处理的纠纷的特殊性及其行政信访制度能力方面存在的不足。

(一)基于行政信访渠道化解的纠纷特性的分析

我们不妨先对行政纠纷渠道所处理纠纷的特性进行考察。《信访条例》第14条对行政信访的管辖范围作了概括加排除式的规定，确定了信访的补充管辖原则。④根据该条规定，行政信访接纳的是诉讼、仲裁和行政复议等法定途径救济管辖之外的“剩余部分”，对其他法定纠纷解决途径起到一种补充作用。但这仅仅是这种规范层面的表达而已，实践中的行政信访并未遵循这种受案范围的限制，那些本应通过诉讼、仲裁和行政复议等法定途径解决的纠纷也有部分涌入了行政信访渠道。因此行政信访制度所承担的纠纷解决功能实际上包括两部分：替代性的纠纷解决和补充性的纠纷解决。

行政信访制度的初衷是进行补充性的纠纷解决，在实践中却发挥了部分替代性纠纷解决功能。尤其是许多本来应当通过司法或者行政复议渠道解决的案件，最终涌入行政信访渠道。由于入口过宽，行政信访被讥讽为“信访是个筐，什么都往里装”，不但导致行政信访功能超载，而且还被经常批评为侵蚀了司法领地和损害司法权威。为了弱化行政信访的替代性纠纷解决功能，2014年3月中办国办印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制(行政信访体制)中分离出来，由政法机关依法处理。自2015年开始，国家信访局开始推行依法分类处理信访诉求改革，力图厘清信访与其他法定途径的界限，引导通过其他法定途径化解纠纷，为行政信访机构减负。实际上，行政信访的替代性纠纷解决功能的前景取决于诉讼和行政复议等其他法定纠纷解决渠道的制度表现，随着这些法定渠道纠纷解决功能的进一步加强，其替代纠纷解决功能会逐渐趋于弱化。

尽管许多学者对行政信访的替代性纠纷解决功能颇有微词，但事实上这项功能如果发挥适当也并无大碍，因为从尊重纠纷当事人的处分自由的角度，可以将其信访行为视为在求助法定救济途径之前与行政机关的协商行为，如果当事人对于行政信访的决定不服，仍可以诉诸其他法定救济途径。当然如果当事人已经诉诸其他法定途径，无论是其他法定途径已经作出裁决还是正在裁决过程中，则行政信访工作机构必须尊重其他机关的独立裁决权限，不应再接纳和处理这类纠纷。对于这类本应由其他法定救济途径解决的纠纷，行政信访工作机构无需承担太大的压力，如果其裁决方案被当事人接受则纠纷依然得到妥善处理，如果被拒绝接受，其可以告知当事人诉诸其他法定救济途径。

即便是未来随着其他法定救济机制解纷效果的逐步增强，行政信访的替代性纠纷解决功能会逐渐弱化，但其补充性的纠纷解决功能则会一直存在，因为对于那些不适宜通过诉讼途径解决的纠纷而言，国家必须为其提供兜底性的纠纷解决的制度化渠道，如果缺少信访这样一种底线救济途径，那么很多纠纷就会推向社会导致私力救济泛滥，构成对社会秩序的威胁。事实上，按照《信访条例》的立法原意，补充性的纠纷解决是作为纠纷解决机制的行政信访制度的应有功能。

根据《信访条例》规定，行政信访渠道解决的应当是那些无法进入其他法定救济渠道的纠纷。那么究竟哪些纠纷是其他法定救济渠道所无法解决的？学者刘国乾结合目前的法律规定，从法教义学的角度对行政信访的补充管辖范围作了细致的分析。⑤当然仅有规范层面的分析还不够，需要辅之以来自经验研究的证据。根据一些学者的实证调查，实践中行政信访补充管辖的纠纷主要包括：因辞退民办教师、清退代课教师给予的补偿标准引发的纠纷；因土地征收、拆迁、移民的补偿和安置标准引发的纠纷；兴修水库等大型公共工程导致征收、征用和移民安置引发的纠纷；退役、转业军人安置或其他特殊人员的照顾、安置引发的纠纷；村民自治范围的纠纷，如个别村民对村民集体决定的事项不服的纠纷；因国有企业改制安置方案引发的纠纷等。⑥

