刑事案件律师辩护全覆盖政策实证分析

李立家（北京市司法局）

2017年10月，最高人民法院、司法部联合下发通知，决定在全国八省市开展为期一年的刑事案件律师辩护全覆盖试点工作。试点半年来，北京市法律援助值班律师法律帮助率达97.4%，法律援助律师辩护率达91.1%，成效明显。本文结合北京市实践情况，采取动态、非均衡方法，对这项刑事政策进行实证分析。

一、刑事案件律师辩护全覆盖政策实践情况

2017年10月，最高人民法院、司法部印发了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，对刑事案件律师辩护全覆盖政策进行全面设计；11月，北京市高级人民法院、北京市司法局联合印发《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实施意见》，对这项政策进行细化丰富，这两个文件成为北京市推进刑事案件律师辩护全覆盖试点的主要政策依据。

这项试点相关政策仅在刑事审判阶段施行，律师是参与主体，法律援助是主要参与方式。律师通过法律援助参与主要表现在法律帮助和法律援助两方面，即接受法律援助中心安排或者指派参加驻法院法律援助工作站值班或者为被告人提供辩护。

试点半年来，北京市积极运用法律援助值班律师准入退出机制，梳理完善值班律师团队，确保值班律师队伍处于总数稳定且动态调整状态，有近1000名律师参与驻办案机关法律援助工作站值班。从试点开始至2018年2月底，全市法院适用简易程序、速裁程序审理刑事案件4381件，驻法院法律援助工作站值班律师为适用简易程序、速裁程序审理的刑事案件被告人提供法律帮助4265人次，提供法律帮助比率达97.4%。再考虑有三个区驻法院法律援助工作站是在2017年11月才开始建立并开展工作的情况，将来法律援助值班律师为适用简易程序、速裁程序审理的刑事案件被告人提供法律帮助的比率基本能达到100%。

北京市各法律援助中心按照政治素质高、业务能力和责任心强、具备三年刑事案件办理经验的条件，组建了1300余人的刑事辩护律师队伍，这是为适用普通程序审理的刑事案件被告人提供辩护的主要力量。从试点开始至2018年3月底，全市法律援助中心指派办理刑事审判阶段法律援助案件4150件，占法院适用普通程序审理刑事案件数的91.1%。因开展试点扩大范围的通知辩护法律援助案件2963件，占刑事审判阶段法律援助案件数的71.4%，法律援助在刑事案件律师辩护全覆盖试点中发挥了重要作用。需要说明的是，被告人自行委托律师辩护数和拒绝律师辩护数未能统计，若再考虑被告人自行委托律师辩护的数量，刑事案件审判阶段律师辩护率将更高。同时，还应看到，刑事案件律师辩护全覆盖试点为被告人提供免费的法律援助，使被告人聘请委托律师数量比试点前有所减少。

在试点探索中形成的若干工作机制为这项刑事政策落地或者掌握政策效果提供了制度保障。例如，司法行政机关、法院建立专门协调机制，明确专门人员，及时就新情况、新问题进行沟通研究，加强试点政策解读，指导试点深入推进；司法行政机关、法院分别组织试点专项培训，设计专项统计报表，形成数据情况专报制度，跟踪试点进展情况，分析掌握试点效果。

二、开展刑事案件律师辩护全覆盖试点的有效措施

试点工作开展以来，北京市因试点扩大范围的通知辩护法律援助案件占刑事审判阶段法律援助案件数的71.4%；刑事审判阶段法律援助案件数已经超过了2016年全年刑事侦查、审查起诉、审判三个阶段法律援助案件数，这些成效的取得主要依赖于以下几条关键性措施。

