“三农”问题的逻辑基础与乡村振兴策略分析

□ 孙郁红

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，并指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”由此可见“三农”问题的重要性，而乡村振兴战略是对我国“三农”问题开出的新时代药方。尽管十九大报告围绕乡村振兴战略，指出了建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化等具体政策路径，但是如何推进多方面的“三农”工作，仍需要理论界和政策界不断探讨和实践。在新时代，解决“三农”问题、推进乡村振兴的核心是什么？当前，农村人口中50岁以下的一代人基本已不再从事农业生产，再过30年以后，农业怎样面对劳动力短缺问题？面对这一问题，当前可以做些什么？从这一问题出发，我们有必要对以往有关“三农”问题的发生逻辑作一梳理和反思，寻找“三农”问题的本质特征。本文经过分析认为，“三农”问题的产生在历史上有政策和观念上的原因，解决“三农”问题需要循着其发生并演变的逻辑，找到解决的答案。在短期内全面给予农民“同城”待遇，是解决“三农”问题、推进乡村振兴的核心所在；从承包土地中派生出未来被征用权利，可以在公平原则下解决“同城化”费用问题，并有助于城乡一体化、乡村振兴的推进。

本文分为三个部分展开论述。第一部分对近年来的“三农”问题研究作一述评，第二部分对“三农”问题的形成逻辑作一剖析，以及对传统“三农”问题的观念作一评析；第三部分探讨解决“三农”问题、推进乡村振兴的策略。

一、“三农”问题历史回顾

虽然“三农”的概念在1990年代初提出并被中央接受，[1][4]但农业农村农民的问题长期存在。从现象上说，“三农”问题总体上大致是指，城乡二元体制下，农业不发达、现代化程度低，农村发展落后，农民收入低、增收难，城乡居民实际收入差距大，[2]这些需要解决的疑难问题。本文称之为“三农”问题的元问题。“三农”问题的形成原因比较公认，简述如下。

1.“三农”问题形成原因

有关“三农”问题成因研究的文献主要集中于2005年之前，2005年之后的文献基本上探讨推进社会主义新农村建设、城乡发展一体化、城市化、乡村振兴等战略的策略建议。尽管相关文献成千上万，观点却大同小异。本文择少数文章的代表性观点，简述如下。

很多学者认为，我国长期以来土地少、农业人口多，是导致农业、农村不发达、农民贫困的根本原因；长期以来实行城乡分割的二元结构政策，资金、资源、技术的配置长期向城市、工业、市民倾斜，是另一个重要原因。[2]城乡二元政策的方式是长期实行工农产品“剪刀差”价格机制、城乡二元户籍制度以及以农村补贴城市的国民收入再分配政策。[3]也有学者认为农业(甚至“三农”)的弱质特点与市场风险并存、二元经济结构转换迟滞与历史惯性、人多地少、政府政策偏向即国民经济发展中的工业偏向、城乡发展中的城市偏向、国民待遇中的市民偏向，是“三农”问题持续存在的根本原因。[5][6]有学者认为土地资源不能自由流转、分散经营导致科技创新动力不足、面向市场的农村新型经济组织缺乏等因素制约了“三农”的现代化。[7]还有学者认为，上述很多问题从解放以来工业化战略下采取的城乡二元结构政策时就已存在，是持续至今的“三农”问题的根本原因，表现为非均衡的城乡二元结构下城市与农村的全面差距。[8]

有学者认为，随着各项农村发展战略的持续推进，“三农”问题在近年来面临新的制约，表现在：对农业基础地位认识不够、投入依然不足，农业生产方式依然落后，耕地减少、耕地质量下降。[9]有学者指出，城乡一体化发展过程中存在多元主体利益博弈、农业劳动力质量跟不上现代农业发展要求、农业转移人口的农民身份与职业非农化并存、农业资源环境承载压力加大等，是近年来影响“三农”问题表现形式及其解决难度的主要原因。[10]