行政信访补充管辖的纠纷呈现出两个共同的特殊性：第一，根据现有法律规定无法通过行政诉讼、行政复议等其他法定救济途径解决。第二，这些纠纷多数与公共政策有关。张宗林等人通过研究发现，当下的信访越来越和公共政策的制定与执行相关。“通过信访窗口我们发现，有些公共政策较多地注重促进经济发展而忽略社会公平正义，而有些政策在制定时缺乏战略性研究，缺乏连续性和稳定性，没有形成科学合理的政策体系，缺乏配套性和协调性，没有形成损益补偿等衔接和配套机制，政策执行后出现一系列问题，成为触发矛盾的政策因素。”[25]杨小军认为，“很多信访案件实际反映的是所涉法律和政策本身规定存在问题……例如，集体信访事件经常反映的土地征收、房屋拆迁标准等问题，主要涉及法律与政策规定本身的问题，而不仅仅是执行中的问题，更不是司法的问题……因此，政策制定的合法性、合理性和公平性是制约信访工作的一个重要原因，也是诱发源源不断新的信访诉求的重要因素。”[26]刘国乾的研究也得出类似结论，这些纠纷多由“利益分配、调整型决策”和“抽象法律、政策目标的落实”所引发，[27]涉及较强的政策裁量和专业判断问题。[20]P175左卫民教授的团队通过对某县信访情况的实证研究发现，基层信访中处理的纠纷以政策性纠纷为主导，其所占比例达到了85.8%。[14]P138行政信访实践中纠纷解决难度大，容易引发重复信访、越级上访等非正常信访的纠纷大都属于这类政策性纠纷。这类纠纷尽管数量不多，但由于其解决难度大，耗费了大量行政资源。

(二)基于行政信访纠纷解决的制度能力的考察

为什么政策性纠纷解决难度大并更容易引发非正常信访？这与行政信访的纠纷解决模式以及由此决定的制度能力直接相关。《信访条例》第32条第1款规定：“对信访事项有权处理的行政机关经过调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：(一)请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；”(二)请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；(三)请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。由此可以看出，行政信访制度中采用的是一种准司法的纠纷解决模式，其同样依据依法裁判的原则，坚持以事实为依据，以法律为准绳进行裁决。[27]

如果单纯从法律逻辑出发，政府部门处理信访纠纷时只需依法裁决即可。对于当事人的信访诉求，如果有法律和政策依据，予以支持；如果不符合法律和政策规定，不予支持。然而实践并非这么简单。实践中行政信访渠道处理的许多纠纷中，政府部门的执法行为都有相应的法律政策依据，从形式或程序上而言并不违法，换言之，政府部门的执法行为符合形式法治的要求。但是问题在于，信访人对作为政府部门执法依据的现行法律政策本身有异议，其挑战的并非是政府部门执法行为形式上的合法律性，而是实质上的合法性(正当性)。“通常行政机关只需遵循法定程序，就能满足依法行政的形式要求。然而，满足合法性的形式要求并不意味着行为的内容就不存在争议。”[20]P172对于政府部门而言，其很难满足信访人的要求，因为按照依法行政的原则，法无授权不可为，法定职责必须为。信访人的诉求如果没有法律政策依据，用法律人的话说，缺乏请求权基础，那么政府机关就无法予以满足，因为行政机关作为执法机关，其仅有执行法律和政策义务而没有改变法律和政策的权力。行政机关的裁决模式要求其只能依法裁判，而不能质疑和挑战作为裁判依据的法律和政策本身。

