在新的历史起点上深入推进法治政府建设

冯 军（中国社会科学院法学研究所研究员、教授）

党的十九大作出“中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日）。的重大政治判断，这一重大判断以改革开放特别是自党的十八大以来党和国家事业取得的前所未有的历史性成就、发生的历史性变革为基础，以我国现阶段社会主要矛盾的转化以及即将完成第一个百年奋斗目标、迎来第二个百年奋斗目标的时代背景为依据，论断科学、催人奋进。全面依法治国及法治政府建设是中国特色社会主义事业的重要组成部分，中国特色社会主义进入新时代意味着全面依法治国和法治政府建设同步进入了新时代，实现了由量变到质变的重大阶段性跃升，站在了崭新的历史起点上。

一、科学界定我国法治政府建设的起点

科学界定我国法治政府建设的起点是准确把握法治政府建设进入新时代这一新的历史方位的必要前提。对于我国法治政府建设的源头，有三种提法：一是以正式提出“法治政府”“法治政府建设”为起点；二是以正式提出“依法行政”为起点；三是以党的十一届三中全会提出社会主义法制建设的“十六字方针”（又称“老十六字方针”②即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。为与2012年党的十八大提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”相区别，通常将前者称为“老十六字方针”，而将后者称为“新十六字方针”。）为起点，即与改革开放同源同步。

1997年党的十五大创造性地提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，首次明确在社会主义条件下可以而且应当建设“法治国家”，这是一次具有历史里程碑意义的思想解放。与“法治国家”“建设法治国家”相比，“法治政府”“法治政府建设”直到新世纪初期才正式进入党和国家政治文件。2004年3月国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出“全面推进依法行政，经过十年左右的不懈努力，基本实现建设法治政府的目标”，这是我国中央人民政府以及党和国家政治文件中首次使用“法治政府”的提法并在此后得到普及。如果以此为起点，我国法治政府建设仅有短短的十多年时间，这与我国法治政府建设的实际明显不符。

在“法治政府”出现之前，其替代用语是“依法行政”，③需要指出的是，2004年提出“法治政府”之后，“依法行政”并没有被“法治政府”所替代，两者之间迄今为止一直是并存通用的关系，与以往不同的是，“法治政府”使得“依法行政”的方向和重点更加明确，其质的规定性更加清晰。而“依法行政”一词也是20世纪90年代初才首次出现在国务院政府工作报告中，④“各级政府都要依法行政，严格依法办事。”李鹏：《政府工作报告》（1993年3月15日在第八届全国人民代表大会第一次会议上）。在此之前通常使用“健全社会主义法制”“加强社会主义法制”“依法办事”等表述，在党中央、国务院文件中尚未明确出现“依法行政”的提法。如果以“依法行政”概念的正式确立为起点，我国法治政府建设也不过才经过二十多年的时间。

探讨我国法治政府建设的源头，应当从法治政府的本质要求入手。所谓“法治政府”，是指政府的行政权力来源于法律，受法律规范和约束，必须依法行使，一切违法行为都必须承担法律责任、受到法律追究。从这个意义上讲，无论使用什么样的提法、术语去概括，一切将行政权力置于法律规范和约束之下的活动，实质上都属于法治政府建设的范畴。1978年，党的十一届三中全会拉开我国改革开放的大幕，同时确立了我国社会主义法制建设“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，各级人民政府贯彻落实“十六字方针”的实践与法治政府基本属性及本质要求是完全一致的。无论是“法治政府建设”还是“依法行政”，其源头都应当追溯至改革开放之初。可以说，“依法行政”“法治政府建设”乃至“依法治国，建设社会主义法治国家”与改革开放之间存在明显的共生关系。

以党的十一届三中全会提出社会主义法制建设的“十六字方针”为标志，我国实际上早在1978年就开始了法治政府建设的历史进程。囿于当时的历史条件和认识水平，在改革开放之后很长一段时间内，未能在党和国家正式文件中出现“法治政府”等提法。但是，改革开放初期在社会主义法制建设的“十六字方针”指引下开展的国家行政法制建设与后来的“依法行政”“法治政府建设”是一脉相承的，不同阶段的不同提法反映了我国依法行政和法治政府建设从无到有、由浅入深、从局部到全面的历史进程，其目标指向与精神实质是完全相通的。

