新时代甘肃公共法律服务体系建设问题与对策

关维斌（甘肃省司法厅政治部主任）

金源鹏（甘肃省司法厅）

党的十九大明确提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾转化为人民群众对美好生活的向往与发展不平衡不充分之间的矛盾。面对人民群众对新时代公共法律服务的强烈需求，甘肃省各级司法行政机关必须深入贯彻落实党的十九大精神，落实以人民为中心的思想，坚持问题导向、为民取向，深入思考和谋划新时代公共法律服务体系建设。

一、公共法律服务体系建设初步成效

党的十八大以来，甘肃省各级司法行政机关积极探索推进公共法律服务体系建设，取得了阶段性成效。

一是法律服务网络逐步完善。围绕实现体系建设的目标，甘肃各级借鉴全国部分省区市先进经验，以市县司法局为基地，加快打造一站式公共法律服务平台，2014年～2017年，全省累计投入资金2000多万元，建成94个集律师、公证、法律援助、司法鉴定、人民调解、法治宣传等职能为一体的法律服务中心，村级司法行政工作室9457个，占全省村（社区）建制总数的51%，打通了司法行政服务群众“最后一公里”。推进“智慧司法”网络建设，2015年省司法厅通过“资源换投资方式”，与省移动公司进行战略合作，投入资金8500万元，一次性建成外网到乡、内网到县的智慧司法网络，将法治宣传、法律援助、行政审批、社区矫正、人民调解、安置帮教等工作纳入综合网络平台，逐步打造了“7×24小时”不下班的网上司法局。加强法律服务网络建设，截至2016年底，全省有法律援助机构103个、工作站点2116个，实现省市县乡四级司法行政机关纵向全覆盖，妇联、残联、驻甘团以上军队、公安看守所、信访局等部门横向全覆盖；有律师事务所372家，执业律师3625名，消除了两当县、东乡县、天祝县等3个长期存在的无律师县，实现律师服务网络全省全覆盖；壮大公证员队伍，通过一般任职、考核任职补充公证员60名，全省公证员达到270人，消除了个别县无公证员的现象。鼓励支持县区加快司法鉴定机构发展步伐，目前共有鉴定机构100多家，业务范围覆盖14个市州、55个县区，其中县区所属鉴定机构36家。全省1372个乡镇（街道）、17162个村（社区）共建立各类人民调解组织21435个，各级各部门组建专业性行业性调解组织742个，其中交通事故调解委员会139个、医疗纠纷调委会125个。创建国家、省级、市级“民主法治示范村”1734个和省级“民主法治社区”282个，每年培训“两委”干部24万余人次、培养“法律明白人”465万余人，构建了“城镇半小时、农村一小时”公共法律服务圈。

二是法律服务供给不断丰富。以法律援助为例，在服务内容上，省政府主导、司法厅主抓，按照应援尽援目标，不断充实民生法律援助事项，将经济困难群众申请法律援助事项范围从最初的6项扩展到目前的18项，将涉及劳动保障、家庭暴力、食品药品、环境污染、义务教育、土地承包和流转、假冒伪劣产品、军人军属法律援助等内容的8项与民生紧密相关的事项纳入法律援助范围，对10类申请人免于经济状况审查，大幅度降低了法律援助门槛；在服务数量上，2016年全省办理法律援助案件3.34万件，是2012年的1.5倍，是2003年的15倍，年均增幅20%以上，受援人数达到16.5万人，从地域分布看河西五市办案数量增速低于陇东南地区，体现了经济发展水平与法律援助需求的关联性；在服务质量上，把法律援助质量作为检验群众满意度的重要标准，2013年部署开展全省“法律援助质量年”活动，连续3年狠抓法律援助质量专项检查，推进了咨询接待便利化、办案程序规范化、案件管理信息化、结案归档标准化、群众评价科学化的目标。广泛开展法律服务进乡村进社区活动、一村（社区）一法律顾问活动，组织开展法律服务直通车活动，推进法律服务进乡村、进社区活动。2014年～2016年全省律师办理各类法律事务25.46万件，公证机构办理各类公证事项36.35万件，基层法律服务工作者共办理法律事务8.5万件，司法鉴定机构共办理案件4.7万件，有效满足了群众法律服务需求。

