新时代党内法规制度体系的基本遵循

靳澜涛

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法规，法规必成体系，体系必须完善。习近平总书记在党的十九大报告中旗帜鲜明地提出了“党内法规制度体系化建设”的宏大命题，为新时代从严治党向纵深发展提供了有力抓手，也回应了党内法规自身工作发展的现实需求。党内法规制度体系并不是由若干文本堆叠而成的简单罗列，而是以一定规则和要求为基本遵循，由形态各异但一脉相承的制度规范形成的一个有机整体，经历了由点到线、由线到面、再由面到体的发展历程。因此，要构建和完善党内法规制度体系，必须要注重顶层设计，厘清这些基本规则和要求，以便更好地落实党的十九大关于党内法规制度体系建设的总体部署。

一、党内法规制度体系的目标设定

自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规的体系化建设，将其作为党内制度建构的核心目标，多次列入党的纲领性文件中，并先后出台一大批标志性、关键性、引领性的党内法规。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“形成完善的党内法规体系”，并将其纳入中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。习近平总书记在党的十九大报告中再次明确地提出：“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，指明了新时代党内法规制度建设的行动指南。既然称之为“体系”，则并非是同质规范的物理叠加，而应是异质规范的化学融合，不同制度文本之间既能各有侧重，各展所长，也能相互衔接，浑然一体。如果无法形成完备的制度体系，难以理顺各种党内法规之间的关系，则很容易造成叠床架屋、相互掣肘甚至冲突打架的现象。诚如马克思·韦伯所言，“体系化是构成一个逻辑清晰，具有内在一致性，至少理论上无漏洞的规则体系”。[1]

因此，党内法规需要通过归纳梳理、去粗取精、删繁就简的淬炼过程，建构起一个内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的体系，以真正实现党内法治的目标。欲实现这一目标，前提是明确判断完善的党内法规制度体系是否形成的基本标准，具体可以分为形式标志、实质标志、内部标志、外部标志等。这四个方面的特征将为党内法规体系勾勒出一个大概的轮廓和形象，更为党内法规的体系化建设明确了行动指南和基本方向。习近平总书记多次强调，要“以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板，力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系。”[2]面对这一宏大目标和艰巨任务，厘清党内法规制度体系的基本要求，显得尤为迫切，也格外重要。

二、形式标志：文本规范性与结构科学性

文本的规范性是确保党内法规体系科学性与统一性的前提，也是便于各级党组织和党员学习和掌握的关键，主要体现为名称规范性、逻辑规范性、用语规范性和格式规范性。首先，在名称使用上，尽管不同党内法规的内容各异，但使用的都是党章、准则、条例、规定、细则等专属名称，明显有别于其他规范性文件。其次，在应然逻辑上，党内法规通常包括适用假定、行为模式、法规后果等一套完整的逻辑结构，明确了党组织和党员应为、可为、禁为的情形，以及肯定性或否定性后果，清晰体现了其作为行为规范的特征，进一步发挥行为指引与后果预测的功能。其次，在具体用语上，党内法规使用的主要是含义确定、少有歧义的规范化语言，通过“法言法语”强化制度规范的明确性与权威性。最后，在文本格式上，党内法规无论形式如何，完整的格式应该包括总则、分则、罚则和附则，前后相续，相互衔接。

作为异质规范组成的统一整体，党内法规制度体系还应该具有科学的内在结构，体现在横向和纵向两个层面上。从横向来看，法规部门齐全且划分合理，从纵向来看，层次结构清晰且效力各异，一横一纵，相互配合，才能更好地发挥党内法规制度体系的合力。一方面，党内法规体系内的主要法规部门应该是齐全的，且依据调整党内关系的不同，做好明确的分工和划分，这样可以使各个法规部门之间相互协调和补充。另一方面，党内法规由于制定主体的不同，不同的党内法规制定主体所出台的党内法规在调整党内关系时就呈现出效力上的层次性。[3]

