夯实民政基层基础工作——来自吉林省蛟河市的调研与思考

2018年8月27日至31日，按照民政部党组总体部署，第25工作组赴吉林省吉林市蛟河市开展第三次蹲点调研工作。工作组认真贯彻“民政为民、民政爱民”理念，坚持问题导向，督查了蛟河市6项民政重点工作落实情况，进一步完善和加强基层民政工作机制。此外，工作组按照部领导加强基层民政工作“剖析村、蹲点乡”的工作思路和方法要求，通过座谈研讨、入户走访、问卷调查等形式，解剖蛟河市新站镇保安村，掌握村一级民政工作开展情况，聚焦事关困难群众根本利益的重点问题，总结地方行之有效的管理经验，探索完善编密织牢民生安全网底的有效路径。

一、蛟河市概况

蛟河市是吉林省吉林市下辖县级市，位于吉林省东部，辖8镇2乡6街2个省级经济开发区和1个县级经济开发区。蛟河市总人口42.5万人，其中城镇户籍人口17.8万人，农村户籍人口24.7万人。截至今年8月底，蛟河市城乡低保对象共计9919户14552人，建档立卡户4441户8891人；特困供养1507人，供养标准城镇500.5元/月，农村406.8元/月；临时救助5422人次，支出411.96万元；医疗救助7184人次，支出808.87万元；重度残疾人数3534人；享受高龄津贴人数688人，其中80至89岁老人388人，90至99岁677人；现有孤儿52人，留守老人6745人，流浪乞讨人员75人；上年度火葬人数1114人。

二、落实民政部加强基层民政工作重点任务情况

（一）社会组织管理（含取缔打击非法社会组织重点工作任务清单）重点工作任务落实情况。第一，在执法机构建设方面，蛟河市相关科室人员没有执法证和执法资格，没有开展过具体执法工作，没有建立联合执法机制。市民政局利用年检对所有社会组织进行了清理整治，取消了28个僵尸组织，公布了非法社会组织投诉举报方式。第二，在打击非法社会组织、加强双重管理方面，蛟河市民政局对全市84家社会组织进行了统一信用代码信息系统网上登记。此外，市民政局严把“入口关”，对符合申请登记条件的社会组织及时做好登记服务工作，对非法社会组织立即取缔。蛟河市现有5家商会类社会组织，其中4家已经完成脱钩，1家已依法予以撤销。

（二）社会救助在脱贫攻坚中的兜底保障作用及农村低保专项治理重点工作任务落实情况。第一，在发挥社会救助在脱贫攻坚中的兜底保障作用方面，蛟河市将建档立卡贫困人口中符合农村低保条件的全部纳入低保。蛟河市参考国家、省扶贫标准科学制定农村低保标准，将低保标准稳定地保持在扶贫标准以上，2018年扶贫线为3600元/年，农村低保标准为3755元/年。出台了《蛟河市特困人员救助供养制度实施办法的通知》，将政府设立的供养服务机构运转费用、特困供养人员所需资金列入财政预算，确保供养机构正常运行。蛟河市临时救助落实了分级审批，建立了乡镇（街道）临时救助备用金制度，按上季度的需求量、足额拨付备用金。对符合急难型的困难家庭，实行“先救助，后履行程序”，确保困难家庭都能得到及时救治。第二，在开展农村低保专项治理方面，市民政局、驻民政局纪检第三组在全市开展了农村低保工作中存在的腐败和作风问题专项治理活动。蛟河市出台了《蛟河市农村低保专项治理实施方案》，设立了市、乡镇两级投诉举报电话和举报信箱。截至目前，共接受电话举报26件，来信来访4件，问题线索2起，已全部办结。第三，在加强基层社会救助经办服务能力建设方面，蛟河市已向吉林市政府申请，争取将2018年的新复转三期士官10人分配到民政局，加强基层民政工作的力量。同时，将基层民政工作经费列入财政预算，县级民政部门按照“费随事转”原则给予支持。