如果行政机关突破法律和政策去满足信访人的诉求，不仅会面临违法风险，而且还可能因为开口子而引发“攀比效应”导致更多的纠纷。处理信访诉求的行政机关所能够做的只能是将处理信访问题过程中所积累的信息传递给政策制定机关，推动公共政策的改变，或者在职权裁量的空间内将政策用足，或者对有关公共政策做出适当的调整，但调整的空间取决于行政机关的决策权限。要改变作为执法依据的法律和政策本身，需要诉诸政治过程亦即公共政策的决策过程方可解决，而这已经超出了行政信访的制度能力，而且公共政策的调整需要经过复杂过程，很难在短时间内实现。这也能够解释实践中为什么会出现那些采取极端方式的非正常上访，因为“信访救济作为一种压力型救济模式，信访事项能否获得相关部门的重视关注和优先回应，很大程度上取决于信访人给行政机关带来的压力系数，信访信息的传递形式远比信息本身更为重要。”[28]采用激进的也就是压力系数更高的信访模式才更有可能撬动“政策之窗”，获得更好的政策反馈与利益回报。[29]

行政信访制度采用的是准司法的模式，其坚持的是依法裁判原则，只能保证依据现行的法律作出裁判，其并不能解决作为裁判依据的法律与政策本身的正当性问题。然而行政信访实践中所要解决的纠纷涉及的则是法律背后的公共政策的正当性问题，这也折射出形式法治与实质法治之间的内在张力。现行的行政信访渠道变成了利益表达和政策博弈的场所，这与行政信访的纠纷解决模式背后的法治思维之间产生了严重的冲突。按照公共政策制定和实施的一般原理，在政策制定过程中应当进行充分的利益表达和政策博弈，但是一旦政策出台之后，必须保持政策的稳定性和权威性，不能朝令夕改。在公共政策实施过程中，民众仍然可以进行利益表达，对公共政策提出批评，但是并不能影响政策本身的执行，否则公共政策就无法正常实施。现行的行政信访之所以会遭遇困境，原因在于信访人在政策实施过程中的政策博弈行为将意见表达与问题解决捆绑在一起，信访人并不仅仅满足于表达对于公共政策的不满，还会要求政府部门改变公共政策本身。这种政策实施过程中的政策博弈行为会使得政府部门陷入两难境地。如果在政策实施过程中轻易修改公共政策，则公共政策的稳定性和严肃性无法得到保证；如果不满足信访人的诉求，则会引发信访人的抗争。

非正常上访的大量存在与当下的社会维稳体制和信访考核机制也有直接关系。实践中，信访问题往往和维稳问题密切联系在一起，如果信访问题处理不好，会对维稳造成压力。因此为了督促政府部门重视信访工作和维持社会稳定，从中央到地方层层建立了严苛的信访考核机制。中央为了督促地方政府积极维持社会稳定和减少中央的信访压力，规定了硬性的量化指标，实行信访一票否决等，严格要求地方政府“将矛盾化解在基层”；地方政府复制中央的做法，层层施压给本级部门和下级政府。[18]维稳体制和信访考核机制对于督促政府部门重视信访问题发挥了重要作用，但是也带来了显而易见的负面效果。由于行政信访渠道解决的许多纠纷都涉及公共政策问题，尽管中央和上级政府要求将信访矛盾化解到基层，但实际上如果政策本身不改变，这些纠纷很难依照法治方式加以解决，而很多时候下级政府并无改变公共政策的权力，也就是说，基层政府缺乏解决纠纷的能力和资源。现行的维稳体制和信访考核机制是典型的结果导向，考核机关不问原因，只看是否发生非正常上访事件，如果发生就要问责。政府部门为了规避被问责的风险，会采取截访或者无原则妥协的权宜之计。截访会侵害信访人的合法权利，而无原则妥协在解决部分问题的同时会制造更多的问题。而且这种严格的考核机制会被部分访民用来威胁和敲诈政府，导致谋利型信访的蔓延。[30]

如果行政信访渠道无法有效地解决这些纠纷，那么行政复议或者行政诉讼方式是否会更有利于这种类型纠纷的解决？情况恐怕并不乐观。因为行政复议和行政诉讼同行政信访的纠纷裁决模型是相同或相似的，而且我国行政诉讼的受案范围并不包括对抽象行政行为提起的诉讼，行政复议中虽然可以附带审查规范性文件，但仅限于合法性审查而不包括合理性审查，而行政信访中的纠纷很多是源于对规范性文件合理性的争议。这些纠纷的解决权即便配置给行政复议和行政诉讼依然会面临同样的问题，很难获得理想的结果。

