推进三农领域放管服改革的几点建议

刘 奇

近两年，中央政府大力推行放管服改革。新中国建立以来国务院发文3万多件，其中改革开放以来就达1万多件，但从未系统清理过。本届中央政府进行全面清理，该废的废，该减的减，该并的并。这对于提高效能，促进经济社会发展成效巨大。但有不少涉及法律方面的问题还需进一步深化改革，就三农而言，主要有以下几个方面：

土地流转和“三权分置”的法律困境

据统计，目前我国有超过4000万农户部分或全部转出土地。同时，改革开放30多年来，在农村职业分化过程中形成了一支庞大的种田能手队伍，他们需要种植规模达到一定限度后才能获得和外出务工或经商相接近的收入水平，客观上产生了转入土地的强烈需求。2016年8月30日，中央深改组第二十七次会议审议通过《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对“三权分置”的原则予以明确框定，要求放活土地经营权。但现实操作中还存在一些法律障碍，需要及时完善相关的法律条款，使之能够与日益发展的新形势相匹配。

我国现行调整土地承包经营权流转的法律法规主要有《民法通则》《农业法》《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等。但其中对农村土地承包经营权流转的规定不够详细具体，现有的法律规范仍然对土地承包经营权的流转存在诸多制约，难以全面规范流转行为、保障农民集体成员权的实现和土地承包经营权的有序流转。

《民法通则》《土地管理法》《物权法》中对土地流转的规定过于简单、笼统，而2003年制定的《农村土地承包法》，也只是对流转行为的原则性规范，对具体流转方式转让、转包、互换、出租的规定比较简单，对流转中各流转主体之间的权责没有清楚界定，对违法违约行为也没有具体规范，尤其对抵押、入股流转方式的规定明显落后于实践。

土地承包经营权流转法律规范的缺陷，还表现在《农村土地承包法》与《物权法》在某些规定上存在矛盾。《农村土地承包法》第37条规定，“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”可以看出，该法对土地承包经营权流转采取的更多的是债权保护方式，而《物权法》则将土地承包经营权明确界定为用益物权，进行物权保护方式。或债权或物权的法律规范，使得实践中土地承包经营权的流转涉及相关合同效力认定、责任确认及承包的原则等较为混乱，不利于流转市场的形成和发展。

“三权分置”的落实必须建立在农地产权制度清晰的基础之上，尤其是其中的经营权，究竟是物权还是债权？在现有法律中找不到依据。我国《物权法》第5条规定“物权的种类和内容直接由法律规定”，但《物权法》所规定的物权种类中并没有土地经营权。根据我国财产法律制度的物债二分理论，非物权即债权。如果将土地经营权理解为债权，则各种流转土地经营权的行为，其实质均为土地租赁。土地经营权人作为承租人，不享有转让和抵押土地的权利，即使转租也须经土地承包人同意。

同时，耕地、林地和草地的承包是农村集体经济组织内部成员才有份的承包，在现有法律框架下流转的方式仅限于转包、互换、转让三种方式，而且要求受流转方必须是同一集体经济组织内部成员，这一规定使得有能力开展规模经营的农业经营主体无法获得充足的土地资源。

因此，建议通过修法的方式赋予土地经营权物权地位，明确界定所有权、承包权、经营权的权利边界，为农地“三权分置”构筑完整的产权基础。

农业保险

一是农业再保险缺失。2006年6月发布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系，将再保险的概念引入农业领域。2011年8月中国保监会发布的《中国保险业发展“十二五”规划纲要》提出加快推动建立国家政策支持的农业再保险体系。现行法律法规对于农业再保险的规定，仅有《农业保险条例》第十七条，其内容也仅仅是为了明确经营农业保险业务的保险机构的准入条件。

虽然国家政策及相关法律法规都提出了建立我国的农业再保险制度，但在我国目前的农业保险法律制度中，农业再保险仍然无法可依，对于农业再保险纳入农业保险法律制度体系的方式、农业再保险法律关系主体的权利义务等方面同样没有任何规定，只是政策层面原则性的提倡和笼统的规定，法律规范的缺失给农业再保险的推行带来了较多困难。