2．“三农”问题的破解策略

“三农”问题的元问题即“三农”相对落后的状况多年来始终存在，并在不同时期对应着不同的解决措施。早在本世纪初，就有学者提出全面推进城乡一体化改革是解决“三农”问题的根本出路。[15]顾益康等指出，城乡一体化就是指建立起地位平等、开放互通、互补互促、共同进步的城乡社会经济发展新格局。其中城乡地位平等就是要使城乡居民和城乡各类经济主体都能享受公平的国民待遇，拥有平等的权利、义务和发展机会，城乡居民应平等拥有财产、教育、就业、社会保障、社会福利和个人发展等方面的权利。可以说，城乡一体化的理论探讨和政策举措贯穿了近20年来的“三农”问题研究和解决过程。有学者认为，农业生产中缺少相关二三产业支持、科技创新、高素质农民，导致农业边际收益处在较低状态，解决的对策也是改变城乡二元结构，给“三农”营造良好、平等的环境。[16]国务院发展研究中心课题组认为，要以城镇化、工业化、信息化带动“三农”问题的解决，实现城乡一体化。有学者通过对苏南模式的研究，认为在新型工业化与城市化以及“城乡统筹”战略的推动下，可以促进产业结构和就业结构的转型；以农村社会保障体系为标志的农村公共服务制度的建立，可以打破城乡二元结构的束缚。[8]

需要指出，在不同年份，国家对“三农”问题也有长远眼光的认识，采取了切实有效的政策措施。这些认识和措施既凝聚了不同年份的学术研究成果，也凝聚了政策界的真知灼见。

3．简评

我国“三农”问题多年来的发展局面，最根本的原因是改革开放之前工业化导向下的城乡二元结构政策，这已经成为共识。改革开放之后，逐步放松政策，逐渐朝着打破城乡二元结构方向发展，但是由于各种原因，没有从根本上消除二元结构。以顾益康为代表的学者在本世纪初提出的推进城乡一体化的“三农”问题解决方案，成为之后理论和政策的基本参照。他们提出的城乡享受公平的国民待遇，至今仍是努力的方向。但是他们并没有对提出的政策建议作详细论证，并且有些建议在今天看来也是比较激进。近年来，理论界对“三农”问题的研究并不显眼，政策界却从2004年以来连续15年颁布中央一号文件，将“三农”问题的解决不断推向深入。[1]

二、“三农”问题形成逻辑

1.“三农”问题形成的事实逻辑

1950年代，为了快速实现工业化，我国采取了通过农业支持工业、实现快速原始积累的政策。为了达到这一目的，构建了一整套城乡二元体制，即通过人民公社、固定户籍制度将农民束缚在农村从事劳动密集型农业生产；通过粮食统购统销制度，将相当部分农村产出转移到城市支援发展工业。有学者认为这是我国“三农”问题形成的根源。[8]从各个分支领域来看，形成逻辑大致如下：

(1)农业现代化程度低问题。据统计，1950-1978年通过工农业产品价格剪刀差，农业部门转移到城市工业部门的积累有5000亿元。[11]由于改革之前农业部门积累低，并且劳动力富余，因此长期以来科技投入不足，以密集劳动来替代资本投入。1980年代—1990年代，联产承包责任制带来了农业生产力的极大提高，农业产量基本能满足需求，农民收入提高很快，同时农村剩余劳动力转移到非农产业，进一步给农民带来了额外收入，因此农业产量和农民收入两方面的压力都得到了极大缓解，农业现代化的要求并不迫切，相对来说投入也较少。2000年代以来，入世后非农部门享受了较大的增长红利，收入的提高带来农产品需求升级，而小规模耕作的土地生产力增长遇到瓶颈，农民收入增长缓慢，因此提高农业生产力、农业现代化日渐提上日程。

(2)农民收入低问题。改革之前，农业部门对工业部门的支援，加上将农民固定在生产队通过工分赚取报酬，基本不允许从事非农产业，基本上将农业的积累、农民的收入抑制在很低的状态。如上所述，联产承包责任制以后农民收入得到较快增长，加上乡镇企业的发展、农民从事农村和城市非农产业，之后的20年左右时间里，农民收入问题基本不突出。本世纪初开始，城市市民享受了一拨入世后收入增长的红利，而在农村地区，从事小农生产和非农务工的农民收入提高不快，农民增收渠道也有限，城乡收入差距扩大，部分农民收入问题越来越突出。尽管历年来不断通过增加农业投入、健全农村市场体系、扩大农民就业等措施，缓解了部分压力，但农民收入的主要来源始终是务工收入(取决于工资水平、外出成本、工作稳定性)、从事小规模耕作的农业收入，增长潜力有限*近年来鼓励种粮大户连片耕作，但普遍意义上的农民积累较少，耕种规模有限，山区还受地形限制。。

