退休审批中出生日期的确定

■文／向春华

核心提示：原劳动保障部 《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发［1999］8号）对退休起算时间的规定是，为规范确定职工退休时间，在本人身份证和档案记载的出生时间不一致的特殊情况下，以本人档案中最先记载的出生时间来确定退休时间。这并不是确认上诉人的身份情况，且与最高人民法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见（试行）》并不抵触。社会保险行政部门对劳动者退休起算时间依据该规范性文件确定并无不妥。

基本案情

1969年12月，吴某从哈尔滨市一中应征入伍。吴某个人档案最先记载出生时间为《应征公民兵役登记表》及《政治审查登记表》中记载的1954年4月29日。1975年3月吴某退伍，同年6月被安排在江西省九江市封缸酒厂工作，后调入九江市广播电视局、九江电视台工作，2014年退休前系江西省广播电视网络传输有限公司九江市分公司职工。吴某“入团申请书”“退伍军人证明书”“安置落户介绍信” “常住人口信息”“户口簿”和第一、二代居民身份证及相关考核评审表中记载的出生时间均为1955年4月或1955年4月29日。吴某应征入伍前的户籍档案材料及出生证材料均未查寻到。2014年4月22日，吴某所在单位江西省广播电视网络传输有限公司九江市分公司以参保单位名义，向江西省社会保险管理中心递交了吴某的《江西省参保人员养老金待遇审批表》；4月23日，江西省广播电视网络传输有限公司向江西省人力资源社会保障厅相关部门递交了吴某的《江西省参保人员基本养老金申领表》（A4—1）。2014年4月28日，吴某接到江西省人力资源社会保障厅养老保险处的《江西省参保人员养老金待遇审批表》及江西省广播电视网络传输有限公司的《江西省机关事业单位工作人员退休审批表》，待遇审批表以吴某《应征公民兵役登记表》及《政治审查登记表》中记载的1954年4月29日为其出生时间，据此确定吴某已经达到法定退休年龄、同意其退休并按月领取基本养老金。吴某有异议，于2014年6月21日向江西省人民政府提起行政复议。江西省人民政府于2014年8月19日作出赣府复字(2014)28号行政复议书，维持江西省人力资源社会保障厅在办理吴某退休和养老金时对吴某出生时间的认定，及以此作出的《江西省参保人员养老金待遇审批表》。吴某不服该行政复议决定，以江西省人力资源社会保障厅对其相关审批表未依法核实其出生时间为由，于2014年12月22日向江西省南昌市中级人民法院提起诉讼，请求依法确认江西省人力资源社会保障厅的行政审批行为违法，判令其重新作出行政审批行为。

审判

江西省南昌市中级人民法院一审认为，江西省人力资源社会保障厅作为省级以上人民政府的劳动保障部门，具有作出退休审批决定的行政职权。吴某的第一代身份证记载年龄虽为1955年4月29日出生，但该身份证签发日期为1987年10月，而吴某的档案形成于1969年12月。参照原劳动保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号），如本人身份证和档案记载的出生时间不一致的，应以本人档案中最先记载的出生时间为准。上述《通知》虽然是对企业职工提前退休有关问题的规范性文件，但江西省人力资源社会保障厅比照此《通知》中相关规定并不违背法律禁止性规定，且该《通知》至今有效。因此不应认定江西省人力资源社会保障厅在本起退休审批中适用法律错误。江西省人力资源社会保障厅相关部门在审批中程序不规范，但审批结果并无不妥。吴某认为该具体行政行为程序违法，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销的理由不足，不予采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，一审法院遂于2015年3月10日判决驳回吴某的诉讼请求。

吴某不服该判决，上诉至江西省高级人民法院。

江西省高级人民法院二审认为:《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》是原劳动保障部在职责范围内对确定职工退休相关问题下发的规范性文件，是对该办法的具体应用解释，与上位法并不相抵触，在认定被诉具体行政行为是否合法时应承认其效力。江西省人力资源社会保障厅在退休审批过程中发现吴某的档案中记载的出生时间不一致，《应征公民兵役登记表》及《政治审查登记表》上记载的出生时间是1954年4月29日，是其档案中最先记载的出生时间，其他材料记载的均为1955年4月29日。根据上述规定，江西省人力资源社会保障厅认定吴某退休起算时间为1954年4月29日并无不妥。驳回上诉，维持原判决。

