论环境刑事立法发展方向——以司法解释变更为视角

刘先辉

（1 河南科技大学法学院 河南 洛阳 471003；2 洛阳市公安局治安支队 河南 洛阳 471003）

环境与人们的生产生活息息相关，更与社会发展有着密切的关系。近年来，国家高度重视环境保护工作，实行最严格的环境保护制度呼之欲出。为了惩治环境犯罪行为，自1997年刑法典施行以来，最高司法机关就环境污染刑事案件的法律适用先后三次出台专门司法解释，并且每次都是对上次的重大修订，这在司法解释史上是不多见的①这三次司法解释分别是《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2006]4号）、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》法释[2013]15号）、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释[2016]29号），文中分别简称“2006年司法解释”“2013年司法解释”“2016年司法解释”。。本文以环境污染刑事案件适用法律司法解释为蓝本，分析环境刑事立法的发展方向，以提高依法惩治该类犯罪成效，推进我国的生态文明建设。

1 解读：司法解释对环境犯罪的细化

关于环境刑事立法的司法解释，是从单独由最高人民法院2006年出台的审理环境污染刑事案件的具体应用开始的，其目的是“准确适用法律、遏制环境污染犯罪多发势头，推动各地区、各部门各单位贯彻落实科学发展观的尝试”[1]。2013年、2016年的司法解释改由最高人民法院、最高人民检察院共同做出，内容也随之发生了重大变化：由单纯的5条增加为13条，直至如今正在实施的18条。具体而言，这些显性修改可以归结为如下内容。

1.1 污染环境罪认定具体化

对环境犯罪立法的重大修订，始于全国人大常委会2011年2月通过的刑法修正案（八）。该修正案将刑法原第338条“重大环境污染事故罪”修订为“污染环境罪”。从司法解释变更的内容来看，主要围绕如何细化“严重污染环境”进行的：2006年司法解释认定因“重大环境污染事故”致使“公私财产遭受重大损失”包括3种情形，2013年司法解释认定的“严重污染环境”包括14种情形，2016年司法解释列举了18种。这些行为不但包括对饮用水源地、自然保护区、森林、土地等环境要素的保护，而且还包括排放重金属与危险废物、自动监测数据造假、造成人身伤害的行为。更具有里程碑意义的是，将“生态环境损害”纳入“严重污染环境行为”，这意味着即使没有人身、财产损失，如果生态环境损害达到一定程度，同样可以构成犯罪。这与国家《生态文明体制改革总体方案》提出的“对造成生态环境损害的，以损害程度等因素依法确定赔偿额度；对造成严重后果的，依法追究刑事责任”遥相呼应。2016年司法解释还列举了“后果特别严重”“从重处罚”“免除刑事处罚”“罪名竞合”的具体情形。

1.2 有毒物质管制严格化

有毒物质是指通过“接触、吸入与食用等方式进入人的机体，并对人的机体产生危害作用，引起机体功能或器质性暂时或是永久的病理变化的物质”[2]。从发病机理上来说，有毒物质通过呼吸道、消化道或者皮肤进入人的机体，损害机体的组织与器官并与之发生生物化学或生物物理的作用，造成人体组织、器官发生紊乱或者功能发生病理变化，从而造成人身损害甚至死亡。在2016年司法解释中，除了将污染环境罪认定具体化之外，最大的变化就是将有毒物质管理严格化：首先，明确“有毒物质”内容。2016年司法解释第15条规定，“有毒物质”分为危险废物、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》附件所列物质、含重金属的污染物与其他具有毒性、可能污染环境的物质等4类；其次，有毒物质的严格管理。在一定区域或者以特定方式排放、倾倒、处置有毒物质，或者一定的期限内排放、倾倒、处置有毒物质受到两次行政处罚的，可以构成污染环境罪。在人口集中地区或者限期整改期间排放、倾倒、处置有毒物质，属于从重处罚情节。明知他人无经营许可证或者超出经营许可范围并提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物，属于共同犯罪。

1.3 提供虚假环境评价证明、修改环境质量监测系统数据等入刑明确化

环境中介机关的评估行为、环境质量监测数据与环境信息联系密切，而环境信息又是政府环境决策的核心，直接关系到人们的生产生活与社会发展，现有环境保护法律体系设置了环境影响评价制度、环境质量监测制度对此予以规范。设置环境影响评价制度的目的，在于通过中介机构对影响环境的项目进行客观评价、提出相应对策，从而为政府环境决策提供科学依据。它是环境法预防原则在法律上的体现。环境影响评价机构在接受项目委托之后，应当独立、客观、公正地完成环境影响评价行为。环境影响评价机构实施故意提供虚假环境影响评价文件或者严重不负责任出具环境影响评价文件的行为，2016年司法解释规定以提供虚假证明文件罪或者出具证明文件重大失实罪定罪处罚，而2006年、2013年司法解释均无规定。环境质量监测制度是指在一定时间和空间范围内，环境监测机构通过技术手段监测污染物含量、分布等客观情况，并进行观察、分析与评估对人与社会影响的制度。设置环境质量监测制度的目的，在于通过技术规范分析、研判人类活动与环境要素之间的相互关系。重点排污单位实施篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施的行为，2016年司法解释规定以破坏计算机信息系统罪或者污染环境罪论处，而2006年、2013年司法解释均无规定。