三是保障水平不断提高。伴随经济社会发展，各级财政对法律服务的保障水平不断提高，2009年，全省各级财政法律援助经费投入1147万元，其中中央财政投入600万元，省市地方财政投入480万元，到2016年全省已达5300多万元，其中中央财政和中彩金项目补助达1945万元，省财政达1400万元，保障水平是2003年的120倍、2009年的近4倍，呈现快速增长态势。在社区矫正、安置帮教工作方面，2010年省财政投入经费仅为100万元，到2016年人均安置补贴5000元，总量接近1300万元，7年时间增长13倍。在法治宣传方面，2008年省市财政普遍将法制宣传教育经费纳入公共财政支出预算，总体支出经费1600万元，十八届四中全会后，省市财政加大法治宣传支出力度，每年提高到2500万元以上，增长900万元。

二、公共法律服务体系建设主要短板

对照新一任司法部党组关于公共法律服务体系建设的总体要求和新时代全国公共法律服务体系建设战略规划与目标，甘肃省还有不少差距，主要体现在五个方面：

一是理论和实践认识存在差距。一些司法行政工作人员对于司法行政机关主要职能是什么，法律服务应该由谁向社会和公众提供，法律服务是否属于司法行政机关的管理活动，法治宣传、社区矫正、安置帮教以及监狱、戒毒等工作到底是否属于公共法律服务的范畴，法律服务是否应当纳入政府提供的基本公共服务范畴等，还存在不同的理解。有的主要落实行政管理职责，有的积极履行社会服务职能，对司法行政机关主导建立统一法律服务平台，以及直接参与提供法律服务，存在思想和行动准备的不足。特别是一些地方党委政府和部门对公共法律服务的认识不足，对公共法律服务的职能、作用不甚了解，参与度不高，有些基层领导干部对法律服务重要性认识不够，在开展法治宣传教育、法治创建及依法行政方面的工作流于形式，对基层司法所的各项工作了解支持少。因此，省内多数地方没有把司法行政机关统筹法律服务作为政府承担的基本公共服务来推进，对公共法律服务体系建设构建带来不利影响。

二是服务规模水平与社会需求不相适应。国务院新发布的全面建成小康监测指标体系，设定了一项每万人拥有律师数≥2.3的重要衡量指标，小康测评分值占到3分。也就是说，按全省总人口2600万人计算，到2020年全省律师要超过6000名以上，才能够实现小康指标。但统计显示，截至2015年底，全省实有律师事务所327家，律师2849名，2017年10月机构增加到372家、律师增加到3625名，分别仅占到全国总量的0.013%和0.095%，全民律师拥有量仅为万分之一点三九，与≥2.3小康指标还有很大差距。从地域来看，兰州市律师事务所数量占全省41.7%，律师数量占全省51%，县域律师仅占全省律师的14.3%，有5个县仅仅有1名律师，律师资源分布极不均衡、城乡差别很大。从公证方面看，经过30年发展，全省只有101家公证处，全部为事业性质，没有一家合作制公证处，有21家只有1名公证员，兰州新区建设发展6年来，至今仍没有设立一家公证处。从法律援助看，全省办案总数、受援人数在2004年、2010年、2016年分别为2903件、11018件、33431件和2913人、15228人、32116人，每年增速都达到两位数以上，但从地域分布上来看，定西、陇南、甘南、临夏等深度贫困地区，法律援助办案数量仅为全省的四分之一，从案件类型看，刑事法律援助仅为民事法律援助三分之一左右。另外，司法所作为提供公共法律服务的重要窗口，承担着法律服务、社区矫正、人民调解等9项职能，但全省1371个司法所仅有3800多名工作人员，1人所占到300多个，根本无法满足提供公共法律服务的实际需要。同时，公共法律服务实体平台、网络平台、热线平台和覆盖城乡的公共法律服务体系并没有完全建立起来，与均等普惠、便民利民、全民共享的要求还有较大差距。从法律服务结构来看，受社会大环境、法律职业群体整体水平的影响，法律服务行业“万金油”的现象也比较突出，与群众需求紧密相关的，与现代金融、互联网产业、现代服务业、重大工程项目等密切相关的法律专业服务资源很少，社会和群众获得有效服务的信息不畅、渠道单一。