（一）扩大法律援助通知辩护范围，加大刑事法律援助工作力度。推动实现刑事案件律师辩护全覆盖，主要还是采取通过通知律师辩护的方式来完成①参见李立家：《刑事案件律师辩护全覆盖现状与对策》，《中国司法》，2017年第11期。。实践证明，这确实成为这项刑事政策取得成效的关键措施之一。在试点中，对适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护，充分发挥了法律援助在刑事案件律师辩护全覆盖试点中的兜底保障作用。为保障这条措施落实，最高人民法院、司法部《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》第十一条规定：“第二审人民法院发现第一审人民法院未履行通知辩护职责，导致被告人审判期间未获得律师辩护的，应当认定符合刑事诉讼法第二百二十七条第三项规定的情形，裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审判”；北京市《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实施意见》规定：“对于应当通知辩护的案件，被告人拒绝法律援助机构指派的律师为其辩护，人民法院准许的，应当将被告人明确拒绝律师辩护的书面材料附卷”。这两条具有可操作性、强制性的规定保证了法院依法履行通知辩护职责的有效落实。同时，为配合试点，北京市进一步加强法律援助指派工作，通知辩护案件指派时间由3个工作日提速为适时指派，特殊案件实行先行指派，随后补寄手续，刑事法律援助案件指派工作效率大大提高；指派具有一定资质的刑辩律师团队或者值班律师团队律师，承办刑事法律援助案件或者法律帮助案件，从源头上保证刑事法律援助工作质量。

（二）加强法院法律援助工作站和值班律师工作。加强值班律师工作和扩大通知辩护范围是刑事案件律师辩护全覆盖试点取得实效的支撑性措施，其重要性犹如“鸟之两翼”。刑事案件律师辩护全覆盖试点以及刑事案件认罪认罚从宽制度试点、刑事速裁程序试点都对值班律师提出了要求，因此，加强值班律师工作对高质量推进试点具有重要作用。结合北京市半年来的实践，在刑事案件律师辩护全覆盖试点中加强值班律师工作有三个关键。首先是加强法律援助中心驻法院工作站建设。目前，北京市各法律援助中心在相应法院设立法律援助工作站22个，除去知识产权法院外，实现了全市法院法律援助工作站全覆盖。在此基础上，积极推进工作站的规范化建设，规范工作站标牌标识，公示值班律师信息，将值班律师工作职责、法律援助范围条件等信息上墙。其次是组建高质量值班律师团队。加强值班律师工作需要严把入口关，保证参与值班的律师具备一定业务水平。北京市值班律师的选任实行“三查”制度，即报名条件初步审查、履职能力调查、执业和违纪情况核查，确保全市值班律师团队保持在1000人左右。在人数满足工作需要基础上，积极运用法律援助值班律师准入退出机制来保持团队活力和质量，仅北京市法律援助中心2017年就清退违规或不再符合值班条件的律师事务所34家。同时，建立值班律师岗前培训制度，凡是经过“三查”程序进入值班律师团队的律师，上岗前都要参加业务培训，帮助其了解速裁程序、认罪认罚从宽、律师辩护全覆盖等刑事政策和值班律师职责，确保他们掌握最新政策规定和值班要求。最后是确定符合实际的值班律师工作模式。当前，北京市根据法院刑事案件量、律师资源等情况，探索形成满足需求、节约资源、符合实际的三种值班律师工作模式：所有工作日定期值班模式、固定工作日定期值班模式、按照法院需求临时安排值班模式。

（三）各参与单位有力的协调沟通，及时解决问题。这项试点作为新政策，对政策目的和措施的熟悉掌握程度由上而下呈递减状态，要保证落实，必须加强业务指导。北京市在协调指导这项刑事政策落实中形成了几点经验。一是法院和司法行政机关建立联席会议制度，主要解决法律援助工作站建设、值班律师、通知辩护等工作的协调推进等问题。二是法院与司法行政机关、法律援助机构建立会商通报机制，明确专门联系人，及时沟通通报情况，协调解决业务问题。三是探索协调律师应急措施。针对律师资源缺乏地方或者有特殊需求单位的申请，由律师协会统筹调配律师资源，对口支援相关单位开展工作，实践中形成了临时调配和常规备班两种模式。北京市法律援助中心指派律师办理某重大跨国电信诈骗案件时，出现了需要的律师事务所数超过该中心刑事辩护律师所在律师事务所数的情况，最后由律师协会临时协调其他律师事务所参与，才满足了刑事审判需要，顺利解决这一问题。北京市某区法律援助中心协调律师协会确定三家距离法院较近的律师事务所为应急律师事务所，在出现驻法院法律援助工作站值班律师需求量较大且时间紧急的情况时，安排应急律师事务所律师承担值班律师工作。