(3)农村基础设施建设落后问题。农村基础设施分为农业基础设施和农村居住区公共基础设施两部分。基本的农田水利等设施建设历来有政府资金支持，但2000年之前长期处于基本保证正常生产状态，2000年之后，随着农业现代化的推进，逐渐加大投入，并引导鼓励民间资金投入。农民对农业公共基础设施的出资比例很低，在很多地方的很多年份甚至为零。尽管本世纪以来政府不断加大投入，但离农业现代化的要求还是差距较大。农村居住区公共基础设施(包括交通)的投入，除了少数经营有方的村集体承担了大部分建设资金并建设得比较现代化外，绝大部分村庄都基本依赖于政府投入。2005年之前，居住区基础设施大多维持在满足基本生活需求状态。2006年之后推进社会主义新农村建设，基础设施建设步伐明显加快，但和城市相比，仍然差距很大。

(4)农村公共服务落后问题。农村公共服务最主要是社会保障问题，主要是医疗卫生和养老保障两方面。对于进入企事业单位、有稳定工作的农村人口，主要是50岁以下、从小几乎没务过农的下一代，可以按规定缴纳养老保险费和医疗保险费，基本上进入了城市的社保体系。但是对于广大的从事农业生产、流动职业、自由职业、个体户等农村人口，社保问题仍然比较突出。

首先，医疗保障问题。改革开放之前，农村实行合作医疗制度，与城市相比，医疗保障水平虽然较低，但基本全面覆盖，医有所保。改革开放后废止了合作医疗制度，之后的20余年时间里，农民看病都需自行负担。而与此相对，城市市民则基本报销了绝大部分费用。1990年代以来，随着社会的发展，对健康的要求越来越高，需求越来越大，农民看病问题逐渐突出起来，逐渐脱贫的农民又因病致贫的例子不断出现，给予农民医疗保障的呼声也越来越高。大约在2005年前后，国家开始落实政策，给予农民一定的医疗保障，之后逐渐给农民加大医疗报销比例。目前，全国绝大部分农村都有基本的医疗保险“新农合”，但各地医疗费用报销标准不一。从全国来看，国家卫计委、财政部在《关于做好2017年新型农村合作医疗工作的通知》中要求，政策范围内门诊和住院费用报销比例分别稳定在50%和75%左右。这和过去相比是一个巨大的进步，能够给农民免除很大的负担，保证基本的医疗条件。但从少数地区调研来看，基本上都有最高报销限额，因此生场大病仍可能致贫。此外，农村地区看病仍然基本限制在县级范围内，如要外出看病，报销比例可能会降低，面临制度上的障碍。可见，农民看病报销的比例和城市市民相比仍然有相当差距。

其次，养老保障问题，新中国成立后长达50余年的时间里，农民基本没有养老金一说。本世纪以来，逐渐、分批给予农民养老保障提上日程。以浙江为例，近年来对于失地农民，大约每亩失地可以优惠条件给予一人“失地农民养老保险”待遇，养老金从10年前的1000元左右每月提高到目前的1700元左右每月。其余农民只有老年补助每月一两百元。浙江是东部发达省份财力相对充足，尚且只能提供这样的条件，中西部地区应还未达到这一标准。可见，与城市养老保障相比，农民的养老保障在广度和力度上差距巨大。

再次，失业保险问题。农村目前不存在政府举办的针对农民的失业保险，除非个人购买商业失业保险。农民要获得基本的生活费，不得不持续工作。

总之，多年来，“三农”与工业、城市、市民差距较大，甚至某些阶段有扩大趋势。近年来政府不断增加投入，持续推进农业现代化和农村基础设施建设，拓展农民增收渠道，情况得到了很大改善。

2. “三农”问题形成的观念逻辑

理论界一般认为，后发国家工业化过程中，一般要经历三个发展阶段：农业支援工业发展阶段、农业与工业平等发展阶段、工业反哺农业发展阶段。[8]这个观念，基本上也是我国不同阶段工农业政策的基石，是国民经济发展中大的战略性定位。改革开放之前，如上所述，是农业支援工业发展阶段；本世纪以来，逐渐进入工业反哺农业阶段。这些阶段性认知及其政策，对“三农”问题的产生与解决具有决定性影响。此外，“三农”问题长期存在及与之相关的政策因素、解决方式，还与关于“三农”的一些观念有关。