二、我国法治政府建设新的历史方位

中国特色社会主义进入新时代，这是党的十九大作出的重大而科学的判断。为此，新时代成为我国法治政府建设新的历史方位。其主要依据是：

第一，法治政府建设的指导思想发生深刻变化。党的十八大以来习近平总书记对包括法治政府建设在内的全面依法治国作出一系列开创性的重大论述，形成了习近平新时代中国特色社会主义法治思想，为党在新的历史条件下深入推进中国特色社会主义法治建设，早日实现建成社会主义法治国家的战略目标提供了“具有鲜明时代特征的‘升级版’指导思想体系，开启了中国特色社会主义法治发展进程的新时代。⑤冯军：《论习近平法治思想的时代背景与重大创新》，《东岳论丛》，2017年第10期。”

习近平新时代中国特色社会主义法治思想中包含了许多直接关于法治政府建设的内容，如“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”⑥习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月20日至23日在中国共产党十八届四中全会上）。等。新思想引领新时代、开启新征程，习近平新时代中国特色社会主义法治思想以其划时代意义的创新理论和强劲的实践力量指导、推动我国法治政府建设迈上新台阶、进入新时代。

第二，法治政府建设的目标定位达到历史性新高度。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》仅规定在十年左右的时间内基本实现“建设”法治政府的目标，这在当时已是很大的进步。2012年11月党的十八大将“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”确立为2020年实现全面建成小康社会宏伟目标的重要内容。在此之前，我国从未将何时“建成”法治政府列为法治政府建设的目标。“建设”与“建成”一字之差，但后者意味着我国法治政府建设将在长期量变的基础上实现一次历史性的质变。

第三，法治政府建设战略地位之高、推进力度之大前所未有。党的十八大之前，依法行政和法治政府建设的推进工作在国务院领导下主要由各级人民政府负责，重要指导性文件均由国务院发布，如《国务院关于全面依法行政的决定》（1999）、《全面推进依法行政实施纲要》（2004）、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（2008）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（2010）等。党的十八大以来，法治政府建设的战略地位得到进一步提升，成为党中央的重要议事日程。2014年10月党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是中国共产党历史上第一次以法治建设为主题作出专门决定，其中第三部分以“深入推进依法行政，加快建设法治政府”为题对法治政府建设作出全面、系统、集中的部署，从“依法全面履行政府职能”“健全依法决策机制”“深化行政执法体制改革”“坚持严格规范公正文明执法”“强化对行政权力的制约和监督”“全面推进政务公开”六个方面推出数十项重大改革举措，这些改革举措的广度、深度和力度都是我国前所未有的。2015年12月中共中央、国务院颁发《法治政府建设实施纲要（2015～2020）》，这是十三五期间系统指导和规范法治政府建设十分重要的纲领性文件，在党中央领导下制定，由中共中央和国务院联合发布，成为我国法治政府建设的重要里程碑。2016年12月中办、国办先后印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，这两部指导性文件进一步明确和强化了各级党委在法治建设中的领导地位、责任和作用，显著增强了全面依法治国和法治政府建设的政治领导力、推进执行力与社会影响力。