三是投入不足的矛盾比较突出。由于经济发展水平、国民收入分配状况、公共法律服务属性定位等因素影响，全省公共法律服务在政府投入、均等程度方面存在明显不足。2015年，甘肃省人民政府办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，将法律援助、社区矫正、人民调解、安置帮教等按社会管理类的名义，纳入政府购买服务范围，但实践中，除了一些基层政府不同程度将法律援助纳入为民办实事项目以外，其他工作方面，各级都没有很好执行政府购买服务的原则精神。在政府投入方面，各级投入比例差别不一，例如法律援助每年的5000多万元中，中央财政、中央彩票公益金和省级财政保障占总支出的60%，市州财政补助不到25%，县级财政补助仅为15%左右，全省法律法援案均补贴勉强达到1500元，以安置帮教和社区矫正工作为例，省委、省政府每年支出安置补助和接送补助经费2000多万元，除兰州等个别地方外，多数市县都没有配套支持经费。这些都在一定程度上严重制约基层人民群众享有公共法律服务的均等化水平。

四是服务提供主体和供给方式比较单一。长期以来，受限于传统政府管理理论和实践，公共服务责任主体和服务提供主体很容易被混同，很多人在观念中认为管理主体也是服务主体。因此，经常把司法行政机关这个管理责任主体看成公共法律服务直接提供主体，要求以司法行政机关直接主导和动员法律服务机构参与为主。例如，2014年～2016年，省司法厅开展精准扶贫法律服务直通车活动，就是以司法行政机关为主导，组织大量司法行政干警、部分公检法干警和部分律师、公证员参与其中，向贫困地区群众提供精准法律服务。再例如，法律援助办案主体主要是司法行政机关工作人员，2014年全省办理3.2万多法援案件中，由社会律师直接办理的仅为7828件，比例达到4:1。可见，社会法律服务机构和社会法律服务工作者以及其他法治领域社会力量，作为公共法律服务的潜在提供主体，只是承接了小规模的公共法律服务，还未能普遍以政府购买服务、志愿服务等供给方式实现大规模承接。因此，公共法律服务提供主体和供给方式的单一化，不符合现代社会治理创新的发展趋势，导致社会法律服务资源很难有效整合调动，服务规模、质量和效益难以有效提高。

另外，全省公共法律服务体系建设目前正处于探索起步阶段，从宏观看，公共法律服务的各项工作机制都在探索建立中，远远没有完善；从微观上看，保障公共法律服务正常运行的制度和标准非常欠缺，标准化体系远没有形成，需要长期持续努力，才能不断健全完善。

三、构建新时代甘肃公共法律服务体系的对策建议

新时代公共法律服务体系是一项系统工程，必须深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，在顶层设计牵引、党政多元支撑、司法行政机关主导、社会力量参与方面综合施策、精准发力，按照兜底线、织密网、建机制的要求，加快建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次甘肃基本公共法律服务体系。

一是完善顶层设计。公共法律服务是基本公共服务体系的重要组成部分。相对于浙江、江苏、广东、山东、北京等发达省市，甘肃公共法律服务体系建设滞后，根本在于顶层设计与长远规划的落后。2017年8月，省政府办公厅印发《甘肃省“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，明确将基本公共教育、基本劳动就业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务等纳入推进基本公共服务均等化总体战略，确定了29项硬性指标，其中将法律援助作为社会服务的一项内容提出了要求，但没有明确硬性指标。鉴于此，应当由省司法厅牵头，协调发展改革、财政、人社、民政部门参与，共同围绕律师、公证、法律援助、法治宣传、司法鉴定、人民调解、安置帮教等公共法律服务事项开展联合调研论证，共同推动将这些法律服务内容纳入全省基本公共服务均等化布局，单独列出一项基本公共法律服务项目，研究制定《关于推进新时代全省基本公共法律服务体系建设五年规划》，以省委、省政府名义印发实施，同时推动各级党委、政府将公共法律服务纳入全面建成小康社会的重要指标，作为政府提供基本公共服务的重要内容，加强省级层面对公共法律服务的政策支持、制度设计和远景规划，特别是着眼落实全面依法治省、建设法治甘肃总目标的要求，提出全省推进公共法律服务体系建设的中期目标、年度目标、原则要求、主要任务、项目标准和路径设计。

