党组：坚持依法治国与依规治党有机统一的关节点——兼论对《中国共产党党组工作条例》修改的建议

施新州

（国家法官学院 行政审判与综合理论教研部，北京 西城 100070）

政党是国家与社会之间的桥梁。中国共产党作为具有长期领导和执政地位的政治组织，还是实现国家各机关之间协调统一的枢纽。作为党的派出机构，党组则是实现这一枢纽功能的重要组织设置，也是坚持依法治国与依规治党有机统一的重要关节点，体现了党在国家治理体系中的独特功能及其政治优势、组织优势和制度优势。为了进一步完善党组制度，提高党组工作的制度化、规范化和程序化，2015年5月29日党的第十八届中央政治局会议审议通过的《中国共产党党组工作条例（试行）》（以下简称《党组条例》），是关于党组工作的一部基础主干性质的中央党内法规①。2018年2月，中共中央印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》（以下简称《二五规划》），明确提出要完善党的组织法规，其中涉及修订《党组条例》。本文通过对党组功能的梳理，结合《党组条例》文本内容，期望对其功能定位及功能实现方式（议事规则等）方面的修订提出建议。鉴于论题所限及论述方便，行文中的党组主要是指中央国家机关中的党组。

一、角色与功能：党组作为重要关节点的一般分析

作为党的派出机构，党组就是在国家各机关中党的小组。其特殊性和重要性在于，小组成员皆为该国家机关中的领导成员，而且是其核心领导成员。客观上使党组成为国家各机关中的领导核心。因此，它在组织机构、目标任务、运行方式和工作方法等方面与党委和其他党组织有着很大不同。其关键性作用体现在其对人大、政府、政协、法院和检察院等诸国家机关重大事项具有决定权。党组在基本功能上的共性与在具体功能上的个性，［1］统一于党组在国家各机关中领导和执政的具体实践。因此，党组是实现依法治国与依规治党有机统一的关节点。所谓关节点，从一般意义上说，就是起关键性作用的环节。依法治国是党领导人民进行治国理政的基本方略，依规治党是从严治党的重要依托。从党的领导和执政角度来说，“中国共产党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，必须有坚强有力的组织制度保障”，党组“是确保党的理论和路线方针政策得到贯彻落实的重要途径。”［2］在中央和地方国家机关和其他非党组织的领导机关中，“凡是有党员领导成员3人以上的，经批准可以设立党组。”［3］《党组条例》第5条第2款也规定了中央和地方国家机关设立党组的范围，即包括县级以上人大常委会、政府及其工作部门、政协、法院、检察院等应当设立党组。同时还规定了县级以上人大常委会机关、政府机关、政协机关可以设立机关党组，代表党在中央和地方国家机关中发挥领导核心作用。这是党组在角色与功能上的共性体现。然而，党组的差异性也是明显的，这主要是基于其所在单位作为国家机关不同构成部分在组织属性、工作目标和具体职责上的不同，因此各党组在工作属性、工作内容和领导方式上亦有很大差异性，即在其角色与功能上表现出各自的个性。我们不妨以中央国家机关中的党组为例进行分析。

全国人民代表大会常委会党组是党的中央委员会在全国人民代表大会常务委员会中设立的领导机构并发挥领导核心作用，其角色和功能一方面由其作为党中央派出机构的一般政治性质所决定，另一方面是由全国人大常委会的最高权力机关工作属性决定的。就全国人大常委会而言，根据宪法第57条规定，它是最高国家权力机关——全国人民代表大会的常设机关。宪法第67条规定了其22项职权，其中包括“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”的权力，同时具有“监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”等权力。党组作为党中央派驻全国人大常委会的机构，并起到领导核心作用，目的是在保证党的政治领导和人大工作政治方向正确的前提下，保障全国人大工作正常有效运转，实现其既定工作目标。这就需要党组在贯彻落实党的路线方针政策的同时，遵循最高国家权力机关关于国家立法权、人事任免权、重大事项决定权和派生权力的监督权等国家权力运行的基本规律和特点，这自然就构成了全国人大常委会党组工作之个性方面。

