监狱系统贯彻“谁执法谁普法”普法责任制的思考

胡庆生 刘晓生（上海市监狱管理局）

监狱是国家刑罚执行机关，承担着惩罚和改造罪犯、将罪犯改造成为守法公民的重要职能。在监狱系统开展普法工作，既包括对罪犯开展普法教育，提高罪犯法律意识，预防重新犯罪；也包括对监狱人民警察开展法治教育，增强民警法治意识、法治观念，提升执法水平；还包括对社会公众进行法律宣传，提高社会公众对于监狱执法的认可度。在多年的普法活动中，监狱系统积累了丰富的工作经验，形成了一系列行之有效的做法。进入新时代，监狱普法工作要贯彻“谁执法谁普法”普法责任制要求，实现监狱普法工作的转型升级。

一、监狱系统开展普法工作的实践

罪犯之所以走上犯罪道路，对法律的无知或者敬畏心缺失，即法律意识淡薄是一个重要原因。监狱教育改造罪犯，首先就要帮助其认识犯罪行为的违法性，自觉接受刑事法律的惩罚，学习法律、敬畏法律，从而避免再次走上犯罪道路。因此，普法也是监狱教育改造罪犯的常规工作。同时，随着国家法治建设的不断发展，作为执法者的监狱人民警察，也需要不断学习法律，提高执法水平。多年来，在坚持对罪犯开展普法教育的同时，对监狱人民警察自身的普法教育工作也在加强。概言之，监狱系统主要围绕以下几个方面开展普法工作。

（一）直接对罪犯开展法制教育

《监狱法》第六十二条规定：“监狱应当对罪犯进行法制、道德、形势、政策、前途等内容的思想教育。”对罪犯开展法制教育是监狱的法律职责所在。司法部的规章、规范性文件也有详细规定。《监狱教育改造工作规定》（司法部第79号令）第二十五条规定：“罪犯必须接受监狱组织的思想教育。思想教育包括以下内容：“（一）认罪悔罪教育；（二）法律常识教育；……”。《教育改造罪犯纲要》（司发通〔2007〕46号）强调“针对罪犯不懂法、不守法、法律意识淡薄等情况，开展法律常识教育，使罪犯了解基本的法律知识，树立尊重和遵守法律的意识和观念。”在罪犯法制教育上，监狱系统形成了比较成熟的工作模式。以上海市监狱管理局罪犯法律常识教育为例：一是全员学习、编班上课。所有罪犯均要参加法律常识教育，课堂化授课每年要达到160学时，以监区为单位编班上课。二是统一教材、规范教学。教学以司法部监狱管理局统编的《罪犯教育系列教材——法律常识教育》作为统一教材，同时自编了《社会主义核心价值观服刑人员教育读本》作为辅助教材，参考《全国“七五”普法统编教材》作为拓展资料；统一设置罪犯学习笔记簿，民警定期检查、批阅；将法律常识学习情况作为罪犯改造重要表现。三是严格考核、确保质量。每年第四季度全局统一组织法律常识教育考试；试卷由局统一命题，报上海市法制宣传教育联席会议办公室审核确定；罪犯考试合格的，由监狱编制名册上报局教育改造部门，颁发上海市法制宣传教育联席会议办公室印制的普法合格证书。经过持之有效的工作，上海监狱罪犯释放时公民法律常识教育达标率达到98%以上。

（二）采用多种方式深化罪犯法制教育

监狱系统在常规化的罪犯法律常识教育之外，通过多种形式，让罪犯在改造生活中了解法律，解决法律问题。一是在罪犯日常改造中宣传法律。监狱普遍建立法律书架，配齐配全相关法律书籍报刊，方便罪犯学习法律知识；通过教育专网、监狱小报、黑板报、监狱广播台、监狱报纸等不同载体，做好法律知识的宣传解读；举办服刑人员普法栏目剧创作比赛、图片展览、板报比赛等活动，以罪犯喜闻乐见的形式传播法律知识。二是抓住各种契机宣传法律。监狱利用各种纪念日、节庆日开展形式多样的专题普法教育活动，如利用国际消费者权益日、禁毒日、国家宪法日等对罪犯进行普法教育，采用现身说法、知识竞赛、演讲、征文比赛等形式，进行有针对性、有趣味性的普法教育。三是为罪犯提供法律咨询服务。针对罪犯在婚姻家庭、经济生活、定罪量刑等法律问题上的疑问，监狱组织有法律专业背景的民警（如监狱公职律师）或者社会志愿者（如执业律师、法学教师）等提供及时、专业的法律咨询服务，帮助罪犯答疑解惑、稳定改造情绪。四是为罪犯提供法律援助。监狱联合社会力量，为有特殊困难的罪犯提供法律上的服务与帮助，使其正确运用法律手段维护自身合法权益，既体现了党和政府以及社会各界对罪犯的关心和帮助，也彰显了法治社会的公平与正义。

