基层检察室职能发挥中的问题和对策思考

●姚 辉 刘 宇 杨小琪/文

一、基层检察室基本职能及其发挥现状

派驻基层检察室是我国检察制度的一项重要创新，对于促进检力下沉，延伸检察触角，充分发挥法律监督职能具有重要作用。从历史发展角度审视，基层检察室职能的实际发挥与其职能的明确与界定直接相关。20世纪80年代初期，一些地方检察机关在基层试点设立检察室，当时职能较为单一，基本尝试开展法律宣传、受理群众举报等工作。［1］此后，随着基层检察室的数量增多与综合发展，1993年4月最高人民检察院颁布《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》（以下简称《条例》），其中第3条规定乡（镇）检察室的任务是：（1）受理辖区内公民的举报、控告和申诉，接受违法犯罪分子的自首；（2）经检察长批准，对发生在本辖区内、属于检察机关直接受理的刑事案件进行立案前调查、立案后侦查；（3）对辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行人员的管理教育工作进行检察，对人民检察院决定免诉的人员进行帮教；（4）结合检察业务工作，参加社会治安的综合治理，开展法制宣传活动；（5）办理检察长交办的工作。这一规定为基层检察室工作发展和职能发挥指明了方向。

随着经济社会的发展，2010年10月最高人民检察院制定出台了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确要求基层检察室重点在以下工作职责内发挥作用：（1）接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访；（2）发现、受理职务犯罪案件线索；3开展职务犯罪预防；（4）受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行监督；（5）开展法制宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建；（6）监督配合开展社区矫正工作，参与并促进社会管理创新；（7）派出院交办的其他事项。《指导意见》对《条例》进行了调整，将基层检察室的职能由五项增加为七项，并进行了局部调整，如增加了“职务犯罪预防”、“诉讼违法行为监督”、“社区矫正检察”等职能（转隶之后，职务犯罪预防等相关职能将随之调整，下同）。相比较而言，《指导意见》对基层检察室职能的规定比《条例》更加明确具体，界定更为科学适当，为基层检察室的业务开展指明了直接思路。

基层检察室是检察机关履行法律监督职能的一线平台和重要窗口，是密切联系群众的桥梁和纽带，具有延伸法律监督触角、贴近基层、服务群众等优势。各地基层检察室在开展工作过程中，按照最高人民检察院要求，结合本地实际情况，采取形式多样的措施，在维护社会和谐稳定，促进基层经济和法治发展发挥了积极作用。归纳而言，体现为以下三个特点：

一是基本职能发挥相对突出。由于受到人财物等客观条件限制，加之各项职能开展难易程度不同，相比较而言，基本职能发挥相对较为突出。如在法制宣传方面，充分利用“举报宣传周”、“检察开放日”、“宪法宣传日”等契机，采取设置宣传栏、印发宣传资料、送法下乡等形式，积极开展法律宣传和法律咨询工作，受到农村群众欢迎，提升了老百姓的法律意识；如在预防职务犯罪方面，结合征地补偿、扶贫资金等管理过程的制度疏漏和隐患，注重加强分析研究，采取预防调查、提出预防建议、警示教育等方式，及时提出有针对性的预防对策，最大限度减少职务犯罪发生；再如在化解矛盾方面，注重政治敏感期排查疏导矛盾，积极化解邻里纠纷，贯彻宽严相济政策修复社会关系，钝化矛盾、减少对抗，较好地发挥了“源头”处置矛盾的作用。

二是注重拓展职能。有些地区基层检察室因地制宜，勇于探索，开拓进取，积极拓展相关职能。如浙江省检察院提出基层检察室要重点履行三项职能，即结合办案化解矛盾，查防职务犯罪和加强“两所一庭”执法司法活动监督，一定限度上拓展基层检察室职能。有的地方区分基础职能和特殊职能，也是对基层检察室职能的深化。

三是探索创新举措。有的基层检察室秉承创新理念，在机制和手段上大胆创新，促进法律监督职能积极发挥，壮大了司法为民服务群众的效果。如浙江省诸暨市检察院充分传承“枫桥经验”，所设置乡镇检察室注重做好“四项对接”，即职务犯罪预防与村务监督对接、涉检信访与乡镇综治工作对接、检察综治工作与地方平安建设对接、检察执法活动与地方民主法治建设对接，较好地发挥基层社会治理的效果。［2］再如河南省巩义市检察院在重点镇（街道）设置检察室，采取统一规范建设、聘请联络员、健全制度等措施，积极打造“群众家门口的检察院”，打通服务群众“最后一公里”。［3］