（三）基层政权及社区建设（含扫黑除恶）重点工作任务落实情况。第一，在落实《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》方面，蛟河市出台了《蛟河市人民政府办公室关于设置全市社区和居民委的函》《蛟河市创建幸福社区工程示范建设工作实施方案》《关于进一步开展农村社区建设工作的实施方案》《蛟河市农村社区建设标准（试行）》等一系列文件，向省民政厅推荐并上报了民主街实验社区、蓝湾社区和育才社区的3个优秀社区工作法。第二，在社区治理经费投入及人员队伍建设方面，蛟河市采取“上面争一点、财政拨一点、单位赞助一点”的办法，解决社区发展动力不足问题。蛟河市政府每年都按时下拨社区工作经费、人头费，社区硬件建设都逐步列入地方财政预算。社区服务大厅“一站式”办公基本实现全覆盖，但偏远山村的利用率较低。社区具有实践经验的社工和服务特长的志愿者数量少，由于年龄、文化水平、经验、制度等原因，年轻干部工作经验不足，老同志缺乏创新意识，评价考核机制还需完善，难以适应新形势下发展基层自治组织工作的需要。

（四）养老服务工作及提升养老院质量专项行动重点工作任务落实情况。第一，在养老院服务质量建设专项行动方面，蛟河市组织召开了由民政、卫计、公安等部门参加的联席会议，成立了养老院服务质量建设推进工作协调领导小组，研制下发了《蛟河市开展养老院服务质量建设专项行动实施方案》。民政局牵头组织市卫计局、质监局等工作人员组成2个检查组，对32家存在的114项服务质量问题进行了整改并建立了台帐，督促各养老院与当地医院、卫生院签定了医疗服务协议，建立了老人健康档案。2017年7月，民政局会同公安等部门对全市41家养老机构进行了消防安全专项整治，对12家民宅内无照经营养老机构进行了依法取缔。第二，在农村留守老年人关爱服务方面，蛟河市农村留守老人的数量呈逐年增多之势。目前，60岁以上老人10万人，其中农村老人7.3万人；全市留守老人6745人，其中农村老人4720人。蛟河市在农村留守老人关爱帮扶服务工作中主要采取了以下做法：一是组建服务队伍。依托志愿者服务队成立村志愿者服务队，组织身体状况较好的留守老人成立互助组。二是建立一套服务制度。对60周岁以上的农村留守老人开展摸底调查，建立以空巢、高龄、特困、失能等为主的农村留守老人信息档案实现动态化管理。三是建立巡查制度。成员部门每半年对留守老人巡查一次，乡镇街民政每月巡查一次，村干部每星期巡查一次或电话慰问一次。

（五）殡葬改革和加强公墓管理重点工作落实情况。蛟河市将殡葬管理工作纳入了市政府对各乡镇街和相关部门的绩效考核，民政局负责制定考核细则。蛟河市殡仪馆是自筹自支的公益事业单位，隶属蛟河市民政局。市殡仪馆销售丧葬用品执行物价部门审批价格，明码标价，不存在违规垄断经营、欺行霸市行为。遗体存放、整容、祭奠等涉及遗体的服务均在蛟河市殡仪馆进行，除农村外，没有守灵习惯。蛟河市实行阳光便民殡葬政策，低保户、优抚对象及三无人员、特困人员和12岁以下人员实行全免或减半政策。蛟河市没有农村公益性公墓，存在一定的农村散埋乱葬行为，火化后，多数人选择二次土葬建坟。按照国家省市殡葬领域突出问题专项整治会议要求，蛟河市集中开展了专项整治行动，确定公墓建设运营、殡葬服务、中介服务、丧葬用品销售、散埋乱葬治理等重点整治内容。

（六）民政基础设施建设重点工作落实情况。蛟河市现有13所农村福利中心，集中供养农村“五保”老人358人，普遍存在消防安全不达标、设施简陋、服务滞后、地处偏远等问题。市政府决定建设社会福利综合服务中心，项目预计总投资5747万元，占地21399平方米，建筑面积18202平方米，设计床位680张，设自理半自理、不能自理“五保”老人集中供养和社会养老三个区，同时建设附属生活用房及室外活动场地、甬道、绿化植被等，配备40名养老护理员、5名管理人员开展养老服务。工程分两期进行，一期从2018年8月至2019年10月，二期从2019年11月至2020年10月，目前已开工建设。