目前，党内法规体系已经形成了以1部党章为根本，以3部准则和22部条例为主干，以约1800件规则、规定、办法、细则为枝桠的有机统一整体。[4]总体而言，可以将其概括为“三层结构”和“七位制度”，依次排布为党章、基础主干性党内法规、配套性党内法规等三个层次，每个层次又包含形态各异的法规，共计七种，基础主干与层层枝分相结合，最终呈现出“树状”形态，搭建起党内立法的“四梁八柱”。但是，这一制度框架只能说是初步形成，距离体系化的目标尚须进一步完善。例如，许多主要领域的基础性、主干性法规亟待建立，党在领导人大、政府、政法等方面工作尚缺乏规范领导机制的支撑性法规；部分配套法规制度应及时出台，方能确保基础主干法规确立的宏观原则和制度能够得到有效贯彻；程序性法规与实体性法规应互相兼顾，须加快党内法规的程序性立法。这些问题的存在，表明了党内法规制度体系还需要通过“立梁架柱”和“添砖加瓦”，使“三层结构”和“七位制度”构筑得更加牢固，让全面从严治党的制度大厦拔地而起。

三、实质标志：内容完备性与价值一致性

党的十九大报告鲜明指出，要“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设”，这也为党内法规制度体系的内容框架指明了方向。与党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用相对应，党内法规制度体系的调整范围也涵盖党的领导和党的建设的各个方面，从而使党的意志和主张的影响力覆盖整个社会活动。党内法规制度体系的规范事项、调整范围和制度安排只有回应新时代党的“五大建设”的现实需要，不留下制度空白和弹性空间，才能真正体现依规治党的全面性。

根据2013年11月中央印发的《党内法规制定工作五年规划纲要》，中央党内法规体系包括“1+7”个方面，包括党章、党的领导和党的工作方面、党的思想建设方面、党的组织建设方面、党的作风建设方面、党的反腐倡廉建设方面、党的民主集中制建设方面。在此基础上，中央于2017年6月印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，进一步将上述“1+7”的框架浓缩为“1+4”的框架，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块，形成了党内法规制度体系的基本框架，也成为今后一个时期里党内法规建设在内容上的参考指标。同时，这四大板块分别对应党章的不同章节，组织法规制度承接第三、四、五章，领导法规制度对应总纲和第九、十章，自身建设法规制度回应第一、二、六、十一章，监督保障法规制度衔接第七、八章。这样既突出了党内法规制度体系的完备性，也进一步巩固了党章在党内法规制度体系中的最高地位。

古人云，“有道以统之，法虽少，足以化矣；无道以行之，法虽众，足以乱矣”。[5]党的执政地位和统揽全局的角色，决定了党内法规内容的全面性和异质化，但彼此之间仍然需要保持价值追求上的统一，才能避免出现脱节或违逆的现象。在党的十九大确立的新的党的建设总体布局中，党的政治建设是最重要的，是统领、是核心，决定党的建设的方向和效果。[6]党规的本质属性是党的统一意志，彰显了党在政治生活中的价值观念和基本立场，是一种“公意”。[7]各种党内法规共用“党”姓，这就使得不同党规规范彼此之间具有价值一致性，把牢政治方向，始终与中央的重大决策部署保持高度一致，是党内法规制度建设的应然立场。“万山磅礴必有主峰，龙衮九章但挈一领”，党内法规所肩负的政治目标不仅要落实在单个的制度文本中，更要在整个党内法规体系中一以贯之，时时遵循，处处体现。

四、内部标志：规范协调性与制度衔接性

体系化意味着无矛盾与协调性。党内法规制度体系的完善不仅要完成量的积累，更要实现质的突破。如果不同领域、不同位阶、不同效力的党内法规规范只是零散地叠加在法规体系内，就会阻碍党内法规制度的可操作性和实施效果。既然称为“体系”，必须各展所长、相互衔接、发挥合力，方能名符其实。在这一点上，我们可将党内法规制度体系比作人体，人的骨骼、血液、神经、器官等诸多子系统各负其责、协调一致，共同构成一个体格健全、神智正常的人体。党规制度体系亦然。党内制度体系是对各类异质规范的整合而非同质规范的叠加。[8]在完善的党内法规制度体系中，不同规范非但不会因为异质而发生排斥反应，反而因为功能互补而相辅相成，按照下位合乎上位、左右相互衔接、先后协调一致的内在逻辑要求，形成一个配套完备的整体。

