长江流域生态现状及公益诉讼若干问题研究——以E市长江水系调查为视角

●卢杰昌/文

一、长江生态保护及生态执法现状

目前，长江生态保护和生态执法涉及部门相对较多，调查表明，长江生态保护及生态执法主要存在以下问题。

（一）法律法规存在冲突

《国水法》及其实施细则将水资源的管理和监督工作赋予水行政主管部门即地方水务部门，按照规定，由水行政主管部门负责水资源的开发、利用、节约、保护等工作。但根据《水污染防治法》的相关规定，其中对水资源的保护（主要是污染物的防治）职责则是赋予了环境保护主管部门。二者法律效力相当，没有适用上的主从顺序，不可避免的造成两者在针对水资源保护上出现执法偏差甚至各自推诿的情况。以E市长江调研为例，针对该流域“禁养区”附近存在的非法养殖造成污水直排入江的情况，环保部门认为根据法律规定，对重要的江河、湖泊的水资源进行全面监督和管理的职责在于水务部门。而水务部门则认为对水资源排污的行为进行监管是环保部门的职责。

（二）执法分散不够统一

具体到某一行政区域，长江流域生态管理及执法涉及水道、滩涂、洲地、防护堤等不同区域，同时又涉及水资源保护、水环境监测、水生态维护等不同领域，监管主体涵盖多个职能部门。各个职能部门未形成有效合力，难以兼顾长江流域的整体性和系统性要求。一方面根据《水污染防治法》第9条规定，将水域污染从点源到面源到防治的职责分散到多个行政主管部门，弱化了环保部门作为污染防治的主体地位作用，使其对水环境难以实现全面有效的监管，其处罚权也难以施行到位。另一方面职能部门过多，职权模糊不明，导致 “九龙治水”。

（三）保护力度有失均衡

为摸清底数、动态监管，E市为全市湖泊进行了统一登记造册，编号管理。但在具体落实保护举措上，存在明显的“厚此薄彼”问题。如对纳入省保护名录的52个湖泊采取了树立公示牌、层层推行“湖长制”（即市级领导挂点联系、区级领导担任“湖长”、乡镇领导担任“岸线长”）、划界确权、“一湖一策”编制管理等各种保护手段，可谓是“呵护有加”“关心备至”。反观省保护名录之外的其他67个湖泊，则缺乏如此详细周密的保护措施，导致保护工作相对滞后，不利于全市湖泊保护工作上下一体、齐头并进。

（四）补偿机制尚未建立

E市为了实现“长江大保护”的总体目标，对岸线范围内码头、砂站、民房进行整体清理拆除，为了实现“让湖泊休养生息”目标，逐步推动退垸还湖、退渔还湖、退田还湖，环梁子湖500平方公里区域全面退出一般工业，但针对上述诸多牺牲行为，目前并没有出台全面系统的生态补偿政策。再如，部分岸线范围内及关联湖泊存在围网、围栏、围汊养殖和投肥养殖等现象，但由于历史原因，这些湖泊的经营权都承包给了单位或个人，并仍处于承包期内，拆围、拆栏涉及各方利益，加之补偿机制也未建立，导致强拆阻力重重。

二、长江流域生态公益诉讼现状

E市是长江中游的吴都古市和“百湖之市”，也是正在建设中的航空物流枢纽城市，其生态状况事关E市发展大局。长江生态公益诉讼工作是E市长江生态保护的重要司法手段。但调查表明，目前长江生态公益诉讼工作尚有许多亟待研究和解决的问题。

（一）长江生态公益诉讼认识不够到位

1.党政领导认识不到位。相当数量党政领导干部对检察公益诉讼缺乏了解，存在认识误区，形成表面支持而实际不支持的局面。究其原因：一方面为了片面追求GDP,不惜以牺牲生态环境为代价，存在地方保护现象；另一方面有碍于地方政府形象和政绩考量，不愿成为被告而被曝光；同时大多公益诉讼需解决的问题是历史遗留问题及权责不明的管理难题，整改到位困难重重。