(1)土地是农民的保险。有识之士认识到，农民没有土地曾是千百年来中国社会动荡的主要根源之一。使“耕者有其田”，也成了老一辈革命家的革命理想之一。新中国成立前后，就广泛开展了土改运动，土地按人口分配到家庭，再到村、队集体，再通过联产承包责任制长期量化到家庭，农民使用分配到的土地，以自己的劳动获得农业产出，获得基本的生活保障。有人认为，在当前的劳动分配格局下，进城打工的农民随时面临失业的风险，土地是他们从城市后退的基本保障；从事农业生产的农民也需要天然地保障基本的土地使用权，不至于被强势群体兼并而又走上解放前的老路。鉴于这样的认识，农地使用权永久性出让始终面临政策上的障碍，农民不能用闲置土地换取资本*即禁止土地永久使用权买卖。农业土地使用权在可见年份的有偿转让收益是很低的，当前大约每亩每年为1000元左右，有的略高有的略低。。无疑，因这样的制度设置，相当部分土地的资本化利用效率是较低的。与此同时，正因为普遍认为农民有土地的基本保障，对农民的社会保障就长期相对欠缺，与城市相比至今也差距巨大。

(2)中国地少人多，需要尽可能保证土地产出。中国用世界5%的土地，养活了世界20%的人口，常常用来比喻中国耕地少，用有限的耕地养活庞大的人口，难度之大、情况之复杂。鉴于此类根深蒂固的认识，本世纪以来我国实施了耕地红线制度，为政府统筹土地的非农化使用提供了依据，也为土地利益分配留下了很多难题和矛盾。另一方面，为保证产出及降低食物成本(控制通胀)，默许广泛使用动植物生长激素、大棚栽培，对农产品品质的分类不作严格规定、基本由市场自主决定，导致高产而价格较低的农药除虫、大棚、激素类、转基因类农产品广泛挤出了产量较低而成本较高的无农药或少农药、非大棚、非激素类传统农产品，一些农产品质量长期受质疑。此外，为了解决农村大量人口就业问题，劳动密集型的耕作方式至今仍然在农村普遍存在。

(3)农民城市化是一个逐步的、持续多年的过程。这一命题本身没错，但是这个判断往往成了工作按部就班的理由。首先，很多人认为，农民缺少城市市民的非农产业就业技能，在城市谋生容易失业，也缺少能力购买住房等生活资料，农民进城定居容易陷入贫困生活，形成城市贫民窟。因此，迄今为止的农民进城政策都是按逐步、有能力者先进原则制定的，大量农村剩余劳动力则过着进城打散工、重要节日回流农村的生活，形成持续多年的民工潮。其次，很多人认为，过快地放开农民进城定居，会造成土地无人耕种的局面，进而造成农业产出下降和社会动荡。为保证土地有人耕种，一方面控制农民进城速度，另一方面劳动密集型耕种方式没有实质性得到鼓励改变，农业生产滞留了大量农业人口。再次，认为农业还没有做好资本密集型生产的准备。一方面考虑到庞大农业人口转业难原因，另一方面认为我国资本还相对匮乏，资本密集型生产所需要的市场、技术、企业家等条件都还不具备，并且认为资本的大规模替代会造成单位土地产出下降。因此政策上并没有鼓励大规模的资本替代劳动。复次，认为城市还没有做好完全消化农村剩余劳动力的准备，认为城市产业就业已饱和。这些认识，都对农民城市化速度产生了影响。

(4)有些人认为，农民素质低，放开进入城市会造成混乱。一方面，城市产业正处于转型升级过程中，一些人认为农民素质较低，不能适应转型升级对劳动力高素质的要求。另一方面，认为较低素质的农村劳动力短时间大量放开进城定居，会给基于相对高素质市民的社会结构、制度造成冲击，带来混乱。因此迄今为止的城市就业、社会保障等制度或多或少都对农民设置了一些隔离，比如农民工子女在城市入学通常都是个难题，一些行业就业的农民不能享受城市市民的社会保障。

总之，从“三农”问题发生的逻辑看，既有政策上的原因，也有观念上的原因。如同一些学者所认为的，城乡分割的二元政策是“三农”问题产生的根本原因。改革开放之前通过土地公有制下的集体耕种和户籍制度将农民固定在农村土地上，形成了特有的生产效率，并通过城乡不同的社保制度、价格剪刀差实现利益再分配，造成了城乡二元结构和巨大差距。改革开放之后，通过土地公有制下的家庭承包制度、逐渐放松户籍制度，激发了农民的生产积极性，解放了富余劳动力，大量农村剩余劳动力从事城乡二三产业并带来了收入的提高，并通过部分增加社保等公共服务，提高了生活水平。尽管如此，城乡分割的二元政策仍以不同形式存在，影响城乡分割政策的一些旧观念也难以消除。