五、迈向以强化公共政策功能为导向的行政信访改革

行政信访的制度困境激发了许多学者针对行政信访变革的热烈讨论。有学者甚至提出应当取消信访制度的激进主张，但更多学者认为可以通过改革不断完善信访制度。⑦概括起来，大致可以分为取消论和改革论两种观点。取消论者认为信访制度无法有效地解决社会问题，而且会导致政府的公共信用和权威的丧失，因此应当取消信访制度，转而从大处着手，解决公共信用问题。[31]更多学者则主张对信访制度进行改革，然而对如何改革却有着不同的看法，既有倡导强化信访部门权力者，也有主张弱化信访制度纠纷解决功能者。取消论者观点未免过于激进，其不仅夸大了行政信访制度的缺陷，而且还忽略了该项制度在社会治理中所扮演的多重角色。弱化信访制度纠纷解决功能者则未能意识到行政信访制度对于那些不具有可司法性的特殊类型纠纷的化解所发挥的重要作用。在学术界对行政信访制度变革进行深入讨论的同时，实践中的探索也层出不穷。近些年来中央政府出台了一系列政策文件对信访制度改革进行整体推进，地方政府也在不断进行创新信访工作的尝试，如重视排查与矛盾预防、畅通和拓宽信访渠道、加强综合协调处理、健全信息汇集分析机制以及强化信访督察督办力度等措施。虽然这些改革措施对于促进纠纷解决有积极意义，但对政策性纠纷的解决效果还是不太明显。

鉴于行政信访制度所要化解的矛盾和解决的纠纷与公共政策的制定和实施过程中的缺陷呈现出高度的关联性，因此未来的改革进路应当是迈向以强化公共政策功能为导向的行政信访改革，唯有如此才能切实提高行政信访制度化解政策性纠纷的制度能力，从根本上缓解形式法治与实质法治的内在紧张。具体而言，可以考虑从如下方面进行相应改革：

(一) 提升行政信访对公共决策的支持能力

那些解决难度高的纠纷多数是由公共政策的缺陷所引发，因此提高公共政策质量是实现源头预防的关键，行政信访制度改革的目标之一应当是提高行政信访对公共决策的支持能力。《信访条例》第5条第1款规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷。”《关于进一步加强新时期信访工作的意见》中强调，要在政策制定中统筹兼顾好各方利益。要坚持科学决策、民主决策、依法决策，综合考虑改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度；保持政策的严肃性、连续性、稳定性，注意相关政策之间的关联性。在制定政策时，要充分听取各方面的意见，重视信访部门的意见和建议。《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中强调，要着力从源头上预防和减少信访问题发生，提高科学民主决策水平。提高公共决策质量，关键在于完善决策机制和程序，增强决策透明度和公众参与度。因此，建立健全人民建议征集制度、重大决策社会稳定风险评估机制和落实决策责任追究机制应当是决策制度建设的重点。行政信访的实践表明，行政信访的公众参与特点能够提升公共政策的民主程度，行政信访部门所掌握的信访数据对于公共决策具有决策咨询和决策参考功能，能够促使公共决策科学反映民生诉求，提高公共政策的合理性和科学性。[31]因此未来应当致力于提升行政信访对于公共决策的支撑能力，对于提高公共决策质量发挥积极作用。

