全面深化公安改革背景下警察权配置问题思考＊

刘茂林

中南财经政法大学教授，湖北警官学院教授、院长

全面深化公安改革作为中央全面深化改革的一项重要内容和深化司法体制和社会体制改革的重要组成部分，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重大改革举措。2015年2月中央审议通过并印发实施《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，系统构建了全面深化公安改革的整体框架并明确了具体改革路径。12015年2月中央审议通过并印发实施《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》《公安机关维护国家安全工作机制改革方案》《公安机关管理服务和执法工作改革方案》《公安机关管理体制和人民警察管理制度改革方案》等相关改革方案，确立了全面深化公安改革的总目标，同时明确了改革的七项主要任务、三个聚焦点和一百多项具体改革措施。2018年3月，中共中央《深化党和国家机构改革方案》中亦涉及公安体制改革。

从本质上讲，全面深化公安改革的核心是我国宪法体制下警察权运行的科学化与法治化。警察权的有效运行和功能发挥涉及警政、警务、警技和警保四个方面的内容及其相互关系。警政即警察政治体制，是指在我国宪法体制下从横向与纵向将警察权配置给不同的国家机关及其警察人员，以及由此所产生的警察权与其他国家权力之间的关系。警务是指特定国家机关及其警察人员行使法定警察职权进行社会管理和服务的过程。警技是指为实现警务目的所运用的各种科学技术，诸如传统的痕迹检验技术、指纹比对技术、警犬技术等以及现代的DNA鉴定、心理测谎、互联网信息、电子监控、人工智能等各种新型高科技。警保则是指警察权赖以有效运行的物质保障和财政保障等。警察权运行的上述四个面向既相互独立，又彼此联系而不能完全割离。需要指出的是，在上述四个面向中，警政是警察权运行的核心与基础，因为警政决定了警察权的性质和地位，其关涉宪法体制下国家权力的配置及由此产生的国家权力相互之间的关系，关涉对国家权力的监督和控制以及公民人权保障等问题，触及法治国家建设中最重要的本质问题。而从某种意义上讲，警务、警技、警保等都是服务于警政的，对警政这个核心起到支撑作用，进而通过这四个面向共同实现警察权的规范、有效运行。在新时代的中国，全面深化公安改革以促进国家治理体系和治理能力现代化，对警政问题的深入考量是其题中应有之义。而警政的核心和关键则是我国宪法体制下警察权的科学配置问题。鉴于此，本文拟在警政的视野下就警察权配置以及警察法修改等相关问题作初步探讨。

一、作为国家权力的警察权在中央国家机关之间的配置

作为一项具有暴力性和强制性的经典公权力，警察权诞生伊始就是国家权力的重要组成部分，甚至是国家权力的标志。2恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，人民出版社1999年版，第120—122页。在警政的视角下，警察权的运行体制首先表现为在宪法框架下对作为国家权力之一的警察权在中央国家机关之间的配置模式，以及由此产生的警察权与其他国家权力之间的关系。

通过对警察权在国家权力层面进行横向配置以确保从源头上控制警察权，已成为现代各国的共识。3刘琳璘：《警察含义的宪法分析——兼议我国警察权的宪法地位》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2012年第6期。然而，基于当代各国宪法规定的政体或政权组织形式不同，警察权在中央国家机关之间的配置模式也有很大差异。在西方国家的宪法体制中，警察权一般是被作为行政权的重要组成部分总体性地纳入与立法权、司法权的制衡体系之中。从这个意义上讲，其警察权的性质归属于行政权，并配置给作为行政权力主体的政府。

在中国，实行人民代表大会制的政权组织形式，因此，国家权力在中央国家机关层面的横向配置亦应围绕人民代表大会制度展开。我国宪法在对国家权力进行配置过程中，把国家权力划分为立法权、行政权、审判权、检察权、监察权、军事权，并分别配置给全国人民代表大会及由其所产生的国家主席、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、国家监察委员会和中央军事委员会等国家机构。根据现行《宪法》4我国现行宪法虽未明确使用“警察”“警察权”字眼，但这并不意味着我国宪法没有涉及警察权的规定。现行《宪法》第37条、第40条、第89条、第107条、第120条和第140条共6个条款使用了“公安”概念。而根据《人民警察法》第2条的规定，公安机关的人民警察是警察队伍的主力，故公安本身应属于警察的外延之下。因此，我国宪法中有关公安的条款是警察权在现行宪法中的规范依据。和《人民警察法》《人民武装警察法》《监狱法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》《公安机关组织管理条例》等法律法规的有关规定，我国警察队伍包括公安机关、国家安全机关、司法行政机关（监狱）等政府部门的专业警察，人民法院、人民检察院的司法警察以及武装警察。因此，作为一种国家权力的警察权可相应区分为专业警察权、司法警察权和武装警察权，进而在中央国家机关层面分别配置于国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及中央军事委员会等国家机构。