2 展望：环境刑事立法发展方向分析

司法解释是最高国家司法机关依照法律授权，对审判或者法律监督机关工作中的具体法律应用作出的具有普遍司法效力的解释①《中华人民共和国立法法》第104条规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。。“由于立法规定之粗疏、法官能力之不足与判例制度之缺位”[3]等原因，司法解释仍然有存在的合理性。从功能上说，司法解释可以有效弥补现行法律存在的漏洞与缺陷，增强法律适用的可操作性，并为立法机关出台新法奠定基础。2016年司法解释与2006年、2013年司法解释相比，内容上做了较大变更。在这些内容变更的背后，可以发现环境犯罪的立法正在作如下调整。

2.1 立法理念：人类中心主义的弱化

在1979年之前，我国环境刑事立法处于探索阶段①1979年之前仅有不明确的附属刑法规范。例如，1963年《森林保护条例》39条规定，情节严重使森林遭受重大损失、造成人身伤亡重大事故，送交司法机关处理。“送交司法机关处理”实际上指送交司法机关按犯罪处理。再如，1979年颁布施行的《环境保护法》（试行）第32条规定，对严重污染和破坏环境，引起人员伤亡或者造成农、林、牧、副、渔业重大损失的单位的领导人员、直接责任人员或者其他公民，要追究行政责任、经济责任，“直至依法追究刑事责任。”。在这一阶段，环境刑事立法缺乏正式的立法渊源，数量极少并且分散。人们的各类活动作用于环境的主要目的就是发挥其经济价值、满足人们的生产生活需要，刑法没有将环境法律关系纳入调整范围。究其原因，虽然当时环境资源遭到一定破坏，但在当时是并没有威胁人们的生产、生活利益，借助刑法保护环境并没有进入立法者的视野；1979～1997年属于环境刑事立法的确立阶段。这一时期环境刑事立法虽然数量较多但较分散，且刑法典并没有将环境犯罪予以专门类型化的方式立法。分析这些法律规范涉及罪名（例如，决水罪、盗伐林木罪等），往往都与人的财产、人身利益直接相关，并不涉及环境本身利益的保护；1997年至今属于环境刑事立法发展阶段。环境刑事立法呈爆发式增长，修正后的刑法典设置了“破坏环境资源保护罪”的专门章节，刑法修正案（二）、（四）、（八）对环境犯罪进行修正，尤其是2006年、2013年与2016年出台的司法解释，对于审理环境犯罪案件、探索环境资源保护提供了指引。

立法理念是立法者对立法的认识、思想、意识、理论的观点与看法总和。立法者总是在一定的立法理念指导下，具体化为一定的法律规范来指导人们的行为。纵观中国环境刑事立法的发展历程，1997年以前，环境刑事立法的首选是最大限度实现环境的经济价值、保护人的人身与财产利益，开发利用环境资源被视为社会经济发展过程中合理、正常的行为，是一种必要的代价，刑法、附属刑法没有或者极少规定破坏环境资源犯罪也就顺理成章。在1997年之后，虽然立法数量急剧增加，仍然没有脱离首要保护人的人身与财产利益的窠臼，与环境自身利益没有直接关系。在立法中将人的利益作为价值原点和道德评价的依据，属于典型的人类中心主义价值观，在这种价值观指导下形成的环境刑事立法理念，“通过保护人和财产来间接保护环境，忽视了生态环境本身所具有的价值，从而难以起到预防、控制环境犯罪的功能”[4]。而2016年司法解释已经开始弱化这一立法理念，例如，污染环境犯罪规定，若实施倾倒危险废物、处置含重金属的污染物等行为，即使没有造成财产损失、人身损害，同样构成污染环境罪。即污染环境罪不再把财产损失、人身损害作为构成犯罪的唯一标准，表明立法者原有的人类中心主义立法理念开始弱化。

2.2 保护法益：生态法益的纳入

法益即为法律上的利益，是指根据宪法的基本原则，由法所保护的，客观上可能受到侵害的或者威胁的人的生活权益[5]。虽然法益理论完全属于舶来品，但由于其能够较好地解释刑法基本理论而得到学界的广泛认同。根据法益所属主体的不同，可以分为个人法益、社会法益与国家法益。社会法益是以特殊形式表现出来的个人法益的集合，是个体生存、国家发展所必需的公共秩序和公共利益。环境资源本身除了具有经济利益之外，还具有生态利益。生态利益因具有使用上的非排他性和非竞争性，具有社会法益的属性。由于刑法忽视生态利益的保护，从而导致破坏环境资源行为得不到刑事制裁，也是现实中环境问题产生的原因之一。

