完善政府购买法律援助服务的思考——基于对湖南试点推行政府购买法律援助服务的分析

廖红军（湖南省司法厅）

政府购买服务作为转变政府职能、改善公共服务的重大部署之一，2014年，财政部、民政部、工商总局《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）《湖南省人民政府关于推进政府购买服务工作的实施意见》（湘政发〔2014〕20号）都将法律援助纳入政府购买服务范围。同年11月，湖南省司法厅湖南省财政厅联合印发《2014～2015年湖南省政府购买法律援助服务实施方案》，确定2014～2015在长沙、株洲、湘潭、衡阳、娄底、怀化6市开展政府购买法律援助服务试点工作。试点期间，政府购买法律援助服务的具体服务事项包括：（一）办理法律援助案件。（二）法律援助咨询接待。（三）法律援助宣传、培训及其他与法律援助有关的事项；政府购买法律援助服务的购买流程包括确定项目、公开信息、选择承接、签订合同、履约管理、资金支付等内容。试点工作开展以来，2015年，湖南政府购买法律援助案件办理数为3500件，占全省案件数的10%；2016年，湖南政府购买法律援助案件办理数为5898件，占全省案件数的17%，政府购买法律援助律师值班天数10769天。2017年，湖南省政府购买法律援助案件办理数为12162件，占全省案件数的35%，政府购买法律援助律师值班天数为20895天。

为进一步发挥政府购买法律援助服务的积极作用，本文在对试点工作研究分析的基础上，对比了现行法律援助服务模式与政府购买法律援助服务模式，探讨了政府购买服务给法律援助发展带来的机遇、挑战和当前经济社会发展状况下政府购买法律援助的具体路径选择，以期对下一步推进政府购买法律援助服务提供参考建议。

一、现行法律援助服务模式与政府购买服务之比较

我国法律援助始于上个世纪90年代，20年来逐步形成较为固定的服务模式，表现为：法律援助机构受理、审查、指派法律援助案件，律师事务所、基层法律服务所等社会组织和法律援助机构工作人员承办法律援助案件，法律援助机构根据案件承办情况发放办案补贴。在这种服务模式下，2014年，全国办结的1001047件案件中，社会律师、基层法律服务工作者办理法律援助案件量为399545件、361137件，社会组织人员、注册法律援助志愿者办案量分别为33947件、18011件，法律援助机构工作人员办案量为188407件，占案件办理量的18.8%，案件数比2013年减少3.7%。2014年，全国法律援助办案补贴支出60020.65万元。2016年，全国办结的101万余件法律援助案件中，社会律师、基层法律服务工作者办理法律援助案件量为52.1万件、29.3万件，社会组织人员、注册法律援助志愿者办案量分别为2.5万件、1.3万件，法律援助机构工作人员办案量为15.9万件，占案件办理量的12%。2016年，全国法律援助办案补贴支出7.5亿元。2017年，湖南省政府购买法律援助案件办理数12162件，占全省案件数的35%，政府购买法律援助律师值班天数为20895天。

根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）对政府购买服务的定义，即“政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”因此，在某种意义上来讲，现行法律援助的服务模式已接近或类似于政府购买服务。这种接近性，表现在以下几个方面：一是提供法律援助办案服务的主要力量是社会组织。2014年全国社会组织法律援助案件办理量812640件，占比81.2%，2016年，全国社会组织法律援助案件办理量85.2万件，占比84.3%，法律援助的大部分办案服务工作已由社会组织承担。二是社会组织承接法律援助办案服务需要一定的方式和程序。根据国务院《法律援助条例》，法律援助案件经法律援助机构受理审查后，须将案件指派给律师事务所、基层法律服务所等社会组织承办。对于具体如何指派，《关于完善法律援助制度的意见》中办发﹝2015﹞37号文件明确提出“改进案件指派工作制度，综合案件类型、法律援助人员专业特长、受援人意愿等因素，合理指派承办机构和人员。严格办理死刑、未成年人等案件承办人员资质条件，确保案件办理质量。”部分省份贯彻落实中办发﹝2015﹞37号文件要求，专门出台案件指派相关管理办法。如《湖南省法律援助案件指派办法》详细规定了案件指派的机构、指派方式和指派条件。三是法律援助机构根据案件办理情况发放办案补贴。目前，法律援助案件补贴采取一案一补的形式，律师等社会组织人员将法律援助案件办结并向法律援助机构提交立卷材料后，法律援助机构将按照规定支付办案补贴。