为了解决党内法规制度体系内部的协调性、衔接性和统一性问题，需要以改革创新精神建立健全党内法规制度建设工作的制定规划机制、审议审核机制、备案审查机制、清理评估机制等。首先，编制党内立法规划与计划可以通过深思熟虑的设计，对党内法规一定时期内的建设有一个指导和引领作用，避免党内立法的碎片化。[9]其次，党内法规草案的审议审核工作，是保证党内立法质量，促进党内立法科学化和规范化的重要表现。作为党内的“立法法”，《党内法规制定条例》第21条分别将与上位法规是否抵触和与其他同位党规是否冲突，作为审议审核的重要指标，充分体现了对党内法规制度体系统一性的重视。再次，党内法规的备案审查工作是确保党内法规制度体系和谐统一的补位措施，特别在处理上下位阶的党内法规的关系上，可以进行及时的纠错。最后，党内法规的清理评估机制有助于一揽子解决制度体系内部存在的不衔接、不协调和不一致的问题。对于同上位党内法规和规范性文件相抵触的，或者与其他同位党内规范性文件相冲突的，可通过清理予以废止或者修改。例如，2012年6月，中央历时两年，第一次展开了对1178件中央党内法规和规范性文件的集中清理工作，有力维护了党内法规制度的协调统一。[10]

五、外部标志：环境适应性与法治统一性

所谓党内法规制度体系的环境适应性，主要是党内法规制度体系应该适应国际国内形势的发展变化，以及由客观形势所决定的党的任务的发展变化。因为，党内法规制度体系属于社会系统中的政治上层建筑。政治上层建筑一定要适应于经济基础的发展变化，这是唯物史观的基本要求。党内法规制度体系一定要适应于政治环境、经济环境、社会环境和文化环境的变化，这也是现代系统论原理的基本要求。[11]古语有云，法与时转则治，治与世宜则有功。一旦党情、国情、社情、世情发生变化，党内法规需要在保持包容性的同时，适时进行调整，即通过立、废、改、释等手段，维持制度供给的新陈代谢和动态平衡。

习近平总书记曾鲜明指出，全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。[12]因此，党内法规体系的形成必须坚持法治统一性，实现依法治国与依规治党相结合，这也体现了法治国家建设中的鲜明中国特色。党内法规制度体系的法治统一性，表明党内法规并非是独立于国家法律体系的另一套行为准则，而是互为依托、相互补充、同向发力的有机整体。目前，“党内法规”已经转化为一个重要的法治概念，党内法规制度体系被明确纳入法治体系，同国家法律体系共襄法治事业。实际上，“党纪”与“国法”的关系并不矛盾，党员领导干部不仅要带头遵守国家法律，还要遵守更加严格、更高标准的党内法规。这种严厉性既可以体现为更为前置的“入罚”条件，也可以体现为执法环节的监督。二者相互配合，更好地实现治官与治权，使制度笼子扎得更紧、更密、更牢。

六、结 论

党的十八大以来，党内法规制度体系化建设问题被摆上重要议事日程。纵观全球的政党政治实践，尽管许多国家的政党都通过制定规章制度作为管党治党的手段，但是鲜见哪个政党能够比肩中国共产党，党内法规的规模如此之大，且日益形成一个科学化和规范化体系，与国家法律体系共同构成了国家治理的制度供给。所以，党内法规体系的不断完善，充分反映出中国共产党以及整个国家的政治价值取向和发展方向，彰显出中国共产党推进党内法治的坚定决心。在党内法规制度体系的建设过程中，形式要求、实质要求、内部要求、外部要求等四个方面相辅相成，休戚相关，缺一不可，为加强党内法规体系化建设的顶层设计指明了行动指南，也为指导党内法规的立改废释工作确立了重要基准，成为落实党的十九大关于党内法规制度体系建设要求的基本遵循。换言之，只有满足文本规范性与结构科学性、内容完备性与价值一致性、规范协调性与制度衔接性、环境适应性与法治统一性，才能真正形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，确保党的十九大关于党内法规制度体系建设的要求得以落实。