再审检察建议实证研究——以G省工作情况为样本

●王克权 金 石 常 乐/文

作为《民事诉讼法》《行政诉讼法》规定的再审启动的方式之一，再审检察建议是检察机关落实对民事、行政审判监督的重要途径，是检察机关履行法律监督职能，检察权均衡、规范运行的实践成果。

一、再审检察建议的制度必要性

（一）完善民事检察多元化监督格局，强化检察机关法律监督

2012年《民事诉讼法》的修改，着重突出了当事人的诉权、救济权，民事审判监督权作为一种能够介入诉辨平衡的公权力，处于递进式权利救济的末端，适用受到严格限制。此种制度设计在客观上加剧了检察机关内部民事检察监督领域“倒三角”的问题，此背景下更加需要突出强调市县两级检察机关同级监督主体地位。再审检察建议作为同级检察机关实现对法院审判监督的重要方式或者县级检察机关对裁判申诉类案件监督的唯一方式，其地位和作用显得尤为重要。

（二）提高检察机关办案效率，节省司法资源，减少当事人诉累

“迟到的正义非正义”，民事再审检察建议可以使申诉案件直接进入法院审查程序，免去提请抗诉必须经过上级机关3个月审查，才能再次决定是否向同级法院提出抗诉的过程，大大缩短检察机关的办案周期，让当事人争议的事实及早得到司法确认，让业已破坏的社会关系进入修复程序，从节约司法资源和减少当事人诉累的角度都是经济的选择。

（三）完善司法体制改革、落实司法责任制

再审检察建议的办案模式下，权责明确，高效快捷。通过缩短办案流程，同级检察机关承办人有条件通过与当事人、法院的积极沟通，在检察官的权限范围内使得案件的走向具体化、明朗化。当事人诉请得到反应，与司法体制改革中“让人民群众在每一个司法案件中感受公平正义”的司法改革目的一致，检察官提高办案质效，与“谁办案谁负责，谁决定谁负责”司法责任担当相吻合。

（四）发挥法检两院沟通协调优势，有效化解矛盾纠纷

在民事检察监督中，重视矛盾化解工作，是民行检察工作“人民司法、执法为民”的具体体现。比如江苏省检察院和江苏省高法联合发布的《关于加快民事抗诉和再审检察建议案件矛盾化解工作的意见》中规定了和解、调解优先的原则，通过再审检察建议的合理运用，能够发挥检法两院沟通协调机制优势，使得当事人之间的矛盾纠纷就地解决，最大限度的维护群众利益和社会安定。

二、再审检察建议的运行情况分析

（一）再审检察建议的基本运行情况

生效民事判决、裁定、调解书的监督总数从2013年全省发出再审检察建议141件逐渐下降至2017年的35件，2013年民事抗诉数为90件下降至2017年的56件，2013年下级院提抗数量为170件下降至2017年的49件，检察机关发出再审检察建议和民事抗诉数数量、下级院提请上级院抗诉的数量都呈现出下降的趋势，笔者认为，2012年新修改的《民事诉讼法》实施后，严格限制了民事监督案件受理条件，能够进入检察机关的案件数量下降。同时，伴随G省民事检察考核办法的不断优化调整和对办案质量重视，办案数量不再是考核监督成效的核心。此外不容忽视的因素是，法院在司法改革落实员额制法官责任制，提高审判质量方面确有提升。

从法院对再审检察建议和抗诉案件的采纳率分析，对再审检察建议而言，自2013年以来，采纳率并没有随着办案数量的下降而降低，相反，从2013年的39%上升到2014年、2015年的49%、45%。2016年有所下降，但2017年又上升到40%的程度。与再审检察建议相对应，民事抗诉案件采纳率除了2015年45%外，始终保持在65%—85%之间。司法实践反映，当事人受教育和生活环境的影响，对法律的理解程度有比较大的差异，往往缠诉缠访的当事人就是出于对公平正义的朴素理解和对法律规定的片面领会而持续申诉，检察机关在受理的案件中大概有70%——80%的案件作不支持监督处理，对于20%左右的案件需要进一步审查，在案件数量下降的大背景下，检察监督的采纳率长期维持稳定，可以说明检察机关在监督力度、监督质量方面大有提升。同时，也从一个侧面说明，审判机关在事实认定、法律适用方面确有待加强的环节，民事检察监督有长期存在的必要。

从抗诉案件与再审检察建议的数量对比看，2013年两者数量比为90:141，2017年为35：56，始终维持在3:5左右的范围内，再审检察建议与抗诉从不同侧面发挥了检察监督的职能。检察机关通过再审检察建议案件的办理，发挥了维护社会公平正义，化解矛盾纠纷、定纷止争的重要作用，但是同级监督乏力的问题始终制约着民事检察监督，对于再审检察建议法院不采纳、不受理、难沟通的问题始终没有办法解决，严重制约再审检察建议的办理数量，持续推高检察机关案件办理“倒三角”的问题。从2013年至2017年的上级院抗诉数量看，省级院始终保持办案数量的高位运行，并保持了一定的稳定性。相反，省级院再审检察建议数量显著低于基层院，虽然省级院办案人员和办案种类少于基层院，但是也能在一定程度说明随着审级的升高，再审检察建议适用的环境在恶化，随着审级的提升，检法两院的沟通性、协商性在下降。在同时存在抗诉和再审检察建议的场合，抗诉的监督手段更加直观有效，其采纳率始终高于再审检察建议。