当然，现行法律援助服务模式接近政府购买服务，但不能等同于政府购买服务。按照财政部、民政部、工商总局《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）《湖南省人民政府关于推进政府购买服务工作的实施意见》（湘政发〔2014〕20号）等文件要求，以及近两年来湖南省政府购买法律援助服务的试点做法，严格意义上讲，现行法律援助服务模式与政府购买法律援助服务又存在着明显的不同。主要表现在：一是工作理念不一样。现行法律援助服务模式具有了较浓的行政管理色彩，特别是在指派律师等社会组织人员承办法律援助案件时，法律强制的义务性较多，听取律师的意见较少，部分地方根据律师法的相关规定，明确要求律师每年必须承办1～2件法律援助案件。而政府购买则强调双方的意愿性，对此《政府采购法》第2条第四款明确规定“本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。”《2014～2015年湖南省政府购买法律援助服务实施方案》规定政府购买法律援助服务的基本流程之一就是签订合同，并明确“购买主体应依法依规与承接主体签订政府购买服务合同，明确购买服务的范围、标的、数量、质量要求及服务期限、补贴或服务报酬支付方式、权利义务和违约责任等内容，严禁转包行为。”二是对市场机制的运用不一样。现行法律援助服务模式对市场机制的运用还不够理想，律师事务所等社会组织竞争参与提供法律援助服务的积极性不够。但政府购买法律援助服务则支持发挥市场机制作用，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）对政府购买服务的定义，明确提出政府购买服务要发挥市场机制的作用。《湖南省人民政府关于推进政府购买服务工作的实施意见》（湘政发〔2014〕20号）《2014～2015年湖南省政府购买法律援助服务实施方案》对政府购买法律援助服务如何发挥市场机制作用进行了明确规定，要求“购买主体应根据购买内容的市场发育程度、服务供给特点等因素，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价等方式确定承接主体。”

二、政府购买服务给法律援助发展带来的机遇、挑战

法律援助政府购买服务后，法律援助工作将面临哪些发展机遇和挑战。从近几年的试点情况分析来看，政府购买服务给法律援助工作发展带来一定的发展机遇。具体而言：

一是为法律援助案件补贴标准大幅提高提供了契机。湖南试点推行政府购买法律援助服务以来，试点地区法律援助办案补贴标准大幅提高，特别是试点地区长沙市，该地试点后刑事法律援助案件补贴标准从以前的1000～1200元/件提高到了1500～3000元/件，民事案件补贴标准从以前的1500元/件提高到了3750元/件。而在政府购买法律援助服服务之前，长沙多次协调政府提高办案补贴标准，效果都不甚理想。政府购买法律援助服务试点后，法律援助办案补贴标准之所以能够大幅提高，在很大程度上归功于政府购买服务的合意性，政府购买服务遵循市场定价规律，需要购买方和承接方达成一致意见后方能开展工作。因此，为确保政府购买法律援助服务试点工作的顺利推进，湖南在《2014～2015年湖南省政府购买法律援助服务实施方案》中专门对法律援助办案补贴标准作出了明确规定，并进行了大幅提高，文件规定：“确定政府购买法律援助案件办理的补贴标准时，刑事诉讼案件按不同诉讼阶段确定：侦查阶段每件1000～2000元，审查起诉阶段每件1000～2000元，审判阶段2000～4000元；民事诉讼案件每件1500～6000元；法律援助律师值班每个工作200～400元。疑难案件和跨地区办理的案件可以适当提高补贴标准，最高不超过各地实际执行标准的2倍。”