首先，关于专业警察权的配置。在中央国家机关层面，由于国务院主管公安、国家安全、司法行政等方面的工作，故专业警察权配置给了作为中央人民政府的国务院，同理在地方国家机关层面则配置给了地方人民政府。此时，专业警察权的性质应归属于政府的行政权，但就其权力内容而言，则既包括在治安管理、交通安全管理、网络安全管理、户籍和出入境管理、狱政管理等领域实施行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认等行政警察权，又包括为维护国家安全、公共安全、社会秩序和保护公民、法人或其他组织的合法权益而在办理各类刑事案件中实施侦查取证、适用强制性措施以及执行部分刑罚判决等刑事警察权。在此需要指出的是，当专业警察权配置于政府之后，其中的刑事警察权与审判权之间的关系问题值得考量。刑事警察权是公安机关、国家安全机关、司法行政机关（监狱）等政府部门为履行法定的刑事诉讼职能而依法享有的一项权力，其权力性质归属于行政权，但其权力功用则主要在于为刑事司法裁判的作出提供支撑或执行生效的部分刑事司法裁判。简言之，刑事警察权包括协助刑事司法的侦查权和执行刑罚权，其中侦查权是刑事警察权的核心内容。在当前以审判为中心的诉讼制度改革背景下，对侦查工作中行使刑事警察权提出了更高的标准和要求。因为推进以审判为中心的诉讼制度改革的目的，是要切实发挥审判程序应有的终局裁断功能及其对包括侦查在内的审前程序的制约和引导功能，纠正传统的以侦查为中心的诉讼格局之偏，有效“防止事实不清、证据不足的案件或者违反法律程序的案件‘带病’进入起诉、审判程序，造成起点错、跟着错、错到底”。5沈德咏：《论以审判为中心的诉讼制度改革》，载《中国法学》2015年第3期。可以说，按照审判程序的法定定案标准来强化侦查基础工作，是构建以审判为中心的诉讼制度的关键所系、根基所在。因此，基于以审判为中心的诉讼制度改革的新要求，需要在警政的语境下对刑事警察权与审判权之间的服务、引导、制约之关系作出清晰的界定。

其次，关于司法警察权的配置。在中央国家机关层面，由于最高人民法院、最高人民检察院均设有相应的司法警察，故司法警察权配置给了最高人民法院和最高人民检察院。在地方国家机关层面，司法警察权配置在地方各级法院和检察院系统。司法警察权的功用在于维护司法工作秩序，辅助审判权和检察权的有效运行。因此，司法警察权并不属于审判权或检察权的范畴，而是一种具有执行性的司法协助权。

再次，关于武装警察权的配置有一个变化的过程。虽然现行的《人民武装警察法》规定武装警察部队在领导体制上由国务院和中央军事委员会共同领导，即武装警察权原本配置于国务院和中央军事委员会；但是，根据2017年11月中共中央印发实施的《中共中央关于调整中国人民武装警察部队领导指挥体制的决定》，自2018年1月1日零时起，武装警察部队由党中央、中央军事委员会集中统一领导，不再列国务院序列。62017年11月4日，第十二届全国人大常委会第三十次会议决定：人民武装警察部队改革期间，暂时调整适用《国防法》《人民武装警察法》中有关人民武装警察部队领导指挥体制、职能任务、警衔制度、保障体制、部队部署和兵力调动使用的规定。此外，根据2018年3月中共十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》，将列武警部队序列、国务院部门领导管理的现役力量全部退出武警，7根据《深化党和国家机构改革方案》的规定：第一，公安边防、警卫部队转到地方后，仍由同级公安机关管理，现役编制全部转为人民警察编制；第二，公安消防部队转到地方后，现役编制全部转为行政编制，成建制划归应急管理部；第三，按照先移交、后整编的方式，将武警黄金、森林、水电部队整体移交国家有关职能部门，官兵集体转业改编为非现役专业队伍。并按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局（中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武装警察部队。据此，武装警察权此后只配置在中央军事委员会而不再配置给国务院。故而，武装警察权的性质自此只应归属于军事权。实际上，武装警察权亦可称为军事警察权，其始终处于传统的警察权和军事权二者交叉的边界地带。在武装警察部队领导体制和队伍范围实施改革之后，倘若各级政府及其相关部门遇到需要武装警察部队根据《人民武装警察法》的有关规定执行各种安全保卫任务的情形，8例如《人民武装警察法》第14条规定：“人民武装警察部队协助公安机关、国家安全机关执行逮捕、追捕任务，根据所协助机关的决定，协助搜查犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的人身和住所以及涉嫌藏匿犯罪嫌疑人、被告人、罪犯或者违法物品的场所、交通工具等。”应按照何种途径、批准权限和具体程序去启动有关安全保卫任务的执行？这涉及政府警察权与武装警察权之间的关系，显然是当前亟须明确的重要问题。

