浅析我国刑事被害人救助程序之构建

张云霄（中国社会科学院研究生院）

蒋小平（河南省灵宝市人民检察院）

现代刑事被害人救助制度主要源于20世纪60年代的西方国家①王秋隆：《刑事被害人救助制度研究》，《湖北大学学报（哲学社会科学版）》，2015年第6期。。我国刑事被害人救助制度兴起则较晚，一般认为是在20世纪80年代才开始，并且我国刑事被害人救助制度建设主要是以地方司法机关解决实际问题为导向而开启的探索。2009年3月9日，中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、司法部等八部门联合出台《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，被认为是国家层面首次对刑事被害人救助作出了的宏观政策指导。紧接着，全国各地结合当地司法实际情况，制定了有关刑事被害人救助制度的地方性法规②比较代表性的有《无锡市刑事被害人特困救助条例》《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》等地方性法规。；与此同时，最高人民法院、最高人民检察院也出台了关于刑事被害人救助的规范性文件或者相关司法解释。2014年，中央政法委等部门联合出台了《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，将刑事被害人救助纳入到国家司法救助的范围。客观而言，我国对于刑事被害人救助制度的研究整体上还比较滞后，对于刑事被害人救助的研究主要集中在救助范围、救助方式、救助金数额等问题，而对于如何科学构建刑事被害人救助程序这一问题则关注的不多。但是，刑事被害人救助程序的科学构建对于救助效果的最终实现具有重要意义。为此，本文主要从现阶段我国刑事被害人救助程序存在的主要问题入手，提出刑事被害人救助程序构建的若干建议。

一、刑事被害人救助程序的主要问题

在此以个案研究为切入点，主要聚焦我国刑事被害人救助程序存在的一些主要问题。2015年4月，H省G市（县级市）发生了一起故意杀人案。案情比较简单：犯罪人胡某（男、离异、G市人）与被害人谢某（女、已婚、L市人）两人保持不正当两性关系。2015年4月15日晚，在谢某开的理发店（位于G市城乡结合部），胡某迫使谢某与其丈夫张某离婚，而谢某不同意，两人因此发生激烈争执，胡某用剪刀将谢某刺死，后胡某被警方抓获。胡某以故意杀人罪被Z市中级人民法院判处死刑缓期两年执行。被害人谢某的丈夫张某系L市（县级市）一名农民，在当地一所高中从事水电维修工作，月工资约为1600元左右；谢某还有一子一女，都在L市上小学。被害人谢某死亡后，因犯罪人胡某没有任何民事赔偿能力，加之原先谢某家境一般，致使谢某的家庭一下子陷入极其困难的境地。后来，谢某丈夫张某在律师的帮助下，向Z市中级人民法院申请了刑事被害人救助金。该院审查并履行报批核准程序后，于案件审判终结（2015年12月）一年之后（2016年12月底）将3万元的救助金发放给张某，在很大程度上解决了张某的生活问题。在被害人救助金发放之前，张某一家人不仅要承受着心理痛苦，且主要是依靠亲戚的救济而艰难度日。

虽然仅为个案，但反映出目前我国刑事被害人救助的普遍状况。我国刑事被害人救助制度在解决被害人及其近亲属生活困难方面确实发挥了“扶危济困”的重要作用，体现了相应的国家责任，有助于修复被破坏的社会关系以及维护社会秩序的稳定。但是，与此同时，也需要清醒地意识到，该制度在程序运行方面仍然存在一些缺陷，应引起注意。结合上述案例进行分析，笔者将我国刑事被害人救助程序存在的问题归纳成以下七方面内容。

（一）救助责任主体的问题

我国刑事诉讼程序呈现出鲜明的“阶段性”特征，按照现有规定和办案程序，公安机关、检察机关和法院都可以成为刑事被害人救助的责任主体。这就引发了一个问题，作为被害人及其近亲属到底该向谁提起救助呢？在上述案例中，张某作为被害人谢某的近亲属是向法院申请的被害人救助金，那么，假如张某向检察机关提出被害人救助金申请后，是否可以向法院再次提出救助金申请呢？目前，对于这一问题，尚未在国家法律层面上予以明确，而且各地的做法并不一致。在具体实践中，要么出现公安机关、检察院和法院互相推诿、“谁都不管”的情况，被害人救助无法得以实现；要么出现公安机关、检察院和法院互争功绩、“重复救助”的情况，造成国家资源的浪费。这些问题都在很大程度上影响了被害人救助工作的顺利开展。此外，按照现有的规定，政法委对于是否救助具有决定权，但是政法委并非从事刑事案件办理的专门机关，其很难到办案一线去了解核实刑事被害人的具体情况。