三、消除城乡二元分割的根本因素，全面推动乡村振兴

在城乡一体化基础上推进乡村振兴，是新时代解决“三农”问题的战略举措。 可以说，自改革开放开始，就已经朝着打破城乡二元体制、形成一体化的方向发展。但是从历年所解决的“三农”问题可以看出，城乡一体化推进的速度并不快，城乡真正一体化还有很长的路要走。并且，我们也发现，改变城乡二元结构、推进城乡一体化的政策措施没有明显的先后顺序，并且是一个逐步推进的过程。此外，我们也认识到，并没有文献和文件预测未来30年后的就业结构，一些政策措施也隐含地没有考虑到会对未来产生重要影响的三个问题，即：第一，当前50岁以下的农村人口基本上在城市从事二三产业工作，这些人口也是城市里的弱势群体，积累少，平均文化低，未来从事现代化农业生产没有优势，他们基本不会再回到农村从事农业生产，那么，他们如何在城市更好地生存下去？未来农村的土地由谁来耕种？第二，现在50岁以上的农村人口主要在农村从事农业生产，这些人相比50岁以下的农村人口来说，是最缺少保障的一代。我们该如何回应对这一群体因缺少保障带来的一系列问题？第三，如果未来30-50年后即农业现代化时，随着更多的农村劳动力转移出来，现有的大部分农村人口及其后代不再从事农业生产，那么土地使用权对于他们有什么意义？如果在当前不考虑这几个问题，而到30年以后才想到，那么届时农村人口将可能面临两难的境地，要么在城市低水平地生存下去，要么因为积累的不足不得不回到农村重复小农生产；50岁以上的农村人口成为缺少保障的一代，群体和代际的不平等随着时间自然消亡；转移到城市的农村人口因不再使用土地，土地对他们已经失去意义。也就是说，农村人口很大可能还在较低水平上生存，加大了现代化建设的难度。

那么，在推进城乡一体化过程中，可以怎么做？考虑到上述三个问题，我们认为，首先要消除二元结构形成的条件，将“三农”当作国民经济、社会发展不可分割的平等部分来对待，给予农村人口与城市市民同等的待遇。而这一措施涉及如何处理公平问题、资金来源等，需要从“三农”问题产生逻辑着手，抓住核心的问题即土地问题，来带动和推进各项工作。只有顺应时代潮流，加速潮流发展，才能最经济、快速、有效地解决“三农”问题，全面推动乡村振兴，及早建成现代化社会。

1.抓住城乡一体化的“牛鼻子”，促进“三农”发展

城乡居民待遇一体化是城乡一体化的核心内容之一，但是这一条至今没有得到根本性改变。打破城乡二元体制的核心政策应是给予农民与城市市民相同的同城待遇。

(1)给予农民同城待遇的内容

给予农民无差别的市民待遇，就是指在地级市域甚至全省范围内，在迁居、购房、入学、养老、医疗、失业等方面给予农民和市民一样的待遇。也就是，在养老、医疗等社会保障上解决农民的“后顾之忧”，在限制大城市、发展中小城市的政策前提下实现迁移自由，农民(通过务工或务农)像市民一样赚取劳动所得，像市民一样生活，在待遇上消灭城乡差别。解决了农村人口的“后顾之忧”，农村的其他事情就会变成像城市一样的事情，用解决城市的方法去解决农村的其他问题也变得相对容易，城乡一体化的推进速度也会大大加快。

(2)给予农民同城待遇是推进城乡一体化的“牛鼻子”

第一，必要性。首先，消除过时的城乡分割制度，给予农民无差别待遇，特别是在养老、医疗等社会保障上，不再让农民七八十岁还在为生计奔波，生场大病就花去大量积蓄，让农民有尊严地过上市民一样的日子，是社会主义优越性的具体体现之一。其次，50岁以下的农村人口基本已不再从事农业生产，农民的下一代基本已经从事城市产业工作。这部分人口中，一部分为城市社保所覆盖，还有一部分从事流动性较大的产业，比如大量的建筑工人，并未被城市社保覆盖，这部分职业工人理应获得和其他职业一样的社保待遇。此外，这批城市“候鸟”中的很大一部分人在城市里租房生活，只在农村保有住房，很多人还用城市里赚来的钱到农村建造未来入住率很低的住房，加大了社会成本，且非长久之计。让这批人变成城市人口，稳定地在城市定居下来，创造定居的环境，是符合远期城市化目标的，也完全是可行的。而在农村从事农业生产的农民，基本上是50岁以上的人口，也是特别需要保障的人口。按照两个一百年的目标，到本世纪中叶我国建成社会主义现代化强国，乡村全面振兴，城乡差别消失，因此可以预见农民与市民已经无差别。因此倒推计算，实际上恰恰是现有40-50岁以上的那一代农村人口，在今后的历史上是最缺乏社会保障的一代，也是最需要想办法解决的一代。此外，自由职业者、无业者、个体户，不强制缴纳甚至不知缴纳社保费用，这部分人往往年龄偏大、学历偏低，基本没有缴保*虽然土地征用后，有些地方会给予优惠社会保障，但征用比例毕竟占少数，理论上可以不予考虑。，在未来最没有能力承担起自己的养老、医疗支出。