二是坚持问题导向。当前，甘肃公共法律服务体系建设困难重重，存在许多制约因素和制度障碍，与全国的差距日益拉大，在理论研究、实践探索、战略谋划、制度设计、建设层次、发展水平、服务质量等方面，被发达省区市远远甩在后面。要实现后发赶超，就必须正视问题、直面差距、弥补短板，把解决主观与客观问题同步考虑、理论和实践问题并行推进。特别是针对理论研究跟不上的差距，既要向全国看齐、学习全国先进经验，更要立足省情实际、加快理论研究步伐。这不仅要依靠实务部门，更多的要依托各类高等院校、科研机构、法治实务部门共同实现。一要由省司法厅牵头，组织省内高校、科研机构的法学和公共管理与服务领域的专家，建立甘肃省公共法律服务体系创新理论研究中心，联合打造一个高层次的公共法律服务理论研究机制化平台，加快提升理论研究的质量和水平，确保用科学理论指导科学实践。针对战略谋划的短板，应把短期与长期、局部与全局结合起来，按司法部部署要求抓紧构建一体化服务平台，依托现有司法所、律师事务所、公证处、法律援助机构、司法鉴定机构等覆盖全域全民的法律服务实体平台。二要学习江苏省公共法律服务网络平台建设、上海市司法行政网络平台建设等发达省市区的先进经验，坚持和践行“以人民为中心、以网络为工具、以应用为核心、以便民利民为灵魂”的工作理念，着眼提高全省基本公共法律服务信息化水平，由省司法厅统揽谋划，聚合全省各层级信息化建设平台和资源，整体打造信息资源共建共享、法律服务资源高效输出的“12348”甘肃法网平台，运用云计算、大数据等现代技术，及时分析群众法律服务需求和法治建设实际感受，与相关各部门公民信息进行对接互通、有机融合，推动将具备条件的基本公共法律服务事项实行网上受理、网上办理、网上反馈、实时查询，真正将法律服务资源向社会末端治理延伸。三要增强法律服务的针对性、实践性。从全局来讲，不仅要以一个省和一个时间段进行工作谋划，更要增强前瞻性思考，将甘肃公共法律服务体系建设与“一带一路”建设紧密结合起来，积极参与建立“一带一路”国际律师联合会和“一带一路”法律服务信息数据库，充分发挥甘肃律师团队在“一带一路”建设中的重要作用；要与西部省区合力推进解决深度贫困问题结合起来，转变观念，解放思想，完善基层法律服务核准制度，进一步规范和发展基层法律服务，尤其在律师资源不足的农村发展壮大基层法律服务队伍，加快推动基层法律服务队伍退出大中小城区；与实现全面建成法治政府、法治社会的目标结合起来，与实现新时代中国特色社会主义法治建设蓝图结合起来，探索对省内党政机关已经通过国家司法考试的工作人员，根据一定条件授予其公职律师资格，以此助推各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，真正把局部的体系构建和工作落实，融入到全省工作大局，渗透到党和国家战略布局，确保始终在高起点高层次高水平发展公共法律服务。

三是完善供给模式。目前，要抓好四个方面。一要减少政府直接供给。在相当长的时间内，虽然政府直接供给仍然是公共法律服务的主要供给方式，但政府作为社会管理主体，在法律服务方面承担责任主体职能，主要是作为公共法律服务组织者、参与者、保障者和监督者，必须尽可能减少直接参与提供公共法律服务的角色。二要加大政府购买服务。政府资金是公共法律服务保障的基石。政府购买公共法律服务是政府利用财政资金，通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共法律服务事项，按照一定方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，政府根据其数量和质量支付服务费用的制度安排。这是公共法律服务主要供给方式和发展方向，也是供给体制改革的重点创新措施。我们的目标应当是建立和完善省、市、县三级政府购买公共法律服务的政策制度，加大财政资金支持和保障基本公共法律服务保障的力度，将当前基本公共法律服务中凡是适合市场化方式提供、社会力量能够承担的，都交由社会力量来承担。三要扩大社会力量参与。要组织法治专门队伍、法律服务工作者队伍、具有法律专业知识的社会志愿者队伍参与公共法律服务，特别是引导和支持社会志愿队伍、法律专业队伍向农村和基层拓展服务，增强基层公共法律服务供给能力。比如，鼓励引导律师事务所和律师到贫困县区设立分所和执业，通过财政补助方式支持人员较少的国资律师事务所建设，探索引导法学院校学生到贫困地区做实习值班律师，建立甘肃与部分省区法律服务对口支援协作机制，加快促进服务资源在城乡之间、区域之间的均衡配置，缩小服务水平差距。四要提供菜单化服务。将全省公共法律服务按照法治宣传教育、法律援助、一村一法律顾问、律师公证、司法鉴定、矛盾纠纷调处、安置帮教等“七大项目”，研究制定省级层面统一的法律服务项目清单，推进全省法律服务项目菜单式、产品化，彻底转变传统“等客上门”、被动服务的模式，突出体现法律服务市场化、专业性特色。从目前看，应当大力推进“一村一法律顾问”工作，力争到2018年底前率先在全国实现“一村一法律顾问”村居全覆盖。