第四，法治政府建设取得重大历史性成就。党的十八大以来，我国法治政府建设取得显著进展和重大成就。一是政府内部法治机制更加完善和严格。牢固确立“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，明确规定“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制；深入实施行政执法改革，大力推进综合执法；坚持以公开为常态、不公开为例外原则，积极推行行政执法公示制度，大力推进政务公开信息化；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等。二是与“放管服”改革相结合，法治政府建设向纵深发展。自2013年以来，国务院部门行政审批事项削减44%，先后取消、下放行政审批事项618项，彻底终结非行政许可审批；清单管理全面推开，省市县三级政府部门普遍公布权力清单和责任清单；政府法律顾问制度普遍建立；“双随机、一公开”全面推行；法治政府考核评价制度与体系不断完善；“互联网+法治政府建设”方兴未艾。“推进依法行政进入‘快车道’，法治政府建设展现出前所未有的‘加速度’。⑦袁曙宏：《党的十八大以来全面依法治国的重大成就和基本经验》，《求是》，2017年第11期。”三是修改《行政诉讼法》，人民法院对行政行为的司法监督显著增强。近5年来，“各级法院审结一审行政案件91.3万件，同比上升46.2%”⑧周强：《最高人民法院工作报告》（2018年3月9日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上）。。《行政诉讼法》的实施状况是衡量法治政府建设成效的关键指标，《行政诉讼法》的成功修改及其实施状况的明显向好，既是我国法治政府建设取得的重大成果，同时又是我国法治政府建设水平和质量全面提升的重要标志。

第五，法治政府建设发生深刻历史性变革。在地位作用上，法治政府建设由局部工作甚至主要是指政府法制工作转变为全局性、战略性工作；在法律依据上，法治政府建设由笼统要求“依法行政”转变为明确提出“依宪施政”、强调“依法律、法规行政”；在工作重点上，由重视实体性立法转变为重视程序性立法，由重视立法转变为重视法律实施，由重视行政法律体系建设转变为重视政府法治体系建设，由重视数量和形式转变为重视质量和实效；在法治与改革关系的处理上，法治政府建设由事实上存在的改革优先转变为法治优先，坚决贯彻“重大改革于法有据”的理念和原则，着力破除以改革为由破法、废法的弊端；在推进方式上，法治政府建设由单一的专门工作转变为协调推进“四个全面”的战略布局下“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会共同建设”，建设法治政府与建设创新型政府、廉洁高效型政府以及服务型政府紧密结合；在组织领导上，法治政府建设由政府主导转变为党委领导、党政同责、各方参与、齐抓共管、共建共享的领导体制与整体联动机制。上述全方位、深层次的变革，将我国法治政府建设推向历史的新高度。

第六，加快法治政府建设的时代要求日益迫切。随着中国特色社会主义进入新时代，我国法治政府建设将面临诸多全新的时代课题。“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。⑨习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日）”从法治政府建设的角度看，国家治理体系和治理能力现代化、国家行政管理服务法治化越来越成为“人民日益增长的美好生活需要”的重要内容，而法治政府建设自改革开放以来经过多年的努力已经解决了从无到有的问题，当前和今后较长时期内面临的突出问题同样是发展不平衡、不充分、不能适应“人民日益增长的美好生活需要”的问题。一方面，法治政府建设40年来的发展变化是新时代社会主要矛盾转化的生动缩影；另一方面，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”⑩李克强：《政府工作报告》（2018年3月5日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上）。，适应我国经济发展阶段和模式的转变，如何谋划与实现高质量发展要求必将成为新时代政府法治建设的主题。

当前，我国正处于实现两个百年奋斗目标的历史交汇期，法治政府建设即将完成由“建设法治政府”到“基本建成法治政府”的历史性跨越，开启由“基本建成法治政府”迈向“全面建成法治政府”的新征程。正确认识和准确把握我国法治政府建设所处的历史方位，对于打破惯性思维，按照新时代新思想提出的新要求，加快推进法治政府建设，具有十分重要的现实意义。

三、新时代法治政府建设的转型升级

新时代、新的历史起点意味着我国法治政府建设进入打造“升级版”的新阶段，即将迎来并实现具有重大历史意义的跨越式发展。

2018年是党的十九大宣布中国特色社会主义进入新时代的开局之年，今年3月召开的第十三届全国人民代表大会第一次会议对我国现行《宪法》作出第五次局部修改，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想作为国家指导思想的宪法地位，为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利奠定了坚实的宪法基础，同时也为新时代政府法治建设创新发展提供了根本遵循。新修改的《宪法》以及十三届全国人大一次会议通过的《监察法》创设了具有中国特色的国家监察制度，强化和发展了新时代法治政府建设的监督保障机制。正在进行的新一轮党政机构改革贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，适应新时代要求，在很多地方打破了常规，改革创新力度空前，特别是中央全面依法治国委员会的成立，将对新时代全面依法治国和法治政府建设产生重大的积极影响。这些新的重大变量为新时代法治政府建设的转型升级创造了难得的机遇、强劲的动力和更加坚实的保障。

