美国私人养老金政策机制探究

■文／董登新

一直以来，美国拥有世界上规模最庞大的私人养老金储备。截至2017年底，美国私人养老金（含个人退休账户，IRA）储备为28.2万亿美元，远超美国国内生产总值（GDP)，同时它是美国公共养老金储备(2.85万亿美元）的近10倍。据美国投资公司协会（ICI）统计，2011年底，美国私人部门被私人养老金覆盖的人数约为1.32亿人。此外，在美国公共部门，包括联邦、州和地方政府及学校、医院等，它们的私人养老金计划基本上接近全员覆盖。2013年底，80%以上临近退休的家庭拥有一个或多个由雇主提供的养老金计划。另据美国法律援助协会（NALA）2016年全国工资调查报告披露，80%的雇主提供了私人养老金计划。

虽然美国政府是世界上最大的赤字政府，美国老百姓更是流行刷卡透支及信用消费，但3亿美国人却拥有世界最庞大的私人养老金储备，它在美国家庭金融资产中占比高达35%。这是美国家庭最大的一笔财富，也是美国家庭最重要的安全保障。

从历史的视角看，美国私人养老金的成功，主要归功于以下几个因素：

——工会角色与集体谈判的历史作用

美国内战结束后，一些大型企业迅速发展，这在一定程度上推动了工会化的进程。但早期工会对私人养老金的态度是矛盾的：一方面反对资本家利用私人养老金计划“腐蚀”或“拉笼”工会会员，破坏工会团结；另一方面又主动创设工会养老金计划，为工会全体会员争取统一的养老金福利。

实际上，工会与资本家对养老金计划的博弈，关键就在于由谁来主导养老金计划的创设。单一雇主计划是由单个的资本家主动提供的养老金计划，它代表着雇主意志，是雇主对雇员的一种激励或奖赏；工会养老金计划是一个多雇主计划，它是由工会主导的、并强制要求雇主参与执行的，这被看作是工会为会员争取的福利计划。

事实上，在一些高附加值、高收入行业，雇主一般愿意主动设立私人养老金计划，而在一些低附加值、低收入，尤其是劳动密集型行业以及劳动者流动性比较大的行业，雇主一般不愿意主动提供养老金计划，为了维护这些弱势工人的权益，也就产生了工会养老金计划。

在进入经济大萧条前的几年中，一些工会已组建了自己的养老金计划，主要集中在以前没有养老金计划的行业，截至1930年底已覆盖近20%的工会会员。到1939年12个全国性的工会为会员提供养老金，养老金支付大约为200万美元。

1935年7月《全国劳动关系法案》（National Labor Relations Act）颁布，并首次赋予“集体谈判”的合法地位。该法案要求雇主必须承认工会的代表性，并与之集体谈判。该法案还禁止雇主歧视和报复工会支持者，并对类似的“不公正劳工措施”给予补救。1937年之后，罢工的性质转变成了以经济利益（包括工人的工资和福利）为目标，而不是工人的政治诉求。同时，罢工基本上变为工会的策略性工具，在法律和政治制度允许的范围内进行。

另外，现代工业带来了工人的生存风险，管理者有责任让工人避免疾病、失业及老年的忧虑。有保障的工人将会降低流动性，稳定劳工秩序。只有当工人成为有储蓄的雇员时，他才有可能不再与资本主义为敌。因此，雇员福利逐渐成为现代人力资源管理的重要手段与工具。雇主更愿意尝试一些公司福利工具，例如，私人养老金计划及人寿保险计划。随后许多公司跟着模仿，它们开始增加养老金给付，并降低服务年限要求，这些措施有利于稳定工人队伍。于是，公司理念开始转变，养老金不再是对抗工会的一种手段，而是用来对工人进行忠诚教育及善意引导的一种计划。

——“三条腿的板凳”为私人养老金拓展空间

20世纪30年代的经济大萧条，卷走了美国人的终生储蓄，使人们产生了一种不安全的感觉，也动摇了国家的社会基础。1935年8月14日，罗斯福总统签署并颁布了《社会保障法》，确立了美国的基本养老保险计划，以维持老年人收入保障。由于基本养老保险仅仅被视作“地板”（最低）保护，这给通过私人方式提供补充养老保障留下了制度空间。社会渐渐认识到雇主应该通过提供一些补充养老计划来共同分担这一负担。为了回应这些社会压力，越来越多的雇主转向正规养老金计划，以作为解决问题的最经济而满意的方法。

1940年3月，美国《劳动评论月刊》上的一篇评论文章分析：“自联邦社会保障法实施以来的一个显著变化是，许多自我管理的非缴费型计划已转变成了缴费型团体年金计划。这在某种程度上至少是由社会保障法所导致的，因为在联邦社会保障法下，雇主支付雇员养老金的一半成本。”

一直以来，美国政府强调：基本养老保险是底线保障，而非“充分保障”，其目的是消除老年贫困，因此，作为第一支柱的基本养老保险给付替代率，一直是低于40%的，这给第二、三支柱的私人养老金计划发展留下了足够的制度空间。