(二)强化行政信访推动公共政策调整的能力

那些导致非正常信访的纠纷如果要得到彻底解决，需要有关公共政策的改变。虽然作为执行机关的信访工作机构无权直接改变政策，但是可以通过适当方式来推动公共政策的调整，并最终有效化解信访矛盾和解决纠纷，因此应当加强信访工作机构推动公共政策调整的能力。《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中强调，要健全决策纠错改正机制，实施跟踪决策实施情况，及时了解利益相关方和社会公众对于决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，适时决定是否对决策予以调整或者停止执行。强化行政信访推动公共政策调整的能力需要创新信访工作的路径和方法，更加重视信访工作机构的政策和理论研究工作。信访工作机构应当充分运用积累的信访大数据，将挖掘出的有用信息及时反馈给决策层，以数字反映矛盾规律，以规律促进科学决策，为决策机构的政策调整提供支撑。同时应当实现信访工作理念的三个转变，即从表层汇总型信访向深层剖析型信访转变，从实务操作型信访向理论研究型信访转变，从参与保障型信访向服务决策型信访转变。[25]此外还需要加强相应的保障机制建设，例如完善信访信息筛选和信息共享机制、强化社会矛盾和政策问题的研究诊断机制、健全信访工作对公共政策的约束机制、强化信访工作的公共政策协调机制以及整合促进政策调整的信访工作机制等。[32]

(三)改进信访绩效考核体系

《信访条例》第7条规定了信访工作责任制并要求将信访工作绩效纳入公务员考核体系。信访工作责任制和信访绩效考核的目的在于督促相关行政部门更好地履行信访工作责任，提高信访工作水平。《信访条例》并未规定明确的信访绩效考核办法，信访绩效考核在实践中演变成了对非正常信访人数的“信访排名”和对党政干部的“信访一票否决制”。这种信访考核办法尽管对于督促行政机关重视信访工作有明显效果，但过度结果主义导向的考核方式忽略了信访问题产生的复杂因素和信访问题化解的难度，因此出现了很多副作用。如有的政府部门为了规避不合理考核的风险和压力，选择通过违背法律和政策来满足信访人的无理诉求，不但损害了法律政策的权威，而且导致在解决部分信访问题的同时制造了更多的问题；还有的政府部门运用非法手段来截访和压访，侵害信访人的合法权利。应当进一步改进信访工作考核的标准和方法，促使单纯以“非正常上访”人次数为基础的信访责任追究机制向科学合理的绩效考核体系转变。“可以在考虑不同区域、不同发展模式、不同发展速度等因素对群众信访以及信访工作影响的差异性的基础上，调整绩效考核中以地方政府和领导干部政绩为代价的信访工作简单数量评价指标，降低政绩值与信访情况之间的对立性，变‘堵’为‘疏’，变减少上访‘数量’地方政府责任为增加解决信访问题‘质量’地方政府责任，从而为信访工作营造宽松有利的社会综合治理环境。”[33]

(四) 融合刚性的法治思维与柔性的群众工作

行政信访工作必须坚持法治思维。《信访条例》第4条规定，信访工作应当坚持依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。《关于进一步加强新时期信访工作的意见》中强调：“要坚持依法按政策办事，不能突破法律法规和政策规定，不能为求得一时一事的解决而引发攀比和新的矛盾。” 《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中指出，注重用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，防止以闹求解决、以访谋私利。无理缠访闹访等现象发生。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提到，要把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合法合理的结果。行政信访追求保障信访权利和维持信访秩序的双重价值目标，行政信访工作必须坚持法治原则，运用法治思维和法治方式来处理信访矛盾，在对那些行政机关在信访工作中的失职和渎职行为问责的同时，也要坚持依法信访原则并妥善处理违法上访的问题。[34]对于不合理的信访诉求应当坚守规则底线，不能一味妥协甚至牺牲法律和政策原则，否则将会损害法律权威并危及信访秩序。

行政信访工作中应当将刚性的法治思维与柔性的群众工作有效融合。行政信访本质上是群众工作。“它意味着开展信访工作时必须对群众带有深厚的感情，而不仅仅是解决纠纷；对群众的一切问题和困难都应当回应，不能拒绝群众的要求。”[7]因此，信访工作中必须坚持群众路线，贯彻“三到位一处理”原则，⑧通过对信访人提供临时社会救助、法律援助，对诉求过高或不合理的信访人以及偏执型信访人进行心理疏导等柔性措施，将会有助于平和信访人的心态，防范个人极端行为的发生。[35]群众工作可以通过耐心细致的政策解释等，加强官民之间的沟通等，疏导人的情绪。普法或者法治思维的训练看来是绕不过去的基础工作。通过群众工作，淡化法律的强制性的一面，使人民群众感受到法律的理性和温情的另一面。信访中有许多无理信访，或者是得不到支持的信访，必须通过耐心细致的政策解释，使老百姓接受。柔性的群众工作体现了以人为本的理念，对于密切执政党同人民群众的联系，防止政治信任的流失，维护社会和谐稳定发挥着重要作用。