2016年司法解释把生态法益纳入了保护范畴，主要表现在：第一，污染环境罪客观要件的明确化。2016年司法解释关于污染环境罪的客观要件表现形式之一为“造成生态环境严重损害”“造成生态环境特别严重损害的”，表明环境刑法保护的法益已经从原来单纯保护人身损害、财产损失等个人法益，开始向保护环境的生态法益转变；第二，环境影响评价、修改环境质量监测系统数据定罪入刑。环境影响评价机构在接受委托之后，掌握本区域或者委托机构的规划、建设项目基本情况，应当客观分析该规划或者建设项目对生态环境造成的影响。如果环境影响评价机构提供虚假证明文件或者出具证明文件重大失实，就会直接降低社会对中介组织及其人员的基本信赖，扩大了破坏生态环境的风险。环境质量监测系统能够准确及时反映特定区域、时间阶段环境质量状况，从而为做出正确环境决策提供依据。如果行为人修改环境质量监测系统，意味着该行为对生态安全与计算机信息系统安全的双重侵害。

2.3 罪过归责原则：过错推定责任的考量

罪过是指行为人在实施危害行为时所持的主观心理态度，是其犯罪故意或者过失的心态，是一切犯罪构成都必须具备的主观要件之要素[6]。我国刑法学界的主流观点认为：行为人主观方面的相对自由意志上产生危害社会行为所持的故意或者过失的心理态度，是追究刑事责任主观依据。从我国环境犯罪罪过归责原则发展历程来看，经历了从结果责任到过错责任的过程。1979年刑法典中没有关于破坏环境资源保护犯罪条款，不涉及罪过形式；1997年刑法典修改中增设“破坏环境资源保护罪”专节，第338条规定的“重大污染事故罪”是典型的过失犯罪①从罪名角度看，既然重大环境污染事故罪是“事故罪”，其犯罪主观方面就只能是过失。主观如果是故意，则构成投放危险物质罪。虽然有人提出该罪的主观要件故意、过失均可成立，但并未得到认同。，在罪过归责上属于过错责任。环境犯罪从最早没有纳入刑法典到设置专节规定，“既是我国环境和资源保护的必然要求，同时也是我国刑事立法和环境立法日益成熟的表现。”[7]

《刑法修正案（八）》对刑法第338条进行了重大修改，罪名也相应变更为“污染环境罪”。对于该罪的罪过形式，存在过失说、故意说与混合罪过说三种观点[8]，2016年司法解释将“严重污染环境”细化而无主观要件的阐释，更增加了探讨的价值性。本人认为，就污染环境罪的罪过归责原则而言，不是传统意义上的过错责任而是过错推定责任②罪过的归责原则一般分为过错责任、严格责任与过错推定责任。过错责任原则要求行为人对其实施危害社会行为所持的故意或者过失的心理态度，是目前刑法典大多数罪名的归责原则；严格责任是指行为人只要实施了法律所禁止的某种行为，或造成了法律所禁止的某种结果，即使其主观上没有过错也应对此承担责任；过错推定责任是在行为人不能证明他们没有过错的情况下，推定行为人有过错，应承担责任。凡在适用推定过错责任的场合，行为人若不承担责任，必须就自己无过错负举证责任。：第一，《刑法修正案（八）》规定的“违反国家规定”属于过错责任的范畴，因为“违反国家规定”即为一种过错，隐含了现有法律规定对行为人实施危害行为的非难性的价值判断，只不过这种过错不是明确要求行为人必须持有“故意”或者“过失”的心理态度，而是在客观要件强调“严重污染环境”，属于“客观归错”；第二，《刑法修正案（八）》将原刑法第338条修改为“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的”，“是为了降低环境污染犯罪行为的入罪门槛、增强定罪量刑的可操作性，以应对日益严峻的环境保护形势”[9]。在罪过形式上，不再纠结其主观形式“故意”“过失”，只要实施某些污染环境的行为或者造成危险即可成立犯罪，更有利于惩罚环境犯罪行为，从而达到保护环境的目的。

参考文献：

[1] 祝二军.关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释的理解与适用[J].人民司法,2006(10):17-19.

[2] 滕海键.美国有毒物质控制法的历史考察[J].贵州社会科学,2016(9):89-95.

[3] 陈兴良.司法解释功过之议[J].法学,2003(8):51-54.

[4] 马明利.刑法控制环境犯罪的障碍及立法调适[J].中州学刊,2009(3):133-134.

[5] 张明楷.法益初论(修订版)[M].北京:中国政法大学出版社,2003:15.

[6] 高铭暄,马克昌.刑法学[M].北京:北京大学出版社,2016:104.

[7] 王灿发.论新刑法关于环境犯罪的规定及其实施[J].政法论坛,1998(1):31-43.

[8] 汪维才.污染环境罪主客观要件问题研究——以中华人民共和国刑法修正案(八)为视角[J].法学杂志,2011(8):71-78.

[9] 全国人大常委会法制工作委员会刑法室.《中华人民共和国刑法修正案(八)》条文说明、立法理由及相关规定[M].北京:北京大学出版社,2011:178-179.