事实上，美国学者通常将美国养老保障体系形象地称为“三条腿的板凳”（three-legged stool）。所谓“三条腿”，国家设立的公共养老金（OASDI）是第一支柱，相当于第一条腿，它是美国人养老的精神支柱、底线保障、最后防线；雇主设立的私人养老金（private pension）则是第二支柱，或称第二条腿，它是美国人养老的重要补充，也是雇员福利中最重要构成内容之一；以家庭为责任主体的传统自我保障，则是第三支柱或第三条腿，它包括以养老储蓄为目的的家庭理财、商业保险及自有住房等，它是美国人养老不可或缺的必要补充。三支柱构成三条腿，它们之间相互独立、相互分工、相互配合，共同发力、共同担当。

——战时高税负及工资管制产生的意外效果

尽管美国私人养老金起源于1875年，但真正成长却是在1940年之后，也是增长最快的时期。这主要归因于二战爆发后两大因素影响：其一，战时高税负极大地调动了私人养老金设立的积极性；其二，1942年工资及物价法案发布，直接刺激了私人养老金的成长。

1941年，美国财政赤字超过100亿美元，几乎占总支出的1/2。“珍珠港事件”爆发后，美国财政赤字进一步扩大，到1944年财政赤字超过450亿美元。为此，美国政府推行了公司所得税与个人所得税的高税率，以及物价管制与工资冻结的战时政策。

以个人所得税为例，美国较早采用了超额累进税率，1941年最低档税率为10%，最高档税率为81%；到1944年，最低档税率为23%，最高档税率为94%，创下历史最高纪录。1939年美国只有6%的人缴纳所得税，然而，到了1945年，全国有将近75%的人缴纳所得税。这使得私人养老金的“税收递延”政策对普通老百姓产生了更大的吸引力。与此同时，税负极高的公司所得税，迫使雇主愿意将公司税前利润转化为雇员福利，而私人养老金计划当然地成为了最大受益者。

1942年初，美国政府开始实行战时物价管制与工资冻结政策，到1946年中期才取消。为了规避工资“冻结”的战时政策，工会被迫将工资谈判转向雇员福利谈判，而养老金计划则成为雇员福利集体谈判的最重要筹码，客观上促进了美国私人养老金计划快速发展。

1940—1945年期间，美国私人养老金计划增加了225万工人，1945年底对工人的覆盖面达到了19%。1945—1950年期间，私人养老金计划增加了500万新参加者，超过了过去5年新计划参加者人数的两倍。截至1950年底，已有980万私人部门工人被养老金计划覆盖，占私人部门工人总数的25%；到1960年底覆盖率提高至40%，大约覆盖了4200万工人。在1945—1960年期间，享受到养老金的人数从31万人增至180万人，年支付额从2.2亿美元增至17亿美元。

——自动加入与默认投资的机制优势。

自动加入机制是促使雇员自主加入私人养老金计划的一种制度安排。为了鼓励采用自动加入机制，1999年美国国税局发布了一个有关自动加入的规则指南，这些规定要求事先通知雇员自动加入，并允许雇员退出计划，或停止、改变缴费。美国雇员退休收入保障法案（ERISA）规定，在自动加入机制下，发起人保留默认投资选择的受托人责任。不过，许多州有法律禁止雇主在没有书面授权时从雇员工资中扣钱。

2006年《养老金保护法案》设立安全港（safe harbor），鼓励自动加入和自动提高机制，并同时引入默认缴费率及默认投资配置，后者也称为合格默认投资选择（QDIA）。这一制度既节省了集合投资托管成本，也给予受益人有限的投资组合选择权。雇员也能选择不参加计划，也可以调整缴费率或投资配置，或默认选择不变。

2012年，美国计划发起人委员会（PSCA）调查发现，约有一半的计划设定了自动加入机制。自动加入机制在大计划中更为流行，覆盖参加者的百分比超过50%。根据全球最大基金管理公司先锋集团（Vanguard Group）的调查结果表明，2014年约有36%的计划设置了自动加入机制，但这些计划却覆盖了58%的参加者。全国工资调查（National Compensation Survey）估计有19%的计划设有自动加入机制，劳工部的调查显示有18%的计划设有自动加入机制。不过，设置自动加入机制的计划可能会有一个较低的缴费率，典型的默认缴费率为3%。先锋集团调查显示，没有设置自动加入机制的计划平均缴费率为7.3%，而设有自动加入机制的计划平均缴费率为6.2%。

PSCA调查显示，在设有自动加入机制的计划中，约有65%设有自动提高默认缴费率。先锋集团调查显示，这一数据为70%。PSCA进一步细化了自动提高的两种情形，一是强制提高，二是自愿提高，强制提高约占所有计划的1/3。