二是为切实提高法律援助案件质量提供了重要平台。《湖南省人民政府关于推进政府购买服务工作的实施意见》（湘政发〔2014〕20号）提出“探索建立由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用效率等进行评价。”在试点政府购买法律援助服务过程中，《2014～2015年湖南省政府购买法律援助服务实施方案》要求“作为政府购买主体的司法行政部门或法律援助机构，应区分不同类型设置评价指标，以同行评估案件质量为主要内容，综合评价法律援助服务承接主体的履约能力、社会信誉等。”第三方同行评估案件质量，这是政策层面的首次提倡，而在此之前司法部法律援助中心推动的案件质量评估工作只是试点推动，并明确要求质量评估结果不作为被评估对象奖惩的依据。因此，政府购买服务后，将给法律援助提高案件质量创造一个新的途径和新的平台，通过此平台，借助第三方力量同行评估更能赢得法律援助工作的社会公信。另外，一分钱，一分货。适当的服务价格是服务质量的有效保障。政府购买法律援助服务后，法律援助服务质量是买卖双方在认同服务价格下的前提下双方合意的结果。在合意的情况下，提适当的质量要求，并开展同行质量评估，不会引起法律服务组织的普遍抵触。

三是为法律援助破解办案力量不足的难题提供了有效途径。在实际工作中，受制于法律服务行业管理的地域分割，法律援助机构往往难以指派辖区外的法律援助服务机构办理法律援助案件。这些导致一方面法律服务资源充足地区的法律从业人员没有法律援助案件可办，一方面法律服务资源短缺的地区法律援助案件无人可办。政府购买法律援助服务后，完全可以根据《政府采购法》和政府购买服务相关文件的规定，采取公开招标的方式破解这一难题，《招标投标法》第六条明确规定：依法必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。这样，在政府购买法律援助服务价格合理情况下，可以促使法律服务资源充足地方的法律服务组织愿意跨地承担法律援助案件，从而通过市场机制作用保障法律援助办案资源的优化，破解法律援助办案力量的不足。

与此同时，政府购买法律援助服务后，对法律援助工作带来的影响也不容小觑。具体来说：

一是法律援助机构的办案职能将严重弱化。现有《法律援助条例》等法律、法规明确法律援助机构具有法律援助案件办理职能。2014年，全国法律援助机构数为3263个，其中行政性性质和参照公务员管理的事业单位分别为1530个和628 个，这两类机构占机构总数的66.1%；全额拨款事业单位（不含参照公务员管理的事业单位）1054个，占机构总数的32.3%。2016年，全国法律援助机构数与2014年大体相当，机构总数约为3263个，其中行政性性质和参照公务员管理的事业单位分别约为1530个和628个，这两类机构占机构总数的66.1%;全额拨款事业单位（不含参照公务员管理的事业单位）约为1054个，占机构总数的32.3%。

政府购买法律援助服务后，相关政府购买服务政策性文件对服务承接主体作出明确要求，如《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号） 第六条规定： 承接政府购买服务的主体（以下简称承接主体），包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。《2014～2015年湖南省政府购买法律援助服务实施方案》明确法律援助机构不属于政府购买法律援助服务承接主体范围。囿于这些规定，湖南部分开展政府购买法律援助服务试点的地方财政、司法行政部门已明确法律援助机构不再承办法律援助案件。因此，随着政府购买法律援助服务的大力推进，多数法律援助机构将会受到影响，从而丧失具体法律援助案件的办理职能。

二是法律援助任务重与人手少的矛盾将更加突出。截至2016年底，全国法律援助机构工作人员共有14700人，编制数13700人，平均每个机构4～5人，部分地方法律援助机构只有1名工作人员。在完善法律援助制度改革的大背景下，法律援助工作任务重与人手紧张的矛盾本就突出。政府购买法律援助服务后，又将给法律援助工作增加不少的工作流程。从湖南试点工作情况来看，比较现有的法律援助服务流程，政府购买法律援助服务工作将增加以下工作流程：1.选择承接主体。在这个流程阶段，主要任务是通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价等方式确定承接主体。2.签订合同。在这个流程阶段，主要任务是签订政府购买法律援助服务合同。3.资金支付。在这个流程阶段，主要任务按照政府采购资金支付程序实行国库集中支付。这些新增的工作流程带来的工作任务量预计需增加工作人员1～2人。因此如不向法律援助机构增加工作人员，法律援助任务重与人手少的矛盾将更加突出。