国务院党组是党的中央委员会在国务院设立的领导机构并发挥领导核心作用，其角色和功能一方面由其作为党中央派出机构的一般政治性质所决定，另一方面是由国务院的行政管理属性决定的。国务院就是中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是在国家政权组织中执行国家法律，从事国家政务、机关内部事务和社会公共事务管理的最高国家行政机关。宪法第89条规定了其18项职权，其中包括统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，服从国务院的领导。同时，地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。国务院党组是党中央派驻最高国家行政机关的党组织，同样起着领导核心的作用。国务院党组同样需要遵循其政府管理与行政运行之基本规律。

最高人民法院党组是党的中央委员会在最高人民法院设立的领导机构并发挥领导核心作用，其角色和功能一方面由其作为党中央派出机构的政治性质所决定，另一方面由最高人民法院的司法工作属性决定。人民法院是国家审判机关，依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。最高人民法院党组工作的运行同样需要遵循国家最高审判机关的工作规律和特点。

最高人民检察院党组是党的中央委员会在最高人民检察院设立的领导机构并发挥领导核心作用，其角色和功能一方面由其作为党中央派出机构的政治性质所决定，另一方面由最高人民检察院的检察工作属性决定。检察院是国家的法律监督机关，依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。最高人民检察院是最高检察机关，领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。最高人民检察院是国家最高法律监督机关，最高人民检察院党组则要遵循法律监督机关的基本规律和特点开展工作。

可见，就全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院而言，它们各自属于不同性质的国家机关，履行着不同的国家职能②。因此，在其中建立的党组自然会在工作内容和工作方式上存在差异性。除此之外，还有一个因素会导致党组在结构功能上的差异性——所在单位上各自上下级机关之间的关系。也就是说，在国家机关中与其下属机关之间的关系状况也会引起党组的这种差异性。全国人大常委会作为最高立法机关，地方人大常委会之间并无直接的领导与被领导关系，而国务院和最高人民检察院与下级机关之间明确存在着直接领导的上下级关系，但是，最高人民法院与下级法院之间则是审级的指导监督关系，并不存在行政层级上的领导关系。那么，其各自党组所面临的工作属性、工作内容和范围以及上下级党组之间的工作关系等必然也存在着个性化差异。当然，在同一系统单处于不同层级的党组之间是不发生直接领导与被领导关系的，这一原则早已确定③。事实上，《中国共产党章程》（以下简称“党章”）第15条规定了上级领导机关一般不干预下级组织的原则④，之所以实行不干预的限定，是充分考虑到下级党组织所面临具体情况的差异性，并使其保持相对的适应性。上下级党组之间更是如此，但其职责的范围、具体内容和实现方式还是会因这种层级关系的差异性产生各自功能及其实现方式上的差异性。

二、共性与个性：党组功能差异性的规范分析

党组功能是指党组的职责或党组的职能和责任，由其具体角色（即其地位）所决定。《党组条例》在第3章共9条对党组的功能进行了明确规定［3］，基本上包括五项内容：（1）关于政治领导职责；（2）关于本单位重大问题的讨论和决定；（3）关于干部队伍建设；（4）关于对本单位统战工作和工会、共青团、妇联等群团工作的领导；（5）关于党的建设和从严治党的职责。这些职责描述了国家各机关党组在功能上共性方面的规定性，我们可以称之为“一般功能”，即指作为党的中央委员会指派的组织机构所承载的基本功能，根据前述规定，具体包括政治领导功能、重大事项的决策功能、干部管理功能、领导群团工作功能、党的建设等自我管理功能等五个方面。

党组的政治领导功能，是指党组代表党的中央委员会在所在国家机关中的领导和执政功能。《党组条例》第3条规定了党组工作的原则，其中第4个原则就是“坚持党组发挥领导核心作用与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一，把党的主张通过法定、民主程序转化为本单位领导班子的决定”［3］。具体表现为：（1）党组将党的指导思想与所在国家机关工作的实际有机结合，明确其工作目标和方向，能够完成党在本领域所提出的目标和任务；（2）在政治领导过程中形成能够集中反映党中央的路线、方针、政策并符合所在国家机关工作规律的工作原则、工作程序和工作方法；（3）在所在国家机关工作实践中不断检验党的路线、方针和政策，及时总结经验并充实完善。这一功能集中体现了党组功能的共性特征。