（三）对监狱民警开展法治培训

对罪犯开展普法工作主要由监狱人民警察实施，监狱人民警察自身法律意识和运用法律能力的高低对监狱系统普法工作的开展有着至关重要的影响。因此，监狱系统落实“谁执法谁普法”普法责任制，首先民警自己要学法、懂法、用法。长期以来，监狱系统积极推进民警对于法律知识的学习培训，注重提高民警的法治素养。一是领导干部带头学法用法。如健全完善监狱党委理论学习中心组学法制度，邀请专家学者举办各类讲座，进行专题学习，不断增强领导干部的法治意识。二是民警接受在职法治培训。根据初任培训、警衔培训、业务培训等不同类型在职培训开展不同层次的法治教育，在培训中重点设置与监狱工作相关的基础法律法规课程，如刑法、刑事诉讼法、监狱法和社会主义法治理念等课程，通过培训提高民警在监狱工作中规范执法的能力，做到依法履职。三是民警日常学法用法。在日常工作中注重法治意识培育，通过法律宣传、法治讲座、学习日等形式，突出学习与监狱工作相关的各类最新法律法规规章和规范性文件，不断增强干警法治意识。

（四）通过狱务公开向社会宣法

十八届四中全会提出了“推进狱务公开，依法及时公开执法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作”的要求。通过狱务公开，将监狱执法工作的主要依据、程序、结果，通过适当形式，向罪犯及其家属和社会公布并接受广泛监督，这是近年监狱系统适应社会发展推行的重大举措。狱务公开对增强监狱执法工作透明度、提高民警执法水平、调动罪犯改造积极性、维护监管改造秩序的稳定具有很大的作用。狱务公开也是向社会宣传法律的过程。上海市监狱管理局细化狱务公开标准和流程，规范完善公开工作机制，紧扣社会公众、罪犯近亲属、罪犯本人不同层面的需求，按照监狱局、监狱和监区不同层级，明确39项分类公开内容；运用上海监狱门户网站、狱务公开服务热线、微信平台、会见室和监区公开窗口等，严格依法对罪犯的计分考评、分级处遇、行政奖惩、立功和重大立功表现、提请减刑、假释和办理暂予监外执行等信息进行公示；普遍开展监狱开放日和执法情况通报活动，增强监狱执法透明度①余东明、孟伟阳：《上海监狱系统深化狱务公开》，《法制日报》，2015年6月16日01版。。通过狱务公开，大大消除了监狱工作的“神秘色彩”，破解了公众对监狱工作的误解与偏见，社会各界对于监狱执法有了更加全面的认识，对监狱工作的方针政策、法律法规有了更加清楚的了解。

二、监狱系统贯彻普法责任制的必要性分析

从“一五”普法到“七五”普法已经走过了30多年，这期间国家法律逐步健全，中国特色社会主义法律体系也已基本建成。党的十八届四中全会明确提出了健全普法宣传教育机制，实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，2016年出台的“七五”普法规划进一步建立普法责任清单制度，2017年中央全面深化改革领导小组《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》中明确指出，要实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制。监狱系统在普法工作上必须适应形势发展，进一步明确普法职责任务，坚持普法工作和监狱法治实践相结合，积极贯彻落实“谁执法谁普法”普法责任制。