注释：

① 信访制度通过化解矛盾和解决纠纷来保障社会秩序稳定的重要作用得到了国家领导人的充分肯定。2018年7月18-19日在北京召开第八次全国信访工作会议，习近平总书记期间对信访工作作出的批示中指出：“近年来，全国信访系统扎实工作，广大信访干部付出大量艰辛努力，推动解决了一大批事关群众切身利益的问题，在维护改革发展稳定大局中发挥了重要作用。”参见《人民日报》记者张璁报道：“习近平：千方百计为群众排忧解难 不断开创信访工作新局面”，载《人民日报》2017年7月20日第1版。一些学者的实证研究也充分证明了这一点。参见张永和、张炜：《临潼信访：中国基层信访问题研究报告》，人民出版社2009年版，第61页。

② 相关分析，请参见刘正强：“中国信访的现实困境与治理图景”，载《毛泽东邓小平理论研究》2015年第7期；余净植：“信访的困境与出路”，载《山东社会科学》2010年第6期；王彦平：“回归法治化轨道——信访制度的功能定位、面临困境及化解图景”，载《社会主义研究》2015年第1期；田先红：“信访分类治理体系的困境与变革”，载《中国党政干部论坛》2016年第3期。

③ 这已为部分学者的研究所证实，张永和、张炜所领导的课题组在调研中发现，人们常常从一些冲突较为剧烈的闹访、缠访和群访案件而得出对整个信访制度的印象和评价。参见张永和、张炜等：《临潼信访：中国基层信访问题研究报告》，人民出版社2009年版，第61页；，还可参见陈柏峰的文章，《信访制度的功能及其法治化改革》，载《中外法学》2016年第5期。

④ 《信访条例》第14条共有两款，第一款规定：信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：(一)行政机关及其工作人员；(二)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；(三)提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；(四)社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；(五)村民委员会、居民委员会及其成员。第二款规定：对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。

⑤ 根据刘国乾的分析，行政信访获得剩余管辖范围包括：第一，有国家行政职权的机关、组织及其工作人员作出的国家行为，无法诉诸行政复议的抽象行政行为，可诉诸行政复议抽象行政行为的合理性引发的争议，以及无法依法申诉的内部行政行为。第二，行政赔偿制度不予救济的，有国家行政职权的机关、组织及其工作人员违法行为造成的非人身和财产损害，非针对具体对象的事实行政行为造成的损害。第三，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员，村民委员会、居民委员会及其成员职务行为引发的争议，不能申请行政救济，也无法诉诸民事救济的争议。参见刘国乾：《想象、现实与出路：纠纷解决视野下的行政信访》，法律出版社2015年版，第85页。

⑥ 部分学者通过可靠的实证研究对行政信访渠道补充性管辖的纠纷类型进行全面细致的梳理，如左卫民等：《中国基层纠纷解决研究》，人民出版社2010年版，第132-137页；刘国乾：《想象、现实与出路：纠纷解决视野下的行政信访》，法律出版社2015年版，第171-174页。

⑦ 对于信访变革相关学术讨论的系统梳理，可参见刘国乾：《想象、现实与出路：纠纷解决视野下的行政信访》，法律出版社2015年版，第238-249页；或者张永和、张炜等：《临潼信访：中国基层信访问题研究报告》，人民出版社2009年版，第6-11页。

⑧ 所谓三到位一处理，是指群众诉求合理的解决问题到位；诉求无理的思想教育到位；生活困难的帮扶到位；行为违法的依法处理。