最后，关于警察权与监察权的关系问题。2018年3月修改《宪法》和公布实施新的《监察法》，使国家监察体制改革中新成立的各级监察委员会及其监察权具备了宪法和法律依据。监察权作为一项新型的国家权力，是我国宪法体制下国家权力体系发展的重要成果。从警政的视角来看，对于监察权这种新型权力至少有两个问题值得考量：第一，如何在专业警察权与监察权之间构建协调配合、互相制约的良性衔接机制。根据《监察法》第4条第2款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”那么，作为重要执法部门的公安机关如何实现与监察机关之间“互相配合，互相制约”？在《宪法》和《监察法》均已确立监察权的当下，亟须进一步厘清政府警察权与监察权之间的关系并构建科学合理的衔接机制。第二，警察权与监察权的重合问题。根据《监察法》的有关规定，各级监察委员会及其工作人员在办理公职人员职务犯罪案件的过程中，依法享有调查权、留置权等权力。这些权力虽名义上乃监察权，但从功能主义的视角来看，其本质上亦属于具有即时暴力性和特殊强制性特征的警察权。从这个意义上讲，警察权的一部分在宪法框架下横向配置在了监察机关。

二、作为行政权的警察权在政府体制内的配置

（一）警察权在政府内不同部门之间的配置

根据近现代国家权力配置原理，在宪法框架下已配置于政府的警察权还需在政府体制内将其再横向配置给不同的政府部门。这种配置主要涉及警察权的职能分工问题，即警察权在横向配置时不能由政府的某一个部门独自享有，应在政府不同部门间进行配置并形成相互牵制、相互监督的平衡关系，以实现对警察权的有效监督和控制。

当今世界各国从维护国家安全和社会治安的实际需要出发，一般都会在重要政府部门配置相应的警察权，但由于各国历史发展和具体国情不同，警察权在各国政府部门的配置路径也各有不同。例如，美国联邦警察权分散配置于联邦政府的司法部、国土安全部等政府部门及其所属的多个单位中。其中，隶属于司法部且享有警察权的机构主要包括联邦调查局、缉毒局、联邦监狱管理局和社区警务服务部等。联邦调查局是最大的也是最重要的联邦警察机构。而国土资源部下设的享有警察权的机构则主要有海岸警卫队、移民和归化局、海关总署、联邦应急管理局等。此外，邮政总局（前身是美国邮政部）下属的邮检处也是一个联邦警察机构。上述警察机构均由所在的联邦政府部门管理和指挥，相互之间没有隶属关系。9张小兵：《美国联邦警察制度研究》，中国人民公安大学出版社2011年版，第287—291页。在法国，警察权在政府层面的横向配置实行所谓的“双轨制”，即把国家警察力量划分为内政部领导的国家警察（负责1万人以上的城市治安）和国防部领导的国家宪兵（负责1万人以下的城镇和所有农村地区的治安）两大并列警察系统，即由这两大警察系统各自享有法定范围内的部分警察权。10程小白：《法国警察管理概述》，载《江西公安专科学校学报》2002年第5期。