2.行政执法机关认识不到位。对于部分行政机关而言，作为检察建议的对象和公益诉讼的被告曝光在公众视野之中可能对单位形象产生负面影响，行政负责人可能面临追责。部分行政机关对检察机关办理公益诉讼案件产生抗拒心理，觉得检察机关是“找茬”，秉持不理解、不支持、不配合的态度。

3.社会公众认识不到位。目前检察机关未与社会公众形成良性互动，社会公众对公益诉讼重要性的认识不足，不少公众对检察院的认识还停留在“两反”打击职务犯罪上，未形成对公益诉讼工作的认同感。

4.检察机关内部认识不到位。个别检察机关对公益诉讼工作认识不到位，某些基层院领导对公益诉讼工作重要性、紧迫性认识得还不够深，存在畏难情绪，不愿意“破坏”与行政机关的关系，怠于监督致使工作未真正开展。

（二）长江生态公益诉讼案件相对较少

试点以来，E市检察机关共办理环境资源公益诉讼案18件，启动诉前程序12件，提起行政公益诉讼5件，提起刑事附带民事公益诉讼1件，已判决4件，全部支持起诉意见。其中涉及长江流域E市段公益诉讼仅4件。从办案情况来看，长江流域生态公益诉讼案件相对较少，主要原因在于案源渠道不畅：一是内部移送机制尚未建立。实践中，主要是民行部门主动到其他业务部门询问线索，相关业务部门主动移送线索较少，信息共享、工作联动机制还不健全。E市检察机关虽然建立了公诉环节公益诉讼线索审查移送机制，但在落实过程中，线索移送程序没有执行到位，个别基层院公诉部门发现线索也未梳理。二是“两法衔接”平台作用发挥不够。虽然“两法衔接”平台已经建立，但部分行政机关录入信息不及时、不全面，没有达到“无缝衔接”的要求，无法有效及时获取公益诉讼线索。三是长江流域生态环境信息掌握不够及时。检察机关与行政机关之间有效的线索移送机制和信息共享机制缺失，直接导致信息不对称，检察机关无法及时获知行政机关的执法行为。四是群众举报相对较少。群众维权意识不强，发现身边有公共利益受侵害的情况，未能及时举报。

（三）长江生态公益诉讼案件管辖未能理顺

1.专门管辖与地域管辖的冲突。2015年湖北省高院发布通知规定，“所有环保公益诉讼将由武汉海事法院和汉江中院集中审理，其中武汉海事法院负责其管辖的省内长江、长江支流水域水污染损害等环境公益诉讼案件的审判，汉江中院负责审理其余环境公益诉讼案件，包括大气、土地、湖泊、水库、森林、湿地、自然保护区、风景名胜区的环境污染、生态破坏案件”。该规定与“两高”司法解释中关于民事公益诉讼以“侵权行为地或者被告住所地”、行政公益诉讼以“被诉行政机关所在地”管辖的规定存在冲突。

2.地域管辖与地域管辖的冲突。大气、水等污染具有流动性、不可分割和跨行政区域的特点。长江流域生态公益诉讼同样要考虑到跨区域的特点，有时甚至跨越各省、各地区，导致多地法院可管辖。而跨区域性的管辖，在跨区域生态环境公益诉讼案件专门管辖机制未建立健全的情况下，未必能够取得应有的效果，跨区域性的调查取证、执行难、诉讼成本高等仍是难题。

3.集中管辖与地域管辖的冲突。E市中级人民法院经上级法院批准，将E市原由基层人民法院管辖的行政诉讼案件集中华容区人民法院管辖，而基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖。这样导致的结果，不仅增加了基层检察院、管辖法院调查取证难，也为日后执行裁判结果监督行政机关履职带来困难。