吴某不服一、二审判决，向最高人民法院申请再审，请求撤销原审判决，依法重新审理本案或发回重审。主要事实和理由为：（1）江西省人力资源社会保障厅对吴某出生日期的认定适用法规错误，违反最高人民法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见（试行）》中第一条第一款规定“公民的‘出生的时间以户籍证明为准’”，违反《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）文件第一条第一款规定“男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的，应当退休”等法律、法规。（2）江西省人力资源社会保障厅对吴某出生日期的认定与客观事实严重不符，在适用证据时严重违反法定程序。《民事诉讼法》第六章“证据”第六十三条第二款规定：“证据必须查证属实，才能作为认定事实的根据。”档案最先记载的出生日期非本人填写，不代表吴某主观意愿，由吴某承担责任和后果明显有失公正。（3）江西省人力资源社会保障厅在《江西省参保人员养老金待遇审批表》中更改吴某的出生年月属擅自变更公民居民身份证登记项目，超越法定权限，违反行政法关于“有授权则有行政，无授权则无行政”的基本原则。据此作出的“正常退休”审批决定，行政行为违法，侵害了申请人的合法权益。（4）国务院办公厅《关于做好规章清理工作有关问题的通知》（国办发[2010]28号）第三条规定：“未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。”《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》未列入人社部公布的继续有效规范性文件目录，因此已不能作为行政管理依据。

最高人民法院认为：再审申请人吴某申请更正其档案中出生日期的冲突记载，但根据原劳动保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》规定，对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。至于国务院办公厅《关于做好规章清理工作有关问题的通知》（国办发[2010]28号）清理对象是规章，《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》属规范性文件，不属于国务院规章清理的范围，吴某认为《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》没有上位法依据、系被国务院清理的规章应无效的申请再审的理由不能成立。而《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》对退休起算时间的规定是，为规范确定职工退休时间，在本人身份证和档案记载的出生时间不一致的特殊情况下，以本人档案中最先记载的出生时间来确定退休时间，并不是确认上诉人的身份情况，与最高人民法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见（试行）》并不抵触。故再审被申请人江西省人力资源社会保障厅对吴某退休起算时间为1954年4月29日并无不妥。江西省人力资源社会保障厅作为省级以上人民政府的劳动保障部门，具有作出退休审批决定的行政职权。吴某的退休经江西省社会保险管理中心审核后报江西省人力资源社会保障厅审批，符合职工退休审批程序规定。故再审申请人申请再审缺乏相应的事实和法律依据，一、二审法院的判决符合法律规定。裁定驳回吴某的再审申请。［（2015）洪行初字第3号；(2016)赣行终字第22号；（2017）最高法行申2877号］

另有类似案件裁审结果相同，见张金霞与河南省平顶山市人力资源社会保障局行政争议案：（2016）豫行终606号行政判决书；（2016）最高法行申5021号行政裁定书。

评析

█ 一、劳社部发[1999]8号文件的法律效力

关于其自身效力问题，首先，8号文件是基本养老保险的国家主管部门制定的关于参保人员退休（领取基本养老金）的具体时间的规范性文件，属于该部门的法定职权，亦即该部门有权力制定此类规范性法律文件。只要不违反强制性法律规范，该类文件具有法律效力。其次，《立法法》第八条对法律保留事项作了规定，违反法律保留事项的规范性法律文件应当认为是无效的。8号文件规定内容不属于法律保留事项。最后，8号文件并不属于清理对象。而且即便属于清理、废止对象，未经法定程序废止依然是有效的。