根据我国现行《宪法》和有关法律以及2018年3月中共中央《深化党和国家机构改革方案》的有关规定，我国警察权在政府体制内不同部门之间的横向配置情况如下：其一，在中央人民政府即国务院层面，其下设的公安部作为中央最高警察机关，配置有各种行政警察权和刑事警察权，其占专业警察权之大部分；其余部分的专业警察权分别配置于国家安全部、司法部（下设监狱管理局、戒毒管理局）、自然资源部（自然资源部管理的国家林业和草原局下设森林公安局）、交通运输部（交通运输部公安局下设港口公安局、航运公安局、海事公安局，交通运输部管理的中国民用航空局下设民航公安局）、海关总署（下设缉私局）等部门11铁路公安局作为专门警察机关之一，其领导体制已于2009年年底转为由公安部直接垂直领导管理，经授权铁路总公司领导人事组织党政工作，铁路公安民警转为中央国家机关公务员身份。。其二，在地方政府层面，各级地方政府下设的行政部门中均与上述国务院部门大体相对应地横向配置了各自的警察权。通过上述横向配置，各级政府的专业警察权可相应地划分出诸如公安警察、国安警察、监狱警察、森林警察、民航警察、缉私警察等不同行业类型的警察权。所谓警种的概念正是由警察权的此种横向配置所产生。

我国当前处于社会转型期，随着社会矛盾的增多，治安形势日益复杂，为应对层出不穷的各种新型违法犯罪行为，全国许多地方公安机关相继成立了“环保警察”“食药（安全）警察”“旅游警察”机构，并已呈现出方兴未艾的发展态势。例如，2017年1月18日，北京市公安局成立了环境食品药品和旅游安全保卫总队（简称环食药旅安保总队），下设环境保护、食品药品、旅游和机动4个支队。环食药旅安保总队的主要工作是负责打击查处涉及环境、食品药品和旅游等领域的违法犯罪活动，参与配合市级相关行政职能部门组织的联合执法，提供执法保障。上述“环保警察”“食药（安全）警察”“旅游警察”队伍出现之后，对于打击和查处生态环保、食药安全和旅游治理等领域的刑事犯罪活动发挥了重要作用，但问题也随之产生。如何论证警察权介入生态环保、食药安全和旅游治理等领域行政执法活动的正当性？现行有关的法律法规依据应如何进一步健全和完善？再者，如何在联合执法、提供执法保障的实践中科学有效地协调公安机关与环保、旅游、食药监管等相关行政职能部门之间的关系？这些新出现的问题都使警察权在政府不同部门之间的横向配置面临着新的挑战，故而有必要在全面深化公安改革的进程中适时地加以考量。

（二）警察权在公安机关内不同机构之间的配置

在警政的视野下，警察权在横向维度实行逐层配置。如果说，警察权在中央国家机关之间的配置属于宏观层面的横向配置，其在政府体制内不同部门之间的配置属于中观层面的横向配置，那么，其在作为我国主要警察机关的公安机关内部不同机构之间的配置则属于微观层面的横向配置。

警察权在一国主要警察机关内部的横向配置，其目的在于防止依法享有大部分警察权的主要警察机关对权力的占有与独断，因此有必要在主要警察机关内部通过设置诸如治安秩序管理机构、交通秩序管理机构、特种行业管控机构、犯罪案件侦查机构、情报收集研判机构等不同类型的警察机构对警察权再次进行合理的分割与配置。例如，德国联邦警察机关主要由刑事警察局、边防警察局、宪法保卫局、水上警察局和铁路警察局等组成。此外，德国16个邦一级的州警察局一般都设置了治安警察机构、刑事警察机构、交通警察机构和警备警察机构等基本机构。除这几个基本警察机构之外，有些州的警察局还根据实际需求设有水上警察、边防警察、救援警察和反恐警察等警队。12熊琦：《德国警察制度简析》，载《湖北警官学院学报》2006年第6期。日本国家警察厅下设长官官房、生活安全局、刑事局、交通局、警备局、情报通信局六个警察机构。都道府县的警察本部内设总务部、警务部、生活安全部、刑事部、交通部、警备部、地域部七个警察机构。13师维：《宪政进程中的警政建设——基于对日本警察制度的考察》，载《河南公安高等专科学校学报》2009年第6期。