（四）长江生态公益诉讼案件责任主体较难厘清

检察建议对象及行政公益诉讼被告不明确是检察机关办理长江生态行政公益诉讼案件的一大难题。一是不同体系行政责任主体认定难。当前行政机关之间职权设置重叠交叉现象比较普遍，职责划分不明确，在进行取证或者公益诉讼的过程中，各单位可能出现“踢皮球”的现象，从而使得案件的进展十分艰难。二是同一体系行政责任主体认定难。例如林业部门有森林公安、木材检查站等多个执法主体，如市(地、州、盟)人民政府水行政主管部门设置水政监察支队；县(市、区、旗)人民政府水行政主管部门设置水政监察大队，市区两层都可建立执法队伍，上下级行政机关出现相互推诿的现象。三是水、大气等具有可流动性、不可分的特点。长江流域流经11省市，且存在很多的交叉管辖地区，行政机关职权交叉问题同时又将增加管辖交叉问题，进一步增加公益诉讼诉讼难度。

（五）长江生态公益诉讼案件办理机制有待完善

1.组织机制有待完善。行政公益诉讼案件办案主体和办案力量主要在基层检察院，而检察机关传统上“重刑轻民”，造成目前公益诉讼职能挂靠在民行检察部门，专门从事公益诉讼工作的检察队伍人员少,监督能力不足，尚不能完全满足人民群众日益增长的公益保护需求。

2.诉前机制有待完善。一是调查取证难。一方面调查手段有限。检察机关办理公益诉讼案件，一般采取询问当事人、证人、向有关行政机关和组织收集证据，咨询专业人员，委托鉴定、勘验现场等常用方式。但有时相关当事人不配合调查、拒绝或拖延提供即时性证据，检察机关无强制性手段，调查核实权缺乏保障性措施，导致证据收集到位较困难。另一方面取证经验不足。传统检察业务一般以书面审查为主，自主调查取证经验较少，证据的合法性、效力问题急需解决，且对长江流域E市地段具体情况不了解，公益受损害程度难以鉴定，实践中出现收集证据不全面的情况。二是检察建议内容过于宽泛。有的诉前检察建议内容不具体、针对性操作性不强，有的检察建议的内容与诉讼请求不一致，有的笼统要求 “继续履行职责”，要求行政机关履行何种职责说理模糊，导致行政机关无法有效整改落实。三是行政机关履职评价标准模糊。发出诉前检察建议后，对于行政机关的履职情况如何认定无统一的评价标准，检察机关如何认定行政机关是否履职到位，提起公益诉讼的标准不明确。

3.庭审机制有待完善。一是检察机关公益诉讼起诉人地位未体现特殊性。“两高司法解释”规定，人民检察院以公益诉讼起诉人的身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务。但公益诉讼起诉人身份的特殊性在庭审程序中如何体现则无具体规定，导致审判机关往往将公益诉讼起诉人作为一般民商事诉讼的原告身份予以对待。二是出庭能力不足。检察人员出庭经验欠缺，多数在出庭前制定好出庭预案，庭前与法院、被告交换意见，出庭时按出庭预案发言。有的案件被告提出新的理由或主张，出庭人员不能即时反驳，应变能力不足。有的案件庭审对抗性超出预期，检察人员不能充分说理展开辩论。三是举证责任分配不合理。按照行政诉讼法规定被告应对其作出的行政行为的合法性承担举证责任，举证责任应在被告方，而现实中检察机关承担大部分举证工作，对行政公益诉讼中的被告举证责任分配不够。在生态环境民事公益诉讼中，结合《侵权责任法》，环境污染案中适用无过错责任原则，侵权者应当就其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任，否则应承担败诉的结果，举证责任的分配应依据案件的类型来决定。