第二，当前，给予农民无差别的市民待遇，能够加速推进城乡一体化的各项工作。市民待遇主要是指农村社会事业向城市看齐，或城乡基本公共服务均等化。发展农村社会事业或基本公共服务，“拉平”城乡差距，是城乡一体化工作的“牛鼻子”。首先，以医疗、养老保障为主的农村社会事业一直落后于城市，是其他“三农”工作推进的一大障碍。我们知道，医疗对农民的负担主要是大病负担，在人口上存在一定的地域、年龄、工种、偶然性等分布比例，特别是随着年龄的增长，负担越来越重，对于50岁以上主要在农村生活的人群来说负担特别重。而养老也主要涉及这部分人群，恰恰也是以务农为主、收入较低的人群。这两块不解决，很大一部分农村生活的人口会长期处于较低的生活水平，他们的后代也往往为了承担父辈的支出而降低生活水平，增加在城市生活的难度。如果低能力、大病、老龄三者叠加，贫穷者会更贫穷，加大贫富差距。此外，较低的生活水平和生活质量，一方面使农民无法积累资本以开拓、升级新的生产、生活方式，只追求现有稳定的低投入低收入的生产方式，使农村集体也难以获得收入，造成农村集体对基础设施等各项事业投入不足；另一方面也使农业现代化投入不足，农村劳动力素质的自我改善、乡风文明、乡村治理体系、农村生态环境建设等难度加大。相反，农民获得了无差别的市民待遇后，不再需要为养老、医疗、教育后代等过于操心，生活水平明显改善。生活水平和生活质量的显著提高，会带来可观的溢出效应。一是让农民分享了经济发展的成果，是社会主义制度优越性的体现之一。二是避免了贫富差距的进一步拉大，并使扶贫工作成效显著。三是社会保障也意味着生活成本的降低，意味着收入的增加，会带来一系列财富效应，包括改善农村基础设施、邻里乡风等，农村治理难度会明显降低。四是鉴于当前50岁以下的农村人口基本已经在城市工作、生活，所缺的是住房、教育等保障，给予他们市民待遇，可以有助于其更好地在城市生活。总之，农村社会保障等社会事业的改善并进一步均等化，可以使“三农”获得内源发展的动力，有助于农村各项事业的推进。

第三，给予农民无差别待遇政策衍生的问题。我们可以认为，城乡社会事业的差别主要是指城市户籍人口和农村户籍人口在社保、就业、教育等方面政策享受上的差别。农村户籍人口的社会待遇、特别是社会保障待遇要向城市看齐，这部分费用从何而来？如果国家无偿填补这部分费用，那么会存在城乡公平问题，即过多地用城市利益来补贴农村人口。接下来还有一个问题：农村人口享有土地的长期使用权及其衍生收益，包括未来可能被征用的大部分收益。和城市相比，这些收益是城市人口所不具备的。随着未来30年内现有50岁以上的农业人口逐渐老去，50岁以下的农村人口大量在城市工作、定居，国家未来将如何对待这部分权益？特别是土地被征用的收益，只有在被实际征用时才能享受到，没有被征用时，30年后如何没有规定。考虑到大部分农村人口未来30年后将城市化，未来土地对他们已经基本失去耕种的使用价值，因此我们建议，可以将土地未来被(国家)征用这部分权益现在就明确下来，用以换取今天农村人口的社会事业同城待遇，既体现公平原则，又可以加速城市化、城乡一体化和现代化进程。下面我们论证可行性。

2.城乡待遇一体化首先需要从土地政策着手，推进第二次人地分离

土地问题是历史上农民问题的核心，土地政策是城乡分割制度的载体。要从根本上解决城乡融合问题，还需要从土地上寻找根本的答案。改革开放之后的30年时间里，脱离农村户籍、过上市民生活，曾经是农民告别农村生活的理想之一，主要通道是通过上大学迁出户口，同时不再拥有农村土地的承包使用权。但是随着经济的发展，农村利益蛋糕越来越大，大约从2010年开始，将户口迁到城市、改变农民身份变得不再那么有吸引力，特别是东部相对发达地区。大部分50岁以下的农村人口选择在城市生活、工作，但户口仍然留在农村，保留土地使用权(由父辈耕种或通过使用权流转出租)。这些与人口分离的土地，涉及未来的使用权收益，当前国家并无明确的政策，却是解决当前农村人口社会保障的关键。