三、工作中存在的问题及改进意见

（一）社会救助工作。由于低保对象认定管理审查严格，加之近年来外部审计频繁，一些因为核查技术手段尚不完善导致的错保现象需要工作人员承担相应责任，这在一定程度上给部分民政干部带来巨大压力，少部分干部存在畏难心理。在申请对象情况疑难复杂、难以准确评议的情况下，部分工作人员严格限制将其纳入低保，不排除存在一定的漏保、应保未保现象，影响了低保制度兜底保障功能的发挥。目前，还没有统一的信息联动平台，无法实现数据共享，因此存在信息盲点，导致低保信息核查存在误差。

对此，建议贯彻落实《社会救助暂行办法》的有关规定，对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。在加强低保对象认定管理审查的同时，应通过完善容错机制、提升技术手段等措施保障一线民政干部的安全感，塑造忠诚干净担当的民政队伍。解决以上问题的关键是要推进居民家庭经济状况信息化核对，努力推动部、省、市、县数据对接，扩大核对数据项的范围，提升救助对象核对与认定的准确性。建设贫困人口数据库，及时掌握贫困人口的收入、财产、支出等信息，及时预警，为社会救助及扶贫开发提供数据依托。提升各专项救助制度中对象认定的靶向性和精细化，提供多元化的救助服务形式，解决福利捆绑和悬崖效应问题。

（二）养老工作。由于蛟河市养老事业发展不平衡，部分民办养老院存在环境脏乱、服务设施短缺的问题，并且为了降低成本，服务人员配备达不到国家要求，服务质量无法得到保障。具体来说，蛟河市养老服务质量建设工作存在以下问题：有7家养老院因为没有取得消防合格手续，至今无法取得养老机构许可；养老院普遍存在护理员年龄偏大、服务能力较低的情况，缺乏专业护理人员；培训有待加强，虽然多次组织培训，但是参训人员热情不高，流动性较大；维修改造资金不足，多数农村乡镇敬老院按照环保要求，需要的锅炉改造资金不足；乡镇敬老院房屋无手续。

对此，建议对照养老院服务质量建设的强制性指标，采取措施在规定时间内完成改造任务。加大培训次数，联合消防大队和人社局开展专项业务培训，提升养老护理员的专业技能。指导各乡镇街道挑选责任心强、有管理经验的人员从事养老院管理工作，推进养老院的升级改造，积极争取上级和本地政府配套资金投入到养老院运营管理中。社会福利综合服务中心建成使用后，按程序将取缔13所乡镇福利中心。

（三）殡葬管理工作。蛟河市殡仪馆没有环保手续，不能向上级申请改造资金。殡仪馆所有设备设施陈旧老化，火化炉、取暖炉环保改造迫在眉睫，但地方财政财力不足，配套资金难以落实。殡仪馆自身勉强维持开支，还有400万元的缺口资金，无法为职工缴纳社保。原委托经营者擅自扩大公墓用地面积，想补办审批手续，相关审批部门又按照新要求办理，涉及较大的罚款数额，经营者难以完善相关手续。此外，土葬得不到有效控制。

对此，建议继续推进殡仪馆烟气排放环保项目改造，完成高档炉和普通炉改造工作。政府在规划、用地保障、基本殡葬服务、节地生态安葬方面应该承担主体责任，所需经费由当地财政承担，纳入重点工作目标，实行一票否决和年末绩效考核挂钩。

（四）民政基础设施建设。蛟河市13所农村福利中心的前身是乡镇敬老院，多数始建于上世纪七八十年代，至今未达到消防安全要求，存在安全隐患。在服务方面，由于基础设施滞后、服务人员短缺及经费困难，老人生活服务特别是对失能、半失能老人的日常照料、患病护理等方面力不从心。在管理方面，福利中心均分散坐落于乡镇的边缘位置，对购物、维修、就医等方面均造成困难，增加了管理成本。此外，民政局无强制执法权，特别是在机构安全生产隐患排查整治和取缔非法民办养老院过程中，工作成果没达到预期要求。

对此，建议拓展筹资渠道，除中央转移支付和地方政府配套资金外，引导社会力量参与民政设施建设，通过多种方式争取加大对基础设施的资金投入。改造现有可用的基础设施，提升循环利用率和使用效率。对已经不符合实际需要的民政基础设施，要及时予以清理，降低管理成本。