二是涉农保险法律欠缺。在现行的《农业保险统计制度》统计指标口径中把农业保险和涉农保险视为两种不同的保险类别。《农业保险条例》第三十二条规定“涉农保险是指农业保险以外、为农民在农业生产生活中提供保险保障的保险，包括农房、农机具、渔船等财产保险，涉及农民的生命和身体等方面的短期意外伤害保险”。

《农业保险条例》中只规定了涉农保险的定义，并未对涉农保险业务开展中的权利义务关系以及法律责任作出规定，导致现实生活中涉农保险业务的开展出现诸多问题无法解决。我国开展涉农保险业务的主要依据是一些政策性文件。但由于这些政策性文件缺乏法律约束力、制定主体混乱、内容规定零散并且在具体实施中缺乏稳定性和长久效力，未能有效调整涉农保险活动。我国农村涉农保险政策和法律位序倒置，政策代替法律，在很大程度上制约涉农保险的发展。

因此，建议提高农业保险立法层级，尽快制定农业保险基本法律——《农业保险法》，并且要因地制宜制定实施细则，建立农业再保险制度，完善对涉农保险的具体实施办法。

宅基地的银行抵押问题

《担保法》规定，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的“四荒地”的土地使用权可以抵押，而耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。物权法和《农村土地承包法》也规定，农村土地承包经营权抵押仅限于通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权。这些规定使得银行办理抵押贷款面临着一系列法律政策层面的障碍。

对于宅基地上的民房的抵押，法律并无禁止性规定，宅基地上的房屋是宅基地上的附着物，无法与宅基地相分割而独立存在，而且如果没有了宅基地，对于银行来说地上建筑物只是一些建筑材料，没有抵押价值。

因此，建议一并赋予民房和宅基地抵押权。同时完善宅基地管理办法，如规定使用年限等。

关于民间金融

目前基层反映比较强烈的是农村金融。缺少资金是农村发展的最大障碍。20多年来，农业贷款占全国贷款总额的比例仅为5%左右，而印度高达20%。由于农业生产规模较小、抵押物较少，农村征信体系不健全等原因，农村贷款难度很大，而农户对资金的需求却是真实存在的，在供需出现矛盾的情况下，农户之间的私人借贷方式就应运而生，而且规模庞大。根据中国国际金融有限公司在针对民间借贷的分析数据显示，截至2015年6月末，我国农村民间借贷资金数额约已高达4万亿元，但至今国家也没有对民间借贷进行立法。

现有制度，对于民间融资一味以“非法”二字以定性，在处理上更是不分青红皂白统一“取缔”了事，没有正确区分非法与合法的民间融资。如国务院在1998年发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中规定，未经相关部门依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的集资，都属违法行为。但是，民间融资之所以受到社会的青睐很大程度上就在于其简便、快捷，如果每次实施融资都经过相关部门的层层审批，那么所谓的优势也就荡然无存，必将严重影响民间融资的持续发展。

对此，建议充分考虑到我国农村民间借贷的发展现状及其所处的地位，国有银行适度放权，给民间借贷释放空间，并出台相关的法律条款予以保障。

关于野生动物保护法

2017年11月6日，深圳市中院开庭审理王鹏因出售两只自养珍稀鹦鹉品种绿颊雉尾鹦鹉一案，法庭一审判刑五年。公诉方认为，王鹏出售的为受保护物种，证据充分，王鹏对法律的不了解，不应成为轻判理由。辩方则认为，一审将驯养繁殖的动物解释为野生动物，违反罪刑法定原则，属于适用法律错误。此事引起很大社会反响，大都认为判重了。如从现行法规条文上看，法院判决并无不妥，但从自然规律看，野生动物保护应是一个动态过程，部分被纳入保护名单的野生动物经过人工繁育合理保护，数量已远远超出了保护范围。据报道，王鹏从外捡回这两只鹦鹉饲养，一年后繁殖速度惊人，已达40只。因此，根据一些物种的繁育现状修改野生动物保护法迫在眉睫。