4.诉后机制有待完善。一是诉后检察机关救济问题。“两高司法解释”规定了提起公益诉讼检察院的上诉权，而不是抗诉权，也未规定上级检察院的抗诉权。检察机关是法律监督机关，是公诉人不是自诉人，诉讼性质是公益诉讼不是私益诉讼，诉讼目的是维护国家利益和社会公共利益，应当保障上级检察院对于生效裁判的抗诉权。二是执行效果问题。行政公益诉讼判决结果多为确认行政机关行政行为违法、继续履职。受诸多因素影响，行政机关被动履职较难，判决可能成为一纸空文。如果侵害公益的是企业或者个人，履职是否到位与行政相对人的配合有着直接关系。民事公益诉讼中，侵权行为人可能无实际能力执行判决，公共利益的恢复具有不确定性。检察机关应对执行生效的公益诉讼判决进行跟踪，一旦发现拒不履行生效的法院判决，应及时监督法院依职权自行交付执行。公益诉讼裁判结果的执行可以适用于《民事诉讼法》《行政诉讼法》及相关司法解释中关于执行的规定，应加强对执行活动的监督。

三、检察公益诉讼应发挥的作用

检察机关提起长江生态公益诉讼对促进行政机关依法行政、保护长江生态环境相对于其他主体具有优势。因此，笔者认为，当前检察机关应做好以下几个方面的工作。

（一）营造长江生态公益诉讼氛围

检察机关应当广泛宣传长江公益诉讼的重要性和必要性，动员广大群众参与监督，举报破坏长江流域生态环境的侵权行为，全力支持检察机关开展公益诉讼工作。一是充分利用传统媒体和新媒体，特别是“鄂州检察”“两微一端”采取发布典型案例、以案释法、拍摄播放以公益诉讼为主题的宣传片、成立公益诉讼志愿服务队等方式大力宣传公益诉讼工作。二是落实“谁司法，谁普法”的原则，建立与相关行政执法部门联络机制，把公益诉讼制度纳入普法宣传教育范围，提高公益诉讼制度的社会知晓度。三是主动积极争取地方党委领导、政府支持，营造支持检察公益诉讼的强大合力和社会氛围，凝聚保护公益的共识和合力；

（二）完善长江生态公益诉讼管辖机制

笔者认为，长江流域生态公益诉讼的管辖，应当确立地域管辖为主和指定管辖为辅的原则，具体考量标准应以案件影响范围为主。生态环境公益诉讼管辖应考虑侵权行为实施地以及侵权结果发生地、被告所在地等因素，如属于案情复杂、影响范围广，对于该类案件建议由中级人民法院一审管辖”较为适宜。对于多地互涉生态环境公益诉讼案件，可由共同的上级法院进行指定管辖，还可探索建立长江流域生态环境跨区域检察院法院专门集中管辖，需考虑有利于法院调查取证和查明案情，便于被告参与诉讼和执行判决。

（三）厘清长江生态保护责任主体

长江流域生态环境的损害可能存在多因一果，公益诉讼案件的启动首先要厘清责任主体。公益诉讼案件责任主体应负有相应的职责，并与公共利益受损的事实有关联，二者缺一不可，不能拉网式网罗责任主体。理清不同行政机关对长江流域涉水案件的查处存在职能或者权限交叉时的各自的分工及职责。除法律、法规、规章确定的法定职责外，还应参考地方政府制定发布的权力清单及行政机关内部规则、操作指南、编制文件等。对多个责任主体，可一同作为监督对象。

（四）加大长江生态公益诉讼办案力度

检察机关作为提起民事公益诉讼的参与主体，作为行政公益诉讼的唯一主体，应当尽快整合现有检察资源，建立专门公益诉讼专业机构，为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障。一是不断提高检察人员的专业能力。加强人才引进招录，并积极开展现有队伍的公益诉讼专业培训，建立一支专业化的队伍，提升办案专业能力。二是探索建立公益诉讼大数据平台。内部整合各业务部门破坏环境资源的线索，外部整合各行政机关执法信息、新闻舆情、群众投诉，在群众关注的长江流域生态环境领域重点发力。三是形成规模化办案。聚焦长江大保护，加大办案力度集中办理一批人民群众反映强烈、有影响、有实效的案件，将长江生态公益诉讼工作打造成检察机关的特色工作。