三是法律援助工作理念亟需尽快转变。政府购买的本质要求是通过契约形式，引入竞争机制提升政府公共服务的质量。这种工作理念、工作模式，强调更多的是购买方与承接方的地位平等、遵守契约，这一理念、模式要求法律援助工作人员的工作理念、服务模式尽快转变。然而在现有工作理念的惯性使然下，湖南部分地方在试点推行政府购买法律援助服务的过程中未能适应这一理念、模式的要求，仍然按照以前的方式方法开展政府购买法律援助服务工作，甚至没有签订政府购买法律援助服务合同。

三、现实语境下政府购买法律援助服务的路径分析

当前，法律援助工作面临着难得的发展机遇，2015年5月，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过《关于完善法律援助制度的意见》，6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发该《意见》（中办发〔2015〕37号），随后各省（直辖市、自治区）纷纷出台关于完善法律援助制度的实施意见，并明确规定：“市、县级财政要将法律援助经费全部纳入同级财政预算，根据地方财力和办案量合理安排经费。建立动态调整机制，根据律师承办案件成本、基本劳务费用等因素及时调整补贴标准。”这些规定都为政府以市场价格购买法律援助服务提供了政策依据。与此同时，近10年来，全国律师人数保持年均9.5%的增速，以每年两万左右的速度增长，2016年全国执业律师人数突破30万。

湖南试点推动政府购买法律援助服务后，各地党委政府高度重视政府购买法律援助服务工作。目前，全省14个市州均将法律援助列入政府购买法律援助服务指导目录，2016年全省落实政府购买财政资金1261.91万元。2017年湖南全面启动政府购买法律援助服务工作，落实政府购买财政资金1900余万元。2017年，司法部财政部《关于律师开展法律援助工作的意见》进一步明确：“推行政府购买法律援助服务工作机制。司法行政机关根据政府购买服务相关规定，向律师事务所等社会力量购买法律服务，引入优质律师资源提供法律援助。”

在这种有利形势下，如何有力把控政府购买法律援助服务后给法律援助工作带来不利影响，前提条件就是需必须尽快厘清政府购买法律援助服务相关路径。

要尽快厘清政府购买法律援助服务主体之间的职责。根据政府购买法律援助服务的相关规定，结合湖南试点情况，政府购买法律援助服务的主体现已严格确定为：各级司法行政部门或者参照公务员管理，具有独立法人资格和独立核算的法律援助机构。这就意味着将有部分法律援助机构因身份问题而不能成为政府购买法律援助服务的购买主体，而这些法律援助机构在实际工作中又担负着案件受理、审查、指派和案件办理等多项法律援助职能。因此在政府购买法律援助服务的具体推进过程中，需要采取适当方式明确购买服务三方的具体职责。囿于政府购买法律援助服务明确要求签订合同，因此建议在政府购买合同中明确规定司法行政机关、法律援助机构、承接主体的职责及相互之间的关系。具体来讲：司法行政机关和承接主体是合同签订主体，法律援助机构是合同中的第三人。司法行政机关具体负责政府购买法律援助服务的组织、监督和资金支付工作；法律援助机构具体负责相关实施工作，包括案件受理、审查、指派、归档和补贴发放的基础资料报送工作；承接主体负责政府购买法律援助服务具体事项的承办工作。