在我国政府层面，大部分的行政警察权和刑事警察权配置给了公安部和地方公安机关。各级公安机关又依据内部规范性文件设置了刑侦、经侦、技侦、国保、反恐、禁毒、治安、网安、交管、巡逻等诸多内部警察机构来进一步对警察权进行横向配置。目前，公安部的内设警察机构已逾30个，其中依法享有刑事侦查权的警察机构就有12个，而地方各级公安机关内部亦是机构林立。诚然，在各级公安机关内部横向配置警察权的实践中，目前存在“分工过细、职能分散、权力交叉、边界分明、壁垒森严、扯皮内耗严重、内部协调任务艰巨”的现实问题。14赵炜：《公安机关体制改革论纲》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2014年第6期。这种根据公安机关内部业务分工对警察权的分割，导致了警察权运行的“碎片化”困境，严重影响了警察权运行的效率，亦与处置严重暴力犯罪活动背景下“一体化作战”的客观要求极不适应。鉴于此，科学设置各级公安机关的内设机构已是刻不容缓，而这涉及公安机关管理体制的完善问题。2015熊一新：《关于全面深化公安改革若干问题的思考》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2015年第6期。年2月，中央部署全面深化公安改革，就将完善公安机关管理体制列为七项主要改革任务之一。而且在《公安机关管理体制和人民警察管理制度改革方案》中，为了解决公安机关机构设置中存在的分工过细、职能交叉、警力分散等问题，还提出按照“精简、统一、效能原则”推进公安机关机构改革。然而，如何使“精简、统一、效能原则”更加明确、具体和可具操作性仍需加以研究，同时还需考虑到这一改革举措的实施，如机构的精简或合并、机关的缩小及基层的扩充，由于改变了原有的组织结构，必然会调整相关的人事关系，使原有组织机构中权力和地位的关系重新进行配置，从而有可能产生这样或那样的阻力。15熊一新：《关于全面深化公安改革若干问题的思考》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2015年第6期。这些问题不妥善解决，公安改革将无法顺利推进。

三、作为行政权的警察权在中央与地方之间的配置

在宪法的总体框架下，中央与地方之间的警察权力分配关系存在的基础是宪法对国家权力在纵向进行配置的需求，其分配的依据亦是宪法所确立的国家结构形式及其纵向配置的原则与界限。与此同时，在央地之间配置警察权的实践探索和发展也反过来推动了中央与地方关系的演变，进而促进宪法体制在警察权央地配置方面的变革。16刘琳璘：《宪法学视野下警察权问题研究》，法律出版社2017年版，第171页。

基于政治文化传统、现代化进程乃至于国土面积等方面的差异，各国宪法规定的国家结构形式也存在很大区别，加之警察权较之其他行政权所具有的复杂性和特殊性，使各国警察权的央地纵向配置呈现出不同的模式。例如在实行联邦制的美国，警察权的央地纵向配置表现出分散性的特点，首先，全国范围内没有统一的警察组织体系，联邦与各州享有决定自己的警察体制与警务运行模式的权力，并依据该警察权力处理各自的具体警察事务。美国警察包括联邦警察、州警察、城市警察、县警察四种主要类型，它们分别受各自所属政府领导，各自为政，互不隶属，没有垂直的上下级关系。因而其全国范围内的警察着装不统一、警察标志不统一，警察执法也不统一。17卢建军：《警察职权的界定与配置》，北京大学出版社2017年版，第53页。其次，由于警察事务的复杂性会涉及多个领域和范围，因此在国家层面上，联邦政府主导着全国警务的发展方向。联邦警察会在多领域和多层面与地方警察进行合作，并在合作过程中发挥指导和监督作用。在实行单一制的法国，警察权高度集中在中央，警察权的行使和警员的配置完全由中央政府决定。法国内政部下属的国家警察总局是法国警察全国统一的中央警察机关，统一管理全国的国家警察力量。国家警察总局可以直接对各级和各地的国家警察机关作出决定或采取措施，地方的国家警察机关必须服从。20世纪80年代初，法国地方社会治安形势和犯罪形势日益严峻，地方警察权也随之出现了变化，即允许地方市政当局成立了大量不属于国家警察序列的市政警察，在市长的管理和控制下用以维持地方社会治安秩序。18宋万年：《外国警察百科全书》，中国人民公安大学出版社2000年版，第411页。这些市政警察的出现是中央考虑地方发展的需求，适度授予地方部分警察权的结果。