（二）再审检察建议实践运行分析

一是再审检察建议与抗诉的界限不明确。从再审检察建议适用的情形看，《民事诉讼法》第208条第2款规定的 “发现有本法第200条规定情形之一的，可以向同级人民法院提出检察建议”，《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）第83条进一步细化规定为除了法律适用确有错误和审判人员审理该案时有贪污受贿、徇私舞弊等严重问题外，《民事诉讼法》第200条规定的情形都可以提出再审检察建议。对于抗诉案件而言，符合《民事诉讼法》第200条第1项至第5项规定监督情形，上级法院可以向下级法院移交，这与检察机关依据相同事由向同级法院发再审检察的效果一致，但是再审检察建议的适用范围却还有审判组织不合法、剥夺当事人辩论权利等程序性错误的情形，《民事诉讼法》规定中这一法律间隙可能造成对当事人诉讼自主性的侵害。

二是法检两院对再审检察建议沟通机制不足。再审检察建议案件具有启动再审程序的非强制性，因此检法两院的沟通不可或缺。人民法院不采纳再审检察建议常有以下两种情况：法院认为再审检察建议不符合受理条件，作不予受理决定；向检察机关的再审检察建议发出回复函，进行一定的说理，对再审检察建议不予采纳。

三是再审检察建议与抗诉的转化机制不健全。有观点认为应当加强再审检察建议的监督 “刚性”，笔者认为不妥，再审检察建议的非强制性特点是其与抗诉的重要区别，且依据《民事诉讼法》“上抗下”的原则，如果模糊了再审检察建议的“非强制性”特点，就是直接赋予基层检察院以抗诉权，显然违背诉讼法监督的原则。依据现有制度设计，检察机关的再审检察建议向抗诉转变，主要有两种方式，一种是《监督规则》第117条的规定，对此情形可以提请上级人民检察院监督，即提请抗诉。另一种是基于再审检察建议备案制度，上级人民检察院认为向同级提出抗诉更为适宜的，上级检察院可以要求下级检察院终结再审检察建议程序，直接向同级法院提出抗诉。但是司法实践中，对于同级法院未予采纳的再审检察建议，《监督规则》第117条规定的跟进监督过于笼统，对于法院的复函意见是否正确、在何种错误情形下必须要提请上级院抗诉、在何种情形下不再提出抗诉等关于监督效果的问题，现行法律并没有进一步的规定，同时，省市两级院受人员所限，只能对备案的再审检察建议进行形式审查，通过备案制度发现而启动抗诉案件不切实际。

四是法院对再审检察建议审查不当。再审检察建议在法院系统内部的运行与法院的组织架构有很大关联，有些地区取消了立案庭和审监庭的界限，对再审检察建议形式审查与实体审查合一，再审案件全部纳入民庭审理，比如北京、河北地区审判机关，有些地区依然是对再审案件和当事人申请同样对待，再审案件需要经过立案庭形式审核和审监庭实体审查，比如兰州地区法院。

三、再审检察建议的制度设计建议

（一）转化检察实践经验，强化法检两院再审检察建议的制度运行构架

建议《民事诉讼法》对民事再审检察建议的适用情形范围统一规定，将上级院可以发回下级院再审的范围固定在与检察机关能够发出再审检察建议的范围一致，统一办案法院。建议进一步严密制度安排，对通过检察机关检委会讨论的案件，法院应当直接受理，减少法院在立案受理环节对再审检察建议处理的随意性，同时增加法院对再审检察建议答复内容说理性要求的规定。

建议《民事诉讼法》明确再审检察建议适用中检察机关再审启动者地位，检察机关可以参加再审审理并对再审进行现场监督，提升检察权的尊荣感，向社会宣示检察机关法治权力。建议《民事诉讼法》明确当事人向检察机关申请检察监督的时效确定为在审判机关作出驳回当事人再审申请或再审作出判决后的两年内。

（二）适应司法体制改革需要，完善再审检察建议程序性、沟通性、保障性机制

完善检法两院法官、检察官沟通协调机制，建议将再审检察建议制度与法院院长发现机制结合起来设置程序，对再审案件的处理结果，应当听取检察机关相关办案人的意见，在程序设置上留出检法两院法官与检察官沟通的空间。建议确立再审检察建议的检察官回访制度。基于检察监督权的需要，对于发出的再审检察建议，检察机关既可以通过电话等形式与法官取得联系，也可以以回访的形式对再审检察建议进行跟踪，防止再审检察建议流于形式。

（三）加强“互联网+”时代再审检察建议的制度完善

互联网大数据，不仅为新的经济发展业态提供了技术支撑，也应当是检察监督不断完善的新契机。就再审检察建议而言，建立案件信息来源机制，与法院系统共同的案例指导网络和案卷审阅系统，在提高办案效率的同时规范检法两院的法律认知统一，减少因为不同法律认识造成的司法资源的浪费。

（四）增强内生动力，加强检察机关内部案件管理建设

检察权的布局设置中，除了法律监督的功能外，还有防止司法专断的权力制衡作用。审判机关应当主动适应和接受检察机关全方位的监督，检察机关也不应当将抗诉、再审检察建议数量、改变率作为评判案件成效的单一标准。建议高检院在全国民行领域通报数据中，综合考虑各地经济社会发展发展水平，通过引入检法两院办案数量对比量、案件办理社会效果参考量等考核因素，综合评价各地办案质效。