（一）贯彻普法责任制是提升监狱普法能级的需要

监狱多年的普法工作，形成了比较稳定的工作模式，这一方面使得普法工作的开展有章可循，另一方面也使人容易墨守成规、思想僵化。所谓普法，就是上上课、挂挂横幅、发发资料而已，有这种看法的人为数不少。从普法教育形式来看，虽然监狱工作形势有了很大变化，但基本上还在固守老一套的做法，在教学中往往采取“满堂灌”的形式，容易使人产生厌倦心理。许多监狱以普法考试的成绩作为评价普法效果的主要指标，忽视了在执法实践中贯彻法治精神，让人“知法”但不“信法”②苌乾坤：《依法治国语境下的罪犯法治教育现状研究》，《淮海文汇》，2015年第4期。。监狱系统贯彻“谁执法谁普法”普法责任制，有助于以普法责任制为抓手推动普法工作转型发展。在普法观念上，从单纯的普及法律知识向培养法治观念转变；在普法形式上，从单纯的授课宣讲向执法过程全方位普法转变；在普法项目上，从罪犯普法和民警学法两个主要方面拓展到普法教育队伍建设、法治宣传阵地营造和法治文化产品输出等各个方面。通过贯彻普法责任制，全方位综合发力，提升监狱普法能级。

（二）贯彻普法责任制是建设法治监狱的需要

国家机关普法责任制的提出是依法行政、打造法治政府的必然要求。监狱系统要做到依法治监，自身就必须懂法、守法、遵法。“谁执法谁普法”普法责任制有利于促进和提高执法者自身的自律精神和法治素养③何登辉：《论国家机关“谁执法谁普法”责任制的实施问题》，《中国司法》，2017年第 4期。。在以往的监狱工作实践中，普法一向都是由专门部门负责，例如罪犯普法主要是教育改造部门的职责，民警法治培训是由政工部门负责，监狱法制部门也承担了一定的法治宣传职责。除此之外，其他部门普遍认为普法跟自己关系不大，超出了部门职责范围。“谁执法谁普法”的责任指向，使得更多的执法部门必须承担起普法责任。普法工作成为贯穿于日常工作的常规性任务，是所有执法部门和执法人员不可推卸的责任。推进监狱系统进一步掀起知法、学法、守法、用法的良好风气，特别是在当前的示范监狱创建中应既重“普法”，又重“责任制”的落实，推动全面依法治监，加快法治监狱建设。

（三）贯彻普法责任制是加强监狱公正执法的需要

习近平总书记强调，政法机关要把公平正义作为崇高价值追求，把好维护社会公平正义的最后一道防线。监狱是政法机关的重要组成部分，依法治国的关键是执法，难点和重点也是执法。公正执法要求监狱人民警察必须具有较高的政策水平和执法水平，这促使监狱人民警察去学习有关政策和法律法规，去研究、探讨科学有效的教育改造方法提高改造质量。以往监狱工作实践中，由于普法的效果很难予以评价，实际上是作为“软指标”进行考核，导致普法活动有时“想起来重要、讲起来必要、做起来次要、忙起来不要”，实际效果进一步提升难度很大。监狱系统贯彻“谁执法谁普法”普法责任制，克服了执法、普法“两张皮”的现象，将普法责任分解到执法者身上，融入执法全过程之中，通过公正高效的执法推进良好的普法，也有利于阳光公正的执法机制的建立。因为人们对于法律的尊重和服从，仅仅靠学习法律条文是不够的，必须看到法律得到公正的执行，看到执法者对于法律的忠诚和尊崇，看到法律在实践中显示出的威力，人们才会真正对法治产生信心。

（四）贯彻普法责任制是树立监狱良好形象的需要

“监狱公众形象作为监狱的一种软实力，是监狱溶于社会、服务社会、赢得社会的一种重要生存和发展资源”④秦心福：《现代监狱公众形象的塑造与管理》，访问网址：blog.sina.com.cn/s/blog_700110610102wnum.html，访问时间：2018年3月22日。，法治形象是监狱公众形象的核心内容之一，是依法治国方略在监狱管理中的具体体现。在推行依法治国，建设社会主义法治国家的伟大实践中，监狱系统需要积极营造优良的执法环境，向社会展示出良好的公众形象，对外产生穿透力和影响力。监狱系统贯彻“谁执法谁普法”普法责任制，全员普法、全程普法，大规模、深层次的法律培训经常性开展，学法用法蔚然成风，民警法律素养不断提高；全面贯彻刑法、刑事诉讼法和监狱法等法律规定，在执法过程中坚持普法，规范执法行为，准确执行刑罚，用说理释法的方式进行日常管理，为社会造就更多守法公民。这些无疑是最好的法治宣传，为监狱赢得了社会公众的认同和信任。