党组的重大事项决策功能，是指党组作为决策主体对所在国家机关重大事项作出最后决定的权力和职责，目的是保障党中央路线方针政策的贯彻落实和所在国家机关具体功能的实现。正确的决策，能够引导所在国家机关各项工作的顺利开展，促进国家立法机关、行政机关和司法机关各自目标和任务的实现。比较而言，党组的此项功能在不同国家机关中表现出较大差异性，具体表现在决策内容、决策程序和决策方法等各层面。

党组的管理干部功能，是指党组作为管理主体对所在国家机关重要干部进行管理的权力和职责，目的是保障党管干部原则的实现和促进所在国家机关干部队伍的优化。干部是任何组织实现其功能的重要组织者、领导者，党的干部是党的事业的骨干。科学有效的管理，可以实现干部队伍在素质能力上的提升和队伍构成、梯队建设等各方面的最优化。因为国家各机关对干部的专业性上有不同的要求，党组的干部管理功能也呈现出相应的差异性，具体表现在通用型干部和专业型干部的配备、使用和培养等诸方面。

党组领导统一战线和群团工作的功能，是指党组作为领导者对所在国家机关的统战工作和工会、共青团、妇联等群团工作的管理权力和职责。这一功能是为了保障所在国家机关目标和任务的实现，也旨在体现党的根本宗旨和加强党群关系。但客观而言，国家机关本身的行政层级设置及其管理上层级性设置及其运行原则要求在相当程度上遮蔽了其初衷。

党组关于党的建设等在内的自我管理功能，是指党组作为责任主体对所在国家机关党组织的建设及其具体管理的权力和职责。《党组条例》第3条规定的党组工作原则之第二条就是“坚持全面从严治党，依据党章和其他党内法规开展工作，落实党组管党治党责任”［3］。国家各机关党组自然都会按照十九大关于新时代党的建设总要求⑤来加强此项功能。这也是党组功能共性方面的内容，但在具体管理方式上有相应的差异性要求。

通过上述分析可以发现，《党组条例》关于党组的职责规定是党组较为共性方面的功能。党组的功能根本上在于体现党在国家机关中的领导和执政地位，正如党章总纲中所指出的：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”［4］这是由当代中国政治发展的内在逻辑所决定的。但是，共性中又包含着个性差异。国家各机关中的党组功能基于四个方面的原因而具有差异性。第一，因国家各机关政治地位不同，其政治功能也有所不同，例如，全国人大是国家最高权力机关，而全国人大常委会是其常设机构并在全国人大闭会期间行使国家最高权力机关职责，其他国家各机关是其派生机关、行使不同权力并向其负责，因此它们之间所存在的这种政治上的上下级关系决定了其功能上的差异性；第二，是国家各机关权力属性不同，全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院分别行使着不同的国家权力，在权力的保障、行使等方面存在不同要求，因而各自党组会相应发挥不同的功能以满足这种要求；第三，是国家各机关的工作目标、工作属性、工作原则、工作程序及工作方法不同；第四，是国家各机关的权力之间存在相互依赖或相互制约关系。这种差异性促使党组在行使自身权力实现其功能时需要相应遵循不同的规则或方式。这也是国家政治在法治化转型过程中所要求的，亦如党章总纲中所指出的：“党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”［4］这就对党组提出了基本的政治要求，要满足这种要求，就必须通过各党组具体功能的个性化差异来实现并保障。