（二）救助程序启动的问题

在上述案例中，进入审判阶段之前，办理案件的公安机关和检察院都没有告知张某享有申请刑事被害人救助金的事宜。后在律师帮助下，张某向具有管辖权的中级人民法院申请了救助金。产生这一问题的主要原因有三：其一，无论是公安机关还是检察院、法院，其工作重心都是在依法办理案件，更多关注的是对于犯罪的追诉和惩罚，至于被害人及其近亲属是否需要救助往往处于“工作重心”之外，也非工作考评标准的范畴；其二，我国《刑事诉讼法》并未将刑事被害人救助告知纳入司法机关的法定告知事项之中，一些法官或者检察官主要从职业道德出发在主动了解被害人家庭状况之后而进行告知行为；其三，司法机关往往出于救助资金有限和防止引发相关上访等多方面考虑，一般也不会主动告知被害人及其近亲属有申请救助的权利③代春波、姚嘉伟：《检察机关刑事被害人救助制度实证研究》，《中国刑事法杂志》，2012年第10期。。

（三）救助审批程序的问题

按照现有的规定和各地的实践做法来看，刑事被害人救助审批程序范式为：第一，由具有案件管辖权的公安司法机关对于被害人及其近亲属的申请进行审查，审查同意之后，向同级的政法委提出救助意见；第二，同级的政法委审批同意之后，再由当地财政部门将救助金拨付给公安司法机关；第三，由公安司法机关将救助金发放给刑事被害人或者近亲属。于是就出现上述案例中的现象，张某向Z市中级法院提出申请刑事被害人救助金之后，整个审批程序就在一种“封闭式”的状态下运行。期间，张某根本无法知晓审批进展情况，而只能被动地等待审批结果。这样的审批程序弊端有三：其一，被害人及其近亲属无法向公安司法机关提出充足的救助理由和相关材料，换言之，被害人的意见表达权被无形剥夺；其二，由于缺少必要的实地走访调查和询问等措施，这种“文来文往”的流水式审批很难起到实质性审查的效果，往往导致救助的随意性较大，比如，对于救助金发放的具体金额具有很大的随意性；其三，容易引发在刑事被害人救助领域的腐败问题，导致该救助的没有得到救助，不该救助的反而得到救助，从而引发新的不公平问题。

（四）救助权利救济的问题

“无救济则无权利。”对于刑事被害人救助权而言，同样如此。幸运的是，在上述案例中，张某最后成功领取了救助金。但是，如果张某的救助金申请没有获得批准，那么在现有的规定之下，张某则不享有相应的救济权；换言之，张某无法向上一级法院提出复议或者申诉。救济权的缺失将会对被害人及其近亲属的救助造成很大影响，甚至使得救助极有可能变为一种所谓的“施舍”，甚至使得刑事被害人救助权面临着“落空”的风险。

（五）救助执行程序的问题

在上述案例中，Z市中级人民法院向张某一次性支付3万元救助金之后，就视为完成了刑事被害人救助程序。至于张某是否需要后续救助，则和办案机关没有任何关系。笔者认为，刑事被害人救助确为“救急”之用，但是对于一些特别困难的被害人一次救济则显得杯水车薪。而且，将救助方式就仅限定于发放救助金这一方式，未免显得过于单一。尤其是随着经济社会发展和具体司法实践需要，这种“粗放式”救助执行程序越来越不能适应刑事被害人救助工作发展的要求。

（六）救助程序期限的问题

在上述案例中，张某从申请救助金到最后领取救助金用了长达一年的时间。这种救助滞后的情形在具体司法实践中比较突出，使得这种本来带有救“急”性质的制度在运行中的效果往往被大打折扣，无法“解燃眉之急”。虽然有些地方司法机关积极探索工作方法，比如成立“特困刑事被害人救助工作办公室”统筹协调救助工作、与当地财政部门一起开通“救助绿色通道”等④任孔全等：《检察机关刑事被害人救助工作实践分析》，《人民检察》，2014年第3期。，来尽可能缩短救助的时效，但是这些实践做法只是当地司法机关等采取的临时方法，并未上升到国家法律制度的层面，这种“一把手工程”往往带有较大的随意性。因此，如不认真解决好刑事被害人救助时效的问题，很难实现救助的初衷，反而会引起不必要的诸如上访等社会问题。