关于是否与上位法冲突的问题，首先，8号文件不与《社会保险法》《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）相冲突。《社会保险法》和该暂行办法仅规定了法定退休年龄和缴费年限等，并未涉及参保人员出生时间的确定。8号文件是国家法定主管部门为执行法律法规而作出的具体应用解释，该解释不违反《社会保险法》和暂行办法的规定和原则。其次，8号文件不与《居民身份证法》冲突。《居民身份证法》第一条规定该法的立法目的为“为了证明居住在中华人民共和国境内的公民的身份，保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序”。法院认为，《居民身份证法》强调身份证的身份证明效力，而8号文件并未否认身份证的身份证明效力，只是对办理退休、核定基本养老金过程中身份证与档案记载的出生时间不一致时如何确定出生时间作了规定，其核心是对退休条件的确定，因此与《居民身份证法》不存在冲突。基于同样理由，与《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》也不冲突。

█ 二、8号文件规范的对象及其性质

在本案中，最高人民法院认为8号文件具有合法、可适用性的核心理由是，8号文件关于档案最早记载与身份证记载的出生时间不一致的规定是“对退休起算时间的规定，是为规范确定职工退休时间”。表面上，8号文件是对参保人员出生时间记录载体的采信问题，似乎涉及公民的身份信息之一即出生时间的确认，但实质上则是确定参保人员的真实退休时间。以本案中吴某情形来说，即确定其究竟应当在2014年退休（以《应征公民兵役登记表》及《政治审查登记表》中记载的出生时间1954年4月29日为依据），还是应当在2015年退休（以居民身份证以及其他档案记载的1955年4月出生为依据）。特定参保人员具体退休年龄的确定，不属于公民自然身份的确定，并非只能使用身份证。

一方面，8号文件并未减损退休人员的权利，也没有增加退休人员的义务。《立法法》第八十条第二款规定，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。8号文件对办理退休过程中身份证与档案记载的出生时间不一致的情况规定了一个判断标准，并非对退休人员增设义务或者减损权利。另一方面，根据权利义务相对应的原则，参保人员的退休，不仅仅与真实的年龄有关，更与其缴费义务的履行有关。而缴费义务的履行虽然通常依据居民身份证记载的年龄（出生时间）确定，但是不能完全如此，特别是在特定历史时期。单纯使用居民身份证记载可能会不恰当地“免除”参加人员的缴费义务，同时不恰当地增加其利益。这一问题实质上涉及社会保险权益记录的效力。

█ 三、社会保险权益记录的效力

《社会保险权益记录》第七十四条第二、三款规定：社会保险经办机构应当及时为用人单位建立档案，完整、准确地记录参加社会保险的人员、缴费等社会保险数据，妥善保管登记、申报的原始凭证和支付结算的会计凭证；社会保险经办机构应当及时、完整、准确地记录参加社会保险的个人缴费和用人单位为其缴费，以及享受社会保险待遇等个人权益记录。《社会保险个人权益记录管理办法》（人力资源社会保障部令第14号）第二条规定：社会保险个人权益记录，是指以纸质材料和电子数据等载体记录的反映参保人员及其用人单位履行社会保险义务、享受社会保险权益状况的信息，其内容包括“参保人员及其用人单位社会保险登记信息”。亦即包括参保人员的出生时间信息，这涉及其是否应当缴费的起始时间，也涉及用人单位的法定义务。这些信息一旦形成，其时间跨度将达数十年，其不但事关参保人个人权益，而且关系社会保险基金，关系到所有参保人的权益。如果不以个人权益记录作为确定其社会保险权益的核心事实依据，允许参保人在认可、接受权益记录数十年之后否定该记录的真实性，不仅很容易产生道德风险、欺诈，从而损害社会保险基金以及他人权益，也会严重损害社会保险关系的稳定，增加无限的、不可承受的经办工作成本和压力，既不经济，亦有违法理。因此以社会保险个人权益记录作为确定本人社会保险权益的基本事实依据，具有合理性和合法性。8号文件所规定的“最早档案”，实质上属于个人权益历史记录的一种形式，在特定情形下以该“记录”为准，具有合理性与合法性。■