二、基层检察室职能发挥中存在的主要问题及原因分析

（一）基层检察室职能发挥中存在的问题

1.职能发挥不平衡。表现为三点：一是地域发展不平衡；二是阶段性发展不平衡；三是不同业务之间发展不平衡。

2.职能发挥不到位。具体表现为“三化”：一是职能样化；二是职能虚化；三是职能异化。

3.职能发挥实效不理想。

（二）基层检察室职能发挥中存在的主要问题的原因分析

第一，思想认识不到位。一些单位对向乡镇基层延伸法律监督触角的重要性和必要性认识不足，或认为传统检察业务部门已完全涵盖涉农检察，基层检察室可有可无；或将基层检察室职能虚化，流于做“样子”、摆“架子”；或认为涉“三农”刑事案件不能出“成绩”，法律监督难以体现力度和水平等等。这些认识都反映出司法为民宗旨意识不强、对法律监督的价值追求认识不明、检察一体化站位不清，导致基层检察室发展中难免存在硬件投入、管理不到位等情况，势必影响其工作有效开展。

第二，职能定位不准确。相比较“公安派出所”和“人民法庭”的职能定位和规定，基层检察室的职能定位：价值目标不够准确，法律监督属性体现不明显，贴近基层的优势未能较好发挥；具体定性不清晰，在实践中存在争议，甚至出现职能“虚化”和“异化”等情况；职能内容不具体，“七项职能”还有宽泛之嫌，在实际执行中随意性较大，效果不佳。

第三，硬件保障不到位。一是编制设置不规范。由于最高人民检察院未对编制进行明确规定，导致各地执行各异，有的有正式编制，有的没有；有的对应于法庭设置，有的不完全对应，使得设置不统一。二是办公配备不到位。受制于经费问题，大部分基层检察室没有独立办公场所，电脑等必备办公用品缺乏，信息化建设更为缓慢。三是人员配备不优。有的人员太少，“一人检察室”屡见不鲜；有的人员结构不合理，业务能力强、年富力强的人员相对匮乏。四是职级待遇不明确。相比较人民法庭和公安派出所负责人职级待遇均已明确的情况，基层检察室负责人待遇始终未明确，势必影响工作开展。

第四，运行机制不科学。一是运行不规范。基层检察室工作贴近基层，量大繁琐，职能多样化，加之人手少，实际运行往往不重视规范化、精细化，最高人民检察院层面尚缺乏统一规范规定。二是机制制度不健全。对内往往缺乏机制性建设；对外的工作衔接机制、协作配合机制亦大多不完备，甚至没有。三是创新不够。实践中，往往习惯于传统思维模式，满足于常规性工作，创新性不够，直接制约着职能作用的充分发挥。

三、改进和强化基层检察室职能发挥的对策建议

一是深化认识，明确价值追求。司法实践中对基层检察室存在着不同认识，但究其根源，实质在于对基层检察室的价值目标追求把握不准。因此，首先要准确把握基层检察室的价值目标追求，牢牢把握基层检察室的本质属性：一方面，作为派出机构其本质属性自然从属于检察院之本质属性，即法律监督，其追求同样是维护法律权威，维护法治精神，维护社会公平正义，这是基层检察室生命力之所在；另一方面，作为检察院派驻在基层的机构，自然更契合“人民检察为人民”的人民性，更能彰显“司法为民”的价值追求，老百姓的“小事”就是“大事”。基于此，设置基层检察室的重要性和必要性自然不言自明——设置基层检察室是深入践行党的群众路线的具体体现，也是对老百姓日益增长的司法诉求的积极回应，应坚决杜绝在实践中存在的“虚化、样化和异化”现象。

二是立足实际，找准职能定位。基层检察院的各项法律监督职能向农村延伸的综合性业务机构，换言之，就是法律监督职能延伸基层的实际载体。为此，围绕这一机构定位，应遵循以下三项原则：一是适度延伸原则。基层检察室是法律监督的触角向基层乡镇的延伸，能够拉长法律监督链条，避免监督“空白”，充分体现法律监督权能的完整性。［4］但这种延伸是有限度的，过度的延伸甚至偏离法律监督的本质都是职能越位。二是立足实际原则。基层检察室是人民检察院践行司法为民宗旨的重要平台，为此，应当坚持立足实际原则，在基层涉法涉诉矛盾纠纷大量增加的情况下，重点强化法律宣传、法律咨询、法律援助以及检务公开等工作，同时有些新兴检察业务，如民事行政检察中环境公益诉讼，系新形势下的民生检察，应纳入基层检察室职能之中或授权独立开展。三是发挥优势原则。贴近群众，深入基层是基层检察室的特点也是优势，因此，在确立职能时，应充分考虑这一优势，即法律监督职能履行中凡是利于发挥基层检察室人头熟、情况明、距离近等优势的均可以明确赋予，如受理群众举报、控告，乡镇司法所社区矫正监督，辖区附条件不起诉未成年人监督考察，辖区刑事案件涉及矛盾化解等。总之，确立基层检察室的职能，既不能越位，更不能错位，当然也不能缺位。鉴于当前基层检察室职能还是遵行于最高人民检察院《条例》和《指导意见》规定，建议对《条例》中有关职能进一步修改，［5］从业务层面进行细化明确。