要结合实际科学选择购买内容。通过湖南政府购买法律援助服务试点，目前湖南政府购买法律援助服务的具体购买内容日趋完善，具体包括：（一）法律援助案件代理、刑事辩护服务。（二）公共法律服务中心、12348法律服务热线、法律援助值班律师等法律咨询服务。（三）法律援助规划和政策研究、咨询及宣传服务。（四）法律援助人员培训。（五）法律援助对象情况信息收集、需求评估及法律援助服务质量评估等辅助性动态管理工作。（六）政府委托的其他法律援助服务①湖南省财政厅关于印发《2016年湖南省省本级政府购买服务指导目录》的通知（湘财综［2015］29号）。那么在购买服务具体实施过程中是否需所有内容均进行政府购买服务，还是可自由选择部分内容开展政府购买呢？对此，根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》“要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度”的要求，湖南在试点政府购买法律援助服务的过程中，要求试点单位可将法律援助案件全部纳入政府购买服务内容，也可只将部分案件纳入政府购买服务内容。因此，建议政府购买法律援助服务具体实施过程中，可继续坚持试点工作的做法，各具体开展政府购买法律援助服务的单位可结合自身实际情况，将部分购买法律援助服务内容通过政府购买服务方式交由社会组织承接，其他部分可以继续坚持现有的服务模式。

要进一步丰富承接主体的资格条件。当前，对承接主体的资格条件，财政部、民政部、工商总局《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）第7条作出了具体规定，即：承接主体应当具备以下条件：（一）依法设立，具有独立承担民事责任的能力；（二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；（三）具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；（四）具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；（五）具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（六）前三年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行年度报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单；（七）符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；（八）法律、法规规定以及购买服务项目要求的其他条件。湖南推行政府购买服务试点的过程中，对《政府购买服务管理办法（暂行）》第8条进行了具体解释，即：承接设区的市级政府购买法律援助服务的主体应当是依法设立的律师事务所，且所内专职执业律师人数不少于10名；承接县级政府购买服务的主体，应当是依法设立的律师事务所或基层法律服务所，且所内专职执业人员不少于5名。建议政府购买法律援助服务具体实施过程中，可在坚持试点做法的基础上，对执业人数进行了灵活调节，同时将公益二类的事业单位——法律援助机构纳入承接主体范畴。

要明确选择承接主体的主要程序。根据政府购买服务的相关规定，购买工作应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。湖南试点推行政府购买法律援助服务的过程中，采用公开招标选择承接主体的单位不多，其主要理由是：政府购买法律援助服务的价格不高，难以吸引竞标主体。但也有部分试点单位如湘潭市也尝试采用公开招标方式，并取得较好的社会效果。建议在政府购买法律援助服务具体实施过程中，以公开招标方式为主选择承接主体，这样一方面可以体现政府购买法律援助服务的竞争性，确保政府购买服务质量；另一方面可以解决律师资源不足地方的法律援助办案力量不足的问题，律师资源不足地方的县级司法行政机关通过公开招标的方式，完全可以招标县域以外的律师承接法律援助具体服务事项。

要尽快建立与政府购买服务相符的案件补贴标准。政府购买服务注重运用市场竞争机制，因此，建议在开展政府购买法律援助服务时，应尽快落实中办发﹝2015﹞37号文件要求，根据律师承办案件成本、基本劳务费用等因素制定新的法律援助案件补贴标准，并逐步将办案补贴标准与政府指导价格接轨。目前，新的法律援助案件补贴标准可为：（一）刑事诉讼案件：1.侦查阶段，每件800～1800元。2.起诉阶段，每件800～1800元。3.审判阶段，每件1500～3200元。4.死刑复核阶段，每件1500～3000元。5.担任刑事自诉案件原告或公诉案件被害人的代理人的，每件1500～5000元。（二）民事、行政诉讼案件及仲裁（含劳动争议仲裁）案件，每件1500～5000元。（三）国家赔偿、行政复议案件，每件1500～3000元。（四）诉讼案件的申诉和执行案件，按同类案件的补贴标准发放。（五）人民调解和其他非诉讼案件，每件500～1200元。

要尽快制定法律援助服务的相关标准。政府购买服务高度重视绩效管理工作，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确要求：建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。建议在结合政府购买法律援助服务活动，加快制定刑事、民事、行政诉讼法律援助案件和非诉讼法律援助案件质量标准相关评估指标，且这些质量标准须在签订政府购买法律援助服务合同时予以明确规定。同时建立法律援助案件质量同行评估专家库，由司法行政机关组织对案件开展同行质量评估工作。