三、监狱系统推进普法责任制的措施思考

“谁执法谁普法”普法责任制反映了建设社会主义法治国家的新要求，凸显了执法主体对普法的重要责任。“谁执法谁普法”普法责任制的落实，不仅是全面依法治国的重要制度性安排，也是健全普法宣传教育机制，提升普法依法治理实效的重大举措。为贯彻落实“谁执法谁普法”普法责任制，司法部印发《司法行政系统落实“谁执法谁普法”普法责任制实施意见》（司发〔2017〕10号），各地司法行政系统也纷纷出台了配套落实的实施方案。为进一步推动“谁执法谁普法”普法责任制在监狱系统贯彻落实，笔者结合目前监狱系统普法现状提出几点建议。

（一）拓展思路，丰富监狱普法的内容

监狱系统落实“谁执法谁普法”普法责任制，目的是将监狱执法工作与法治宣传教育实践相结合，使法治宣传教育与刑罚执行有机融合。综合分析中央文件及《司法行政系统落实“谁执法谁普法”普法责任制实施意见》（司发〔2017〕10号）精神，可以发现，“谁执法谁普法”普法责任制对普法内容进行了系统性整合，是在原有普法工作基础上的升级。有些内容（如罪犯法制教育）是对监狱系统原有普法工作的深化与加强，有些内容则是结合新形势提出的新要求。对于前者，监狱系统应夯实工作基础，创新思路，不断巩固工作成效；对于后者，监狱系统应开拓思路，大胆探索，丰富普法的内容。

一是落实政策解读机制。监狱系统应当充分利用规范性文件起草制定过程向社会各界宣传法律。通过公开征求意见和政策解读机制，让社会公众能够了解到、参与到监狱执法制度的制定过程，使得社会公众对于监狱贯彻国家刑事法律、准确执行国家刑罚的运行过程有直观认识。可依法公开的监狱规范性文件草案可以通过监狱门户网站、新闻媒体、微博微信等多种渠道向社会公布，广泛听取公众意见，并及时通报情况。监狱规范性文件出台发布时，要将政策解读作为必经程序，对新修订、新出台的监狱法律法规规章及时宣传解读，以通俗易懂的语言将罪犯及其他相关人员的权利义务、权利救济方式等内容讲清讲透。要把监狱规范性文件制定过程变为向公众普法的过程。

二是切实做好社会面普法。监狱执法应当在阳光下规范运作，应充分利用监狱门户网站、狱务公开服务热线、微博微信等平台，结合监狱执法实践有针对性地宣传解读监狱法律法规，接受群众法律咨询、宣传法律知识、疏导群众情绪、指导群众依法维权、解决矛盾纠纷。充分利用罪犯家属会见、开展社会警示教育等时机，加强对罪犯亲属、社会公众的法治宣传教育。在办理群众来信来访、刑事赔偿等过程中，积极回应当事人诉求，充分听取当事人意见，积极主动阐明相关法律规定，将处理问题和宣讲法律规定有机结合。针对涉及监狱系统的热点法治事件和社会关注问题，应组织监狱民警、专家学者进行及时权威的法治解读，正确引导舆论。

三是完善执法案例库建设。监狱应主动打造、积累并向社会公开监狱工作典型案例。具体通过组织集体会诊、典型分析、个案总结、交流评审等手段，做好涉及罪犯减刑、假释、暂予监外执行和教育改造等多个领域执法典型案例的收集、整理和研究，建设高质量的监狱执法案例库，形成定期向社会发布典型案例机制，充分发挥典型案例的引导、规范、预防与教育功能。民警在执法过程中，要结合案情进行释法说理，并将相关的法律依据、救济途径等告知罪犯，有针对性地开展以案释法工作。

（二）压实责任，强化监狱普法任务的落实

普法工作是一项基础性、社会性、全面性、系统性工程，绝非某一个部门、某一个机构的职责，监狱系统亦是如此。监狱系统贯彻“谁执法谁普法”普法责任制，必须做到全员参与普法，通过强化普法宣传的主体责任意识，划定各自主管的执法普法职责范围，共同推进普法工作。各部门都应明确意识到，普法工作是自身的工作职责，不是可做可不做的附带性工作；应充分发挥职能优势，制定普法计划和活动安排，积极履行普法宣传主体责任。