三是增强刚性，规范组织机构。当前，基层检察室的组织机构规定仅限于最高人民检察院的前述内部文件，李如林副检察长在全国检察机关派驻基层检察室建设工作座谈会上强调《统筹推进派驻基层检察室“五化”建设》，要求“加强检察室机构正规化”建设。［6］这些文件和领导讲话对推进派驻基层检察室机构建设发挥了指导作用，但由于基层检察室机构设置还涉及地方党委政府以及编制、财政等职能部门，内部规定显然权威性不足，导致各地认识不统一，执行不到位。同时，鉴于上述规定在机构设置、人员编制、标准、待遇等关键问题上模糊不清，也导致各地落实不一，导致基层检察室机构设置出现“可有可无”和边缘化局面。建议纳入人大立法，一方面，修改《人民检察院组织法》，增加基层检察室机构设置内容；另一方面，条件成熟参照“公安派出所”成例，由人大制定相关组织条例规定，对机构编制、设立标准、原则、职能以及工作程序等予以明确规定，从而以法律形式推动基层检察室机构的正规化建设。此外，当前正在开展司法责任制改革过程中，应当兼顾基层检察室员额配置，建议设立检察官办案组，配备一到两名员额检察官和一到两名检察官辅助人员，保证将综合业务技能“多面手”，具有担当奉献品格人员向基层检察室倾斜。

四是舍得投入，加强硬件保障。硬件建设是基础的基础。在基层检察室建设过程中，要舍得资金投入，切实强化硬件保障。一要配备独立的办公场所和必要的办公设备。独立的办公场所是保障基层检察室独立运作的基本条件，［7］同时办公场所要满足执法办案、开展法律监督工作和正常办公的基本功能需要，同时配置交通等必备的办公设施，以保证工作的正常开展；二要注重信息化建设。要顺应“互联网+”新形势，按照最高人民检察院李如林副检察长 “五化”中“基础设施信息化”要求，加大科技投入，统筹规划，科学合理建设，实现与派出院等互联互通，以充分发挥“大数据”在基层检察室工作中的作用；三要结合省以下“人财物”垂直改革实际，统筹兼顾基层检察室“财物”保障。

五是探索创新，健全运行机制。建立健全长效机制，是基层检察室规范运行和科学发展的重要保障，是把“软职能”变成“硬任务”的有效手段，为此，应搭建起一整套具有基层检察室特色的运行模式、工作标准和工作流程等配套性制度体系。一要创新履职方式。检察室的运作与农村政治、经济、文化等密切相关，因而工作模式必须结合农村现状，从坐堂办案向走村入户转变，采取巡回检察、走访调研等形式，“串百家门、知百家情、交百家亲”，切实掌握维稳、社会治安及特殊人群、流动人口等情况，将检察室工作变成察民情、听民声、传法治、化矛盾、促和谐的窗口。二要规范工作流程。制定完善检察室工作规范、执法规范、考核细则和队伍管理等办法，探索建立建立接待登记等制度；规范接待程序，做到有接待记录、有工作日志、有反馈意见；建立信息报送制度，及时报送派出检察院。三要强化内外协作机制。对内，要加强与派出院相关业务部门的工作衔接，必须在业务运行机制上进行相应的细化规范，建立一套权责明确、流程严密、衔接顺畅、制约有效的工作衔接制度；对外，要加强与地方党委政府及有关职能部门的协作配合机制，如建立与公安派出所、人民法庭分工负责，互相配合、互相制约的办案工作机制，信息互动平台、联席会议等制度，以便于强化法律监督，促进公正廉洁执法。

六是加强管理，科学有效考核。由于基层检察室远离派出检察院，且较为分散；因此，在基层检察室自我管理的基础上，派出院应加强管理和考核。一方面要加强人员管理。强化政治思想工作，增强政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识；强化党风廉政建设，增强廉洁守纪观念；强化职业道德教育，铸造忠诚担当奉献品质；强化业务培训，提升综合业务素能。另一方面要强化业务考核。结合基层检察室的业务特点，制定科学合理的考核规定，采取定性与定量考核相结合，阶段性定期考核和平时动态考核相结合，单项考核和综合考核相结合，奖与惩相结合等方式，健全基层检察室建设绩效考核评价机制，树立正确导向，从而助推基层检察室规范有效健康良性发展。

注释：

［1］参见周光涛、胡勇：《乡镇检察室制度及其发展》，载《国家检察官学院学报》2013年第5期。

［2］参见苗勇：《坚持发展枫桥经验基层检察室做好四项对接工作》，载《人民检察》2010年第24期。

［3］参见陈宏钧：《重需求讲实效向基层延伸监督触角》，载《检察日报》2016年8月10日。

［4］参见邹云翔、丁建伟：《派驻基层检察室职能定位的反思与重构——兼议派驻检察室的发展路径》，载《江苏检察》2012年第1期。

［5］参见曲靖、于慧玲、胡贵海：《基层人民检察院派驻检察室发展与立法问题研究》，载《济南职业学院学报》2015年第6期。

［6］同［5］。

［7］参见张喜、郭洁璐：《基层检察室的设置与职能构想》，载《人民检察》2016年第18期。