（七）救助监督程序的问题

笔者在调研中发现，仍有所谓的“人情救助”现象存在。一些国家工作人员在刑事被害人救助工作中运用手中的自由裁量权，对于一些明显不够救助条件的被害人仍然予以救助，发放了救助金。此外，少数被害人在明知不够救助条件，通过采取虚报等欺骗手段来申领国家救助金。这不仅是对有限的国家资源的非法占有，而且也极大地损害了司法公信力。究其重要原因之一，就是刑事被害人救助监督程序的缺位。

二、刑事被害人救助程序构建的基本原则

刑事被害人救助程序构建的基本原则是该程序构建过程中应当遵循和坚守的价值理念，其应当符合现代刑事法治的价值追求。笔者认为，在全面依法治国的背景下，刑事被害人救助程序构建应坚持三项基本原则。

（一）法定原则

我国刑事被害人救助程序的发展历经从地方试验到国家政策规定的发展过程；但是，该程序并未上升到国家法律层面，容易造成实践中适用的混乱和操作的不规范问题。由于刑事被害人救助涉及到被害人及其近亲属的人身权、财产权等切实利益，因此，须从国家法律层面来予以确立和规范，方能为其提供坚实的保障。从国外立法经验来看，许多国家都已制定了涉及刑事被害人救助程序的法律制度，比如美国的《刑事被害人法》、英国的《刑事被害人补偿法》、韩国的《犯罪被害人救助法》等⑤金昌俊：《韩国新的犯罪被害人保护制度及其启示》，《河北法学》，2011年第11期。，这些对于刑事被害人救助工作的开展提供了明确的程序性指引，有助于实现刑事被害人救助的规范化。因此,我国刑事被害人救助程序的构建同样应遵循法定原则，可以考虑通过修改《刑事诉讼法》或者单独制定关于刑事被害人救助的法律，切实明确刑事被害人救助的流程范式，进一步推动刑事被害人救助工作朝着法治化方向发展。

（二）公正原则

公正是法律的生命线，对于刑事被害人救助而言同样需要牢固坚守公正原则，否则刑事被害人救助的良好初衷就会被歪曲。公正原则要求刑事被害人救助程序构建的最终目标就是应当实现对被害人救助申请的平等对待，避免“选择性救助”或者“歧视性救助”的发生。对于负有救助职责的国家机关而言，公正原则就要求其面对救助申请应尽到审慎核查的义务，真正做到对该救助的须救助到位，对不该救助的则不允许救助，使得有限的国家救助资源得到尽可能优化配置和使用，让社会公众在每一次刑事被害人救助工作中都能感受到公正，这也有助于维护司法权威和国家公信力。

（三）效率原则

效率原则是刑事法律的重要价值之一，它要求在尽可能短的时间内实现法律追求的公正价值。效率原则要求刑事被害人救助程序构建的主要目标就是，尽量促使刑事被害人在尽可能短的时间获得有效的国家救助，以免被害人救助错失良机，甚至造成对被害人的“二次伤害”。为此，在刑事被害人救助程序构建过程中，就应当注重优化各个国家机关的职能配置，形成既有效沟通又相互制约的科学的工作流程范式，从而最大限度地利用有限的国家救助资源尽快实现刑事被害人救助工作，避免因互相推诿或者掣肘而导致国家救助资源的浪费。

三、刑事被害人救助程序的构建路径

刑事被害人救助程序的科学构建有助于将刑事被害人制度尽量以最快的速度得以落到实处，避免救助的“迟到”或者“缺席”。针对上述问题，笔者认为，刑事被害人救助程序应当注重从七个方面予以建立健全。

（一）明确刑事被害人救助程序的责任主体

从目前的法律框架和现实的司法实践来看，笔者认为，公安司法机关应当是刑事被害人救助程序的责任主体。公安机关往往是最先接触到被害人的国家机关，而且侦查阶段往往是被害人及其近亲属需要得到救助最为迫切的时期，因此，公安机关理应成为刑事被害人救助的责任主体之一。而检察机关、法院作为刑事办案的主体，也同样需要面对被害人救助问题，同样是被害人救助的责任主体之一。正是由于救助责任主体的多元化，则要求在救助实践中，应当加强彼此的救助信息共建共享。从长远来看，笔者认为，应当由司法行政机关来统一履行被害人救助的管理职责，主要基于三点理由：一是司法行政机关是围绕司法活动而开展各种保障和服务的国家专门机关⑥参见王向君：《我国的刑事被害人司法救助制度》，《安庆师范学院学报（社会科学版）》，2014年第5期。，其职责属性比较适合；二是司法行政机关作为政府的组成部门之一，其和救助金发放的财政部门日常沟通更为密切，便于统一救助金的标准尺度，有助于刑事被害人救助工作的开展；三是司法行政机关可以综合运用多种社会手段措施来对刑事被害人进行救助，更好地履行国家责任，从而也有助于减轻公安司法机关的办案压力。