一是明确责任主体。明确实施普法责任制的主体是抓好普法责任落实的基本前提。监狱系统应按照“谁主管谁负责”的原则压实主体责任，推进普法工作。通过建立普法清单制度，层层分解普法任务，明确普法责任单位，列明需要普及哪些法、什么时候普法等，明确相关部门的普法任务和责任。当然，由于部门职责的差异，不同部门承担的责任大小是有差异的。但无论是直接责任部门还是配合部门，均应将普法视为本部门的重要工作职责，推动执法普法相互促进、一体化运作。

二是明确责任内容。“谁执法谁普法”普法责任制是包含丰富内容的普法宣传与执法办案相结合的新型普法体制，强调把执法实践变成普及法治知识、弘扬法治精神的过程。无论是开展监狱日常常规性普法工作还是落实政策解读机制、以案释法工作制度、执法典型案例的定期编辑发布制度等等，都应明确责任内容，细化工作要求，以便于实际操作。

三是加强督导考核。监狱系统应将普法纳入执法责任制考核体系，实现普法任务由“软指标”向“硬指标”的转变。采取综合考核和专项考核、阶段性检查和专项督查相结合等多种形式，进一步落实部门普法责任。考核要公平、公正、公开，考评的结果应作为机关党风廉政建设、目标考核、绩效管理考核的重要依据⑤齐红英：《“谁执法谁普法”责任制的探索与思考》，《中国司法》，2017年第 8期。。对责任落实到位、普法工作成效显著的，按照有关规定予以通报表扬。对责任不落实、目标未完成的予以通报批评，并督促改进。

（三）勇于探索，推进监狱普法形式的创新

现如今，普法宣传已经从“高压式、灌溉式”的普法模式向“以人为本、因需普法”的精神浸润、人文渗透模式转变。监狱系统必须采取多种措施落实普法工作保障，配强工作队伍，优化物力配置，加大监狱普法工作创新来宣传法律、普及法治理念⑥胡向东：《关于实行国家机关“谁执法谁普法”责任制的实践与思考》，《中国司法》，2015 年第 11期。。不断扩大普法工作面，提升普法合力和社会影响力。

一是大力推行新媒体普法。新媒体具有形式丰富、互动性强、渠道广泛、覆盖率高等优势，监狱系统应充分认识和发挥新媒体的积极作用，发挥其最大优势，充分利用门户网站、微博微信、移动客户端等平台进行普法宣传，创新普法产品的制作，实现普法宣传教育效果最大化。

二是积极利用社会力量普法。在运用自身力量开展普法的同时，监狱系统应充分利用社会力量来参与普法活动。社会力量参与监狱普法，彰显了公民对于监狱法治的有序参与。社会志愿者在监狱开展普法活动，既是宣传法律，也是对监狱法治的一种体验和宣传。包括专家学者、在校大学生、公检法司退休人员、社会律师等组成的志愿者队伍利用得当，可以作为监狱普法队伍一支重要的补充力量，也赋予了普法工作领域“走群众路线”的生动色彩。

三是加强执法普法一体化探索。监狱系统应将普法贯穿于执法全过程，积极探索执法事前、事中、事后普法模式，落实执法普法一体化，切实发挥好普法对促进严格执法的推动作用⑦张兴武：《执法普法一体化工作机制的原则与措施》，《辽宁公安司法管理干部学院学报》，2016 年第3 期。。把讲理释法有机融入监狱管理的各个环节，规范执法行为。在对罪犯的计分考核、行政奖惩、分级处遇、减刑假释、保外就医等工作中，依法公开职责权限、法律依据、实施主体、流程进度、办理结果等事项，并为罪犯及家属获取信息提供便利，及时答疑解惑，在普法主体和受众间建立有效的沟通和交流机制。

总而言之，“谁执法谁普法”普法责任制的提出与实施，是普法工作的历史性转换。这对监狱系统来说，既是一种考验，也是一种机遇。监狱系统必须抓住时机，转变执法理念、规范执法行为、提升工作水平，在新形势下积极回应社会关切，推动普法工作向纵深发展，为社会主义法治国家建设贡献力量。