新时代法治政府建设的转型升级将主要体现在以下六个方面：第一，发展思路的转型升级。以人民为中心的发展思想、新发展理念以及我国由高速增长进入高质量发展阶段，将对新时代法治政府建设产生深刻影响。以往法治政府建设注重解决有和无的问题，在形式、规模和速度方面下的功夫较多，新时代法治政府建设将转为以“高质量发展”为引领。“高质量”比一般地注重质量问题要求更高，这是新时代法治政府建设的关键所在，需下大力气探索和实践。第二，指导思想的转型升级。习近平新时代中国特色社会主义思想特别是其中的法治思想，将成为新时代法治政府建设创新发展的思想之源与行动指南。第三，领导体制的转型升级。党对法治政府建设的集中统一领导将得到显著强化，遵循法治发展规律，不断加强和完善党对法治政府建设的领导体制、机制将成为新时代法治政府建设的重要内容和显著特征。第四，推进方式的转型升级。以往法治政府建设更多地是由政府主导、政府法制部门具体负责协调督导落实，新时代法治政府建设将在党的集中统一领导下，按照大统筹、大协调的新体制、新格局加以推进。这次机构改革将为法治政府建设领导体制和推进方式的深度改革做好组织上的准备。第五，工作重点的转型升级。新时代法治政府建设的工作重点将根据新时代高质量发展要求作出重要调整：一是培育新动能与补短板并重。以立法为例，研究制定《行政程序法》或者《行政法通则》应当成为培育新时代法治政府建设“新动能”的重点，而《行政复议法》《国家赔偿法》等法律的进一步修改，强化行政组织法立法，明显改善和提升一些传统上法治化程度较低的行政领域或环节的法治化水平，将成为“补短板”的重中之重。二是立足当下与打基础、谋长远并重。新时代法治政府建设在贯彻落实“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”上将更加全面、彻底，特别是法治政府建设与法治社会建设的结合将更加紧密，政府法制部门与司法行政部门的整合为此创造了条件。三是立法与法律实施并重，改进完善执法司法和守法机制，注重依法行政实效，将成为新时代法治政府建设的突出亮点。四是价值追求与务实管用相统一。新时代法治政府建设将更好地处理改革与法治的关系、更好地解决社会主义核心价值观融入依法行政、法治政府建设各方面、全过程的问题。五是“互联网+法治政府建设”全面取得成效。六是行政法理论的重大创新与发展。特别是党的十九大以来全面依法治国和法治政府建设的许多重大发展都突破了现有行政法理论，新时代法治政府建设的实践、制度创新迫切要求我国行政法理论跟上时代步伐进行重大变革。第六，监督保障机制的转型升级。包括建立适应新时代高质量发展要求、体现新发展理念的法治政府建设评价考核体系，国家监察新体制与法治政府建设的结合，人大监督、司法监督的进一步健全与完善，国家监察体制改革后行政机关内部监督机制的新发展，政务信息公开与阳光政府建设深入推进，以及全面从严治党与法治政府建设的紧密结合等各方面法治政府建设监督保障机制的重构、升级与创新发展。

以上对新时代法治政府建设转型升级的研判不一定全面和准确，但重要的是启发全社会特别是“关键少数”牢固树立法治政府建设的新时代、新思想、新要求、新作为意识，自觉增强打造新时代“升级版”法治政府的机遇意识和时不我待的责任担当，勠力同心，在新的起点上将新时代法治政府建设全面推向历史新高度。