四是创新保障机制。重点完善三个机制。其一是组织保障机制。结合全面深化改革，应突破现有司法行政机关单打独斗、单一部门主导推进的工作机制，构建“党委领导、政府负责、司法行政主管、相关部门协作、社会力量参与”的工作机制，建立完善由组织、宣传、政法、人社、发改、教育、公安、民政、司法、财政、农村、卫生、税务、法制、编制、工青妇等部门和单位参加的全省公共法律服务体系建设推进和协调机制，推动各部门各司其职、分工负责、密切协作、形成合力，并将公共法律服务体系纳入党政机关综合绩效考评机制，发挥考核导向、激励约束作用。其二是政策保障机制。争取各级党委、政府根据需要出台政策文件，司法行政机关与相关部门联合出台配套文件，将构建公共法律服务体系纳入各地经济社会发展总体规划和基本公共服务均等化范畴，出台扶持、鼓励性的政策措施，积极引导社会各方面资源和力量参与提供多层次、多样化公共法律服务，实现公共法律服务供给主体多元化。其三是经费保障机制。坚持把政府购买服务作为全省公共法律服务的主要保障方式，积极推动省市县三级政府把公共法律服务纳入公共服务均等化保障体系，在资金安排、财政补贴方面给予政策倾斜和重点支持。争取将公共法律服务列入各级政府财政预算，编制公共法律服务产品的政府采购目录，争取全额或总体保障。建立社会协同、公益捐赠辅助的多元化投入机制和公益性法律服务补偿机制，对贫困县区、边远地区、革命老区，特别是陇南、定西、甘南、临夏等深度贫困地区予以60%～100%全额补助政策，确保贫困地区法律服务常态化、可持续运行。

五是强化绩效评价。从监督的角度看，现有的公共服务监督以内部监督为主，偏重于自上而下的监督，具有明显的滞后性和被动性，难以发挥有效作用。对此，要以质量和效率为标准，内抓绩效评估、外抓社会满意度，由省司法厅牵头，会同省标准化行政主管部门，研究制定实施基本公共法律服务的设施建设、设备配备、人员配备、经费投入、服务规范、工作流程、评价标准、运行程序等具体标准，推动城乡、区域之间标准衔接，也可以在部分有条件的市县开展试点工作。同时，应更加注重过程评价与结果评价、短期评价与长远效果评价、社会效益评价与经济效益、法治效益评价相结合，探索建立评价指标体系，发挥专业评价机构、社会第三方组织、行业自律组织、专家和公众广泛参与的效果评价途径，并组织开展公共法律服务社会满意度定期调查制度、评价结果公开制度。为了确保基本公共法律服务提供人员的服务质量，应当强化社会信用体系对基本公共法律服务的支撑作用，将法律服务机构、从业人员、服务对象的诚信情况记入信用记录，纳入全国、全省信息共享平台，对严重失信的法律服务从业主体采取失信惩戒和依法强制退出等措施，确保公共法律服务始终让人民满意、让社会满意、让党和政府放心。

结语

进入新时代，人民群众对美好生活的向往更加强烈，人民群众对法治、公平、正义等方面需求与法治建设、法律服务发展不平衡不充分之间的矛盾成为我们必须着力解决的现实问题。显然，甘肃公共法律服务现状及其问题表现，与十九大提出的新时代新使命新任务还有较大距离。我们应当立足现实，坚持法治实务部门与法学理论界共同努力，政府部门和社会各方力量齐抓共管，加快构建新时代甘肃公共法律服务体系，最大限度向提供人民满意的公共法律服务，更好满足人民群众对美好生活的向往。