这涉及到对农民拥有多大土地权益的认定。我国实行土地公有制，国家按人口将土地分配给农民承包使用，并多次延长了土地承包权。第二轮土地承包到期后再延长30年，这意味着大约延长到本世纪中叶，与我国建成现代化强国时间相一致。这还意味着，国家并不承认农民对土地的永久使用权，但是承认农民有长期承包使用权。这个使用期限，和土地征用政策中默许农民拥有土地权益的期限是大体一致的。从土地征用政策看，一般土地商用年限为30-70年不等，平均至少50年使用期。土地被征用后，农民获得很大一部分收益，即国家认可农民拥有承包土地未来50年左右使用期的部分商业利益(通常高于农用租金)，同时未来50年到期后，农民不再拥有该土地的使用权。也就是说，国家认可农民拥有土地的未来50年左右使用收益，以及50年之后不确定年份使用权的部分收益权。那么，我们也可以反过来看，国家是否可以赋予农民第三轮土地承包期到期之后的未来50年左右土地使用权，并将这种权利的收益在他们最需要的今天由国家提前兑现？这是完全可行的。这个观点也从一些学者中得到了佐证。顾益康等认为要给农民50 年以上的稳定的和有保障的土地使用权，允许其自由转让、出租、抵押、入股、继承。[15]许经勇认为，应当采取稳健的步骤，来界定、确保、扩大农民土地权利，使农民享有更大的土地处分权利，如果农民不能选择农地这一稀缺程度较高的资源与其他社会群体进行交换，必然会限制农民的资本积累，削弱农民向城市转移的支付能力。[17]

我们预计，到本世纪中叶，我国建成社会主义现代化强国，意味着农村人口完成城市化，类似于其他发达国家，农村还保留5-10%或5%以下的农业人口，主要从事大规模生产为主的现代化农业及其衍生产业，这也是现代化国家必然的人口结构。那么接下来的30-50年时间里，一定会伴随着农村土地权利的变动。与其将这个权利变迁推迟到30年以后解决，不如在农民最需要利益补助的今天就实现土地利益转换。既然国家承认农民对土地未来30-50年的收益权以及更久的使用权收益，那么农民是否可以将这种权益，以优惠条件凭土地未来被征用收益权(比如现有土地双倍价格折算未来土地被国家征回权利)向国家换取未来30-50年的养老金缴费等同城待遇权利有关的费用？如果折算完毕尚不足以保证基本的养老与医疗费用，本着公平原则，剩下费用可由国家出资。现有土地农民仍然可以继续耕种，但是未来如无后代继续耕种五年以上，并证实其后代在城市有稳定工作和居所，经过利益换算补偿后，由国家收回土地；中间如遇真实的土地征用，可以按照征用时价补回差价。对于有能力缴纳社会保险等费用的农村人口，可以优惠条件凭土地权益换取城市住房。如此，就能在一代人的时间里，实现富余农村人口转移到城市生活，解决社会保障全覆盖问题，解决农村人口、城市人口平等共享社会服务问题，并解决土地权属问题，为即将到来的土地大规模集约经营、农业现代化打下基础。

我们知道，家庭联产承包责任制导致了大量农村剩余劳动力实质性离开土地、名义上保留了土地的使用权，是第一次人地分离政策。用土地权益换取其他权益的政策，继续完成土地承包制未彻底完成的人地分离，可以成为第二次人地分离政策，它以农村富余劳动力的完全市民化管理来保证人地完全分离得以无后患地落实。将全民纳入市民化管理，给予健全的社会保障，解除了农村人口的后顾之忧，也消除了社会动荡的隐患。农民获得无差别的社会保障等待遇后，城乡二元结构中最具标志性的户籍、社保二元制度走向一元，城乡除基础设施、环境风貌有差别外，其他差别已经消失。此时，农村不再是缺少保障、生活水平低下的代名词，农村劳动力向城市流动变得更加自由。人地分离政策逐步实施后，有条件、有能力的一批人先在城市定居下来，农村规模缩减合并，可以大大节省农村基础设施建设成本。将广大农村人口纳入城市社会来管理，农村的事情就变得像城市一样，城乡真正实现了一盘棋，效率大大提高。此外，农地使用权逐渐集中到国家手里，形成规模，有助于引入资本，真正进行现代化农业投资，农业现代化进程就会大大加快。