（二）规范刑事被害人救助的启动程序

刑事被害人救助启动可以分为两种：一种是依职权启动；另外一种是依申请启动。无论依职权启动，还是依申请启动，都须以被害人及其近亲属的知情为前提和基础。笔者建议，在我国《刑事诉讼法》中明确规定公安司法机关在侦查、审查起诉、审判阶段应当依法告知被害人及其近亲属符合法定条件可以向国家机关申请刑事被害人救助，变“选择性告知”为“普遍性告知”，可以考虑在被害人权利义务告知书中增列刑事被害人及其近亲属依法享有国家救助的权利⑦李存海、葛晓娟：《检察机关司法救助工作实证分析》，《北京政法职业学院学报》，2016年第1期。，真正从国家法律层面上确定被害人及其近亲属享有救助知情权，这也是开启被害人救助程序的基本前提。此外，还应当从法律层面明确，刑事被害人依申请启动救助，应当尽可能简便，只需向有关机关提供身份和户籍证明、申请材料等一些基本材料。

（三）建立健全刑事被害人救助的调查和听证程序

针对我国刑事被害人救助审批程序的“封闭性”问题，笔者认为，可采取适当的“司法化”方法予以改进，通过引入调查和听证程序，促进审批程序的适度公开化，促使国家公权力机关更充分地履行职责，更好地保障被害人及其近亲属的合法权益。具体而言：第一，建立健全刑事被害人救助的调查程序，即司法机关在启动救助程序之后，可向同级的司法行政部门发出调查申请，委托司法行政部门对被害人的家庭情况尤其是财产情况等进行客观中立的调查，并由司法行政部门出具相应的调查意见；第二，建立健全刑事被害人救助的听证程序，即在法定的期限内，由案件管辖的司法机关主持，召集被害人或者其近亲属、政法委工作人员、司法行政机关工作人员、律师等共同参加，就刑事被害人救助的问题举行听证，原则上当场作出是否提供救助的决定，或者在听证完毕之后三日内作出决定，并将决定告知被害人或者其近亲属。

（四）明确救济权的行使程序

应从法律层面赋予被害人及其近亲属享有救济权。具体而言，在被害人及其近亲属向公安司法机关申请被害人救助被拒后，可向上一级公安司法机关提出复议申请，上一级公安司法机关接受到申请后，应当在法定期限内作出复议决定，并将复议的结果以书面的形式告知被害人或者其近亲属。若上一级公安司法机关不同意复议申请，则被害人救助程序即告终结；若上一级公安司法机关同意复议申请，则要求案件管辖的公安司法机关在法定期限内履行救济职责。

（五）完善救助执行程序

刑事被害人救助执行程序可考虑从两方面予以完善：一方面，以“一次性救助”为原则，以“多次救助”为例外，通过建立健全被害人救助金发放的动态监控机制，密切关注被害人的需要，实施分阶段救助，从而保证特别困难的被害人真正得到有效救助；另一方面，可以丰富刑事被害人救助的措施和手段，除了发放救助金之外，可考虑与法律援助、社会救助等方式相结合，构建立体化的被害人刑事救助执行模式。

（六）明确救助程序期限

根据我国《刑事诉讼法》的相关规定，笔者认为，刑事被害人救助程序期限可以1个月为限，即从救助程序的启动到救助申请的审查，再到救助决定的作出，直至救助金的发放等应在1个月内完成。遇有特殊情形时，可适当延长15日。在尽可能短的期限内，有效避免救助的随意性，最大限度地保障刑事被害人救助目标实现。

（七）建立救助监督程序

救助监督程序主要包含以下三方面内容：一是完善刑事被害人救助的领导体制，形成一体化救助模式，加强上级国家机关对下级国家机关的监督；二是加强刑事被害人救助的信息公开工作，主动接受社会公众的监督，以公开促公正；三是可考虑引入第三方评估机构对刑事被害人救助工作进行评估，提出科学的评估意见，促使国家机关更好地完善工作制度，提升救助质效。