此外，目标日期基金（TDFs）是私人养老金计划最适合的QDIA选项，2017年先锋集团发布《美国如何储蓄》年度报告，研究发现，有53%的参加者使用专业管理基金，46%的参加者持有单一TDF，49%的参加者持有单一目标风险基金或平衡基金，4%使用托管账户项目。根据计划发起人2016的一项调查，65.7%的计划使用TDF作为默认投资选项，10.9%使用平衡基金，7%使用管理账户项目。

——非歧视性“年检”确保待遇公平

雇主建立养老金计划是自愿的，它有权决定计划覆盖哪些雇员。但计划的覆盖及缴费是否满足合格计划的标准和要求，则决定了它能否享受税收优惠待遇。只有通过了非歧视检测的计划，才被认定为合格计划，也才能享受税收优惠政策。

1942年，美国国会首次将私人养老金非歧视性规定纳入《1942年税收法案》。从这一规定开始，非歧视检测及其相关规定已成为合格计划中最复杂的规则。不过，规范、严格的非歧视性检测（俗称养老金计划的“年检”），则是起步于1974年《雇员退休收入保障法案》（ERISA）颁布之后。

一年一度的非歧视性检测，不仅能检验并判断计划的合格性，而且更能有效抑制高管与普通雇员在养老金福利上的两极分化，缩小收入分配差距。这是私人养老金制度可持续健康发展的重要机制保障。

——提款限制与计划贷款的灵活性

私人养老金计划建立的目的，是为了自觉实现养老储蓄、长期积累的制度目标，因此账户储备余额必须等到不再工作或是退休时才可动用。美国规定了合格提取的最早年龄为59.5岁。如果年满59.5岁从账户提取养老金，只缴付个人所得税；如果早于59.5岁从账户中提取养老金，除个人所得税外，还必须加征10%的惩罚税。

为此，美国私人养老金制度专门设立了人性化的“计划贷款”规则，它允许计划参加者因家庭财务困难向自己的个人账户申请贷款，但必须按季还本付息。一般贷款额度不超过5万美元，贷款期限不超过5年，购买首套房偿还期可适度延长。如果贷款偿还违约，则要纳入59.5岁的门槛罚税。计划贷款门槛也有具体规定，比方当你动用了所有社会财务资源仍无法支付医疗费、教育费、首套房月供、房租时，可以考虑向自己的养老金计划的个人账户贷款。

上述提款限制及计划贷款，既有效阻止了个人账户养老储蓄的流失，同时又人性化地为财务困难者提供中短期融资便利，较好地保护了计划参加者养老储蓄的积极性及制度的可持续性。

——小企业计划多样而简便、成本更低

第二支柱养老金计划覆盖扩面的最大难点是小企业。为了鼓励小企业及自雇者（个体户）参加私人养老金计划，美国政府创设了多种类型的小企业计划，如基奥计划（Keogh plans）、安全港401（k）计划、简易 401（k）计划、单独缴费 401（k）计划、雇主缴费 IRA以及简易 IRA计划等小型养老金计划。其中，安全港401（k）及简易 401（k）属于“傻瓜版”养老金计划。这些小企业计划大多属于“免检”计划，只要严格地按照规定方式和标准缴费，就不必接受一年一度的非歧视性检测，这样可以节省大量运行管理成本，并能有效吸引众多小企业及自雇者建立私人养老金计划。这也是美国私人养老金计划取得极大成功的体制机制原因之一。

——私人养老金与资本市场互利共赢

众所周知，美国公共养老金（基本养老保险基金）是不允许入市投资的，但美国私人养老金则能入市投资各类证券产品，具体包括股票基金、债券基金、平衡基金、货币基金、股票、债券等。截至2017年底，美国共同基金净值规模为18.75万亿美元，其中，私人养老金持有的共同基金资产已达到10.13万亿美元，占比为54%。

由此可见，私人养老金是支撑美国公募基金快速扩张的最大动力源，与此同时，美国家庭也通过公募基金进行财富管理。截至2017年底，约有44.5%的美国家庭，相当于5620万个家庭持有共同基金，每个家庭投资共同基金的中位数是12万美元。美国约有1亿的个体投资者直接持有共同基金或通过养老金账户持有共同基金，他们持有共同基金资产的90%。

很显然，私人养老金不仅支撑美国公募基金做大做强，还与公募基金一道成为美国资本市场最重要的机构投资者，尤其是私人养老金与公募基金一起共同打造了美股“机构市”。在美股交易额中，散户（股民）仅占11%，正是这一“机构市”成就了美国股市长达5年甚至10年的“慢牛”，同时也是私人养老金保值增值的最重要物质基础。正因如此，美国股市与私人养老金相互促进、相互发展，进而形成了良性循环、互利共赢的格局。

中国人口老龄化正在加剧，大力发展第二、三支柱养老金刻不容缓，美国私人养老金做大做强的成功经验值得我们借鉴和思考。（本文系教育部规划基金项目《美国私人养老金制度研究》的研究成果之一)■