（四）加大创新力度，确保改革措施落实到位。一是探索值班律师转任辩护律师机制。北京市海淀区法律援助中心尝试指派值班律师转换身份出庭辩护，实现法律帮助和法律援助有序衔接。二是探索电子函件与纸质函件并行的流转模式。北京市西城区探索通知辩护公函电子版与纸质版并行流转工作模式。法律援助中心凭人民法院通知辩护电子版公函先行指派律师，随后将收到的纸质版公函存档，大幅提高工作效率。北京市法律援助中心与某中级人民法院协商，将不开庭审理案件采取公文流转与法律援助律师指派同步进行。法律援助律师会见被告人与法官审理案件在同一天先后进行，探索不开庭审理刑事法律援助案件的协作机制。三是积极运用现代科技，大幅提高工作效率，节约沟通成本。积极发挥微信等网络即时通讯工具作用，司法行政机关建立刑事案件律师辩护全覆盖工作群，及时传达工作要求，解决工作问题，统计工作数据，实现上下互动，形成共同推动的氛围；法律援助机构建立值班律师和刑辩律师工作群，讲解试点政策和典型案例，协调律师资源，激发工作活力，提高工作效率和质量。同时，北京市海淀区在法律援助中心工作系统中设置律师远程会见功能，解决了对时间紧迫案件被告人急需法律帮助，但工作站现场值班律师不能满足需求的问题。

三、刑事案件律师辩护全覆盖试点实践中的问题

刑事案件律师辩护全覆盖试点在积极推进的同时，也出现一些问题，面临一些困难。

（一）法律援助值班律师工作有待进一步加强。部分法律援助中心驻法院工作站硬件建设标准不高，工作规范化水平有待提高；有的值班律师被安排承担大量民事法律咨询工作，偏离了值班律师设立初衷；很多值班律师法律帮助或多或少存在重程序、轻实效问题，如部分值班律师为被告人提供法律帮助的时间不富裕，缺乏私密性，难以保证被告人获得法律帮助的充分性、有效性。

（二）协调配合还不够顺畅。刑事律师执业权利保障，尤其是阅卷、会见、辩论等执业权利保障还有待提高，律师维护执业权利救济渠道还需进一步畅通。法院与法律援助机构的办案程序、机制衔接有待进一步规范，如值班律师法律帮助文书格式和流转方式不统一。对试点中的部分问题存在争议，如同一值班律师是否可以为共同犯罪案件中多个被告人单独提供法律帮助等。

（三）刑事律师数量不够。目前，专门办理刑事业务的律师数量不多，难以满足刑事诉讼改革几项试点深入推进后对刑事律师的需要。刑事法律援助案件和值班律师补贴偏低，难以有效调动律师参与刑事业务的积极性。知名刑辩律师办理法律援助案件少，对青年律师的示范带动作用不足。

四、刑事案件律师辩护全覆盖政策进一步落实的建议

要深入推进刑事案件律师辩护全覆盖试点，除继续巩固落实被实践证明有效的措施外，还要着力解决存在的问题。

（一）法院、司法局加大联合调研、督查力度。重点督查之前试点中存在问题的解决和遇到难点任务的推进，确保法官通知辩护职责、法律援助工作人员指派职责的履行。法院、司法局应当坚持统筹推进试点工作，密切关注试点开展情况，加强跟踪分析，积极研究解决试点工作推进不平衡等问题。注重调动基层积极性，指导各单位大胆探索创新，总结积累经验。

（二）进一步加强试点政策培训。针对实践中基层法院、法律援助工作人员、律师对试点政策认识把握不够的问题，法院、司法局、法律援助机构进一步加强培训，加大对试点政策解读和宣传力度，帮助相关人员准确把握试点的目的、原则、任务以及值班律师工作的具体内容、标准，促进试点政策落实。

（三）加强科技在试点工作中的融合应用。针对工作站硬件建设、律师参与等问题，研究设计推广值班律师视频会见系统，突破值班律师法律帮助的时空限制，实现值班律师随时随地能为被告人提供法律帮助的目的②参见李立家：《我国法律援助值班律师制度的设想与实践——以从刑事案件速裁程序到认罪认罚从宽制度的变化为视角》，《中国司法》，2017年第6期。。实现法律援助机构管理系统与办案机关工作系统的对接，提高案件流转效率。完善规范值班律师和刑辩律师工作网络群，提高工作部署反馈效率，加强工作交流，提高律师工作水平和试点参与深度。

此外，还应当对在刑事侦查、审查起诉、审判三个阶段全面推行刑事案件律师辩护全覆盖作科学预判，提前做好应对。