我国是一个有着悠久中央集权传统的单一制国家。作为行政权的警察权在我国中央与地方之间进行配置的基础是国家权力在宪法体制下的央地纵向划分。我国宪法对央地权力划分关系的规定是警察权在央地之间纵向配置的宪法基础，也是其合法性与正当性的宪法保障。现行《宪法》中虽未就警察权的央地纵向配置作出明确具体的规定，但在其第3条关于中央与地方权力划分的原则（中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则）、第89条关于国务院职权（领导和管理公安工作）和第107条关于地方各级人民政府职权（管理公安工作）等条文中可以找到警察权央地纵向配置的宪法依据。在我国的宪法体制下，我国各地方享有的警察权并不由地方自主决定，而要受制于中央。因此，警察权在央地之间纵向配置的关键问题是如何在坚持中央的统一领导下，充分发挥各地方在警察权运行过程中的主动性和积极性。

对此问题，我国自改革开放以来一直都在探索和实践。1991年第十八次“全国公安工作会议”后发布的《中共中央关于加强公安工作的决定》确定了以“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”为原则的公安管理体制。19郑洁：《警察体制研究》，西南政法大学2010年硕士学位论文，第9页。然而，上述原则中“条块结合、以块为主”的表述较为笼统和抽象，加之1995年出台的《人民警察法》对警察权央地划分问题也只有些许简单、笼统的规定，因此对于如何理顺警察权在纵向配置过程中的中央与地方即“条”与“块”之间的关系，厘清二者相互间的权限和职责，一直欠缺实定法的支持与规范，这也导致中央与地方在警察权运行的实践中时常出现缺位、越位和错位等状况。具体表现为，一方面，由于地方公安机关在机构编制、警务经费、警员任免等方面都过分依赖和受限于地方党委和政府，故地方公安机关行使警察权极易受其影响，往往为保护地方利益承担了大量非警务性行政活动，沦为地方保护主义的附庸；另一方面，地方公安机关在业务上对中央部署的全国性警务活动呈现出被动、应付甚至不作为现象，未能充分调动地方警察的自主性和积极性。鉴于此，为了更好地发挥警察权在维护国家安全和社会稳定中的作用，2003年根据第二十次“全国公安工作会议”精神实施了地方各级公安机关主官“进班子”工程；之后，为加强全国公安警察的统一管理，2006年出台的《公安机关组织管理条例》确立了公安业务管理实行上级公安机关对下级公安机关的领导指挥体制，加之近年来中央公安转移支付制度的实施，更明显加大了中央“条管”的力度。20赵炜：《公安机关体制改革论纲》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2014年第6期。总之，无论是中央关于公安工作的有关政策，还是作为实定法的《人民警察法》和《公安机关组织管理条例》等法律法规，都一直未能在现行宪法确立的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则”之基础上，对中央享有的警察权、地方享有的警察权以及中央与地方共同享有的警察权（仍以中央的领导为主）的各自范围及具体事项作出系统、规范、清晰的界定。因此，在警察权的运行实践中也就时常会出现中央与地方之间的缺位、越位和错位等现象。

令人欣慰的是，2016年12月1日公安部向社会征求意见的《人民警察法》（修订草案稿）的第4条和第38条对央地公安事权的划分作了初步规定，21《人民警察法（修订草案稿）》第4条规定：“公安机关事权划分为中央公安事权、地方公安事权以及中央和地方共同公安事权。国家建立与事权相适应的公安机关管理体制和人民警察保障制度。”第38条规定：“公安机关国家安全保卫、境外非政府组织管理、反恐怖主义、边防管理、出境入境管理、跨国境、跨省重大刑事案件办理、刑罚执行、国际执法合作，以及国家特定人员、目标、活动警卫等警务为中央公安事权。地方公安事权、中央和地方共同公安事权的划分，由国务院公安部门会同有关部门确定。”这标志着在中央与地方之间配置警察权的规范化和法治化进程的加快。22刘琳璘：《国家治理现代化背景下警察地方事权的重构——以单一制国家为分析视角》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2018年第1期。但该修订草案稿的上述条文中仅列举了中央公安事权的范围及具体事项，而对于地方公安事权、中央与地方共同公安事权的划分则规定由公安部会同有关部门确定。因此，如何在现行宪法体制下进一步科学、合理地对警察权进行央地纵向配置，尤其是尽快厘清地方公安事权、中央与地方共同公安事权的范围及其具体事项，已成为全面深化改革进程中亟待解决的重大问题。