3.推进第二次人地分离，需要转变土地是农民保险的观念

如同上述，多年来，人们认为土地是农民的保险，需要保证农民拥有土地的长期使用权，才能保证农民有固定的收入，对生活起到保障作用，保证我国现代化进程平稳过渡。这种观念阻碍了人地的最终分离。实际上土地是农民保险的观念，来源于无保障社会的认识。旧社会，无地农民没有保障，且备受地主剥削，过着贫困的日子，一遇到农业灾害，生活无着，就会产生社会动荡，社会成本很高。当代社会，已经建立了健全的社会保障制度，社会主义优越性已经得到了充分体现，农民已经可以离开土地，像市民那样生活。并且，实际上，在土地公有制下，农业土地只是国家给予农民的资本品，有限的土地租金就是农民每年法定获得的生产资本，并不是也不足以作为其他保障。责任土地的产出之于农民来说，也只能保证基本的温饱，在大的灾害、贫病面前，土地根本起不到对农民的保险作用。而对于50岁以下在城市工作生活的大部分农村人口来说，早已经离开土地并且不再从土地上获得收入，土地的些许租金根本起不到保险作用。此外，由于未来大部分农业人口向城市流动是必然的，从长时段来说，农民拥有土地的使用权是短暂的，土地公有制及使用权再分配政策，决定了土地的永久使用权收益掌握在国家手里，农民不能用以兑现来应对暂时的风险。因此，土地起不到保险作用，只要农民获得城市市民那样的社会保障，农民完全可以彻底离开土地。

此外，尽管我国地少人多，但是农村剩余劳动力的大规模转移，并不会引起农业产量的普遍下降，资本、技术的跟进替代(从而劳动力进一步剩余并转移出来)，可以保证产量，养活全国人民。从已有研究可见，没有证据显示农村劳动力的转移(从而引起资本部分替代劳动)会总体上引起农业产量下降。以粮食为主的农业产量影响因素比较复杂，如果单纯计算劳动力对产量的影响，具有负面影响和没有显著影响的实证研究都有很多。有些研究间接表明，农村劳动力向外转移导致产量少许下降可能是存在部分抛荒引起的。还有的研究表明，农村劳动力转移并没有对我国粮食主产区的粮食产量产生显著影响。[12]有的研究认为，如果男性熟练劳动力没有严重短缺，就不会危及粮食产量。[13]另一方面，如果考虑到近年来资本、技术对劳动的替代，则农业总产量呈现逐年上升趋势。[14]2016(1997)年食粮产量61625(49417)万吨，蔬菜产量79780(35962)万吨，肉类产量8538(5269)万吨，水产品总产量6901(3119)万吨，其中人工养殖水产品产量5142(1763)万吨，天然生产水产品产量1759(1360)万吨*参见国家统计局网站数据。因总体上历年农产品出口大于进口，且占比较小，因此进出口部分可以忽略不计。。可见，相比于20年前，蔬菜、养殖类水产品产量提高了一倍以上，20年前并没有发生食物短缺，因此如果因农村劳动力的转移、增加天然农产品产量等而导致总产量的波动，并不会发生食品危机。此外，虽然因劳动力转移、经济发展因素引起有些地块双季(三季)稻作变成现在的单季(双季)稻作，比如双季晚稻产量从1997年的4994万吨下降到2014年的3796万吨，但是产量的变化和总量相比影响不大。

4.顺应未来社会发展趋势，全面推进乡村振兴

2018年中央一号文件提出，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。农业成为有奔头的产业，就意味着以大规模资本密集型现代化生产为主，这需要土地制度的进一步配合。农民成为有吸引力的职业，一定是素质好、适应现代化农业生产且收入高的农民，一定是受过良好教育的新一代农民，才能胜任现代化大生产，获得较高收入。农村成为安居乐业的美丽家园，意味着增加大量的基础设施投入费用，因此按照未来社会的发展趋势，随着人地分离政策的实施，逐步缩小农村规模是最经济的。为了实现乡村振兴的近期和远期目标，文件还提出促进劳动力转移就业、推动农村基础设施提挡升级、加强农村社会保障体系建设、推进健康乡村建设、在土地承包延长30年基础上完善“三权分置”制度、深化产权制度改革、鼓励包括工商资本在内的社会各界投身乡村建设等具体政策举措。本文的论点总体上与这些政策并不矛盾，相反如果得到实施，可以促进以上多条举措的执行。总之，推进乡村全面振兴，面向远景目标进行大手笔推进，是安全、高效、可行的。