党组功能上的差异性是一种客观存在，随着其功能的扩展，这种差异性也会相应增强。党的十九大修订通过的党章在第48条规定了党组的七项任务⑥，与之前的规定相比，增加了两项内容：一是加强对本单位党的建设的领导，履行全面从严治党责任；二是讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项。同时，对于机关和直属单位党组织的工作，由过去的“指导”改为“领导”，从而进一步强化了所在国家机关中党组的领导责任和管理权限。这在突出党组共性功能的同时，因国家机关工作属性的不同而突显了其个性差异。尤其是在不同领域上下级国家机关党组之间的关系上，根据《党组条例》第15条第1款规定：“实行垂直管理或者实行双重领导并以上级单位领导为主的单位党组，可以讨论决定本系统工作规划部署、机构设置、干部队伍管理、党风廉政建设等重要事项。”［3］全国人大常委会和地方人大常委会之间不存在行政层级上的领导与被领导关系，其上下级党组在具体功能上与其他国家机关党组就存在很大不同。而国务院及其相应部委和最高人民检察院在本系统中实行的是垂直管理，其党组就具有决定本系统工作规划部署、机构设置、干部队伍管理、党风廉政建设等重要事项的职责。法院系统在层级上仅有审级上的指导监督关系，而不存在领导关系，上下级党组之间的关系就与前者大为不同了⑦。上述各种差异性对党组功能的实现方式也提出了相应要求。

三、功能转型：党组的发展历程及其法治化要求

党组功能的实现决定着国家政治的整体效能，其功能实现方式的科学性则反映着国家政治运行的规范化程度。当代中国政治实现法治化转型的一个基本特点就是以党内法治化带动国家法治化。［5］而党组在其中起着非常关键的作用，因为它是中国共产党设在国家治理体系各环节中一个独特的组织存在，并在现实政治生活中形成了以党组为中轴的“双重嵌套”的政治整合结构。［6］因此，实现国家治理体系和治理能力现代化，首先要求实现党组在结构与功能上的优化，即其在自身组织结构设置的科学化与在履行职责行为上的法治化。当前的这一要求，当然是相对于过去而言的。为充分说明这种法治化和科学化要求的现实性，还需要简单回顾一下党组及其功能实现方式的历史演进。

党组的前身是党团，最早出现在党的四大通过的《对于组织问题之议决案》中，明确规定：“吾党在国民党及其他有政治性质的重要团体中，应组织党团，从中支配该党和该团体的活动。此种团体应与社会主义青年团同志合组之，按其性质隶属于各级执行委员会。”［7］党的五大通过的《对于组织问题议决案》要求：“在党面前，将来又有一个问题，即集中各方面的指导，在工会，在农会，在国民党及其他团体。为着这个，必须明显组织党团，严密服从党的指导。”同时，党的第五届中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》在第十章专门规定了党团的两项功能：一是扩大党的影响，二是推行党的政策。另外，《关于组织问题草案之决议》也明确要求：“地方支部应在工农群众组织中组织党团，以联结这些组织。”同时指出：“支部是群众中的核心，党团是受支部指导在群众中发生核心作用的组织。”党的六大通过的《组织问题决议案提纲》规定了党团组织问题，党团的目的是“争取该组织内的大多数分子在自己影响之下”，同时要求“一切党团工作必须在各该非党的劳动群众组织章程与决议范围之内进行”⑧，这就提出了党团与非党的劳动群众组织之间的关系处理原则，即：党团的工作不能超然于所在的群众组织之上。党的六大通过的党章专门规定了党团，进一步明确了其具体任务，即：“加强党的影响，实行党的政策，并监督党员在非党组织中之工作。”这就扩展了党团的功能，即加强对非党组织中党员的管理。当然，党团的任务决定了党团的工作原则、工作内容和工作方式。

除了组织目标和任务的要求，党团的结构与功能及其具体运行方式还受到社会政治环境的客观影响。经过抗日战争时期的艰苦岁月，党在恶劣环境中形成了一元化领导方式，其基本点是：“党的中央局及地方党委为各该地区的最高领导机关，统一各地方党政军民工作的领导；中央局及各级党委的决定、指示，同级政府的党团（后为党组）、军队的军政委员会以及民众团体的党团及党员，均须无条件地执行。”［7］这就决定了其职责的履行完全是行政命令式的。到了党的七大，党在局部执政方面已经积累了丰富经验，党团的运行方式也要相应变化。在名称上，党团改为党组，七大通过的党章在第九章专门规定了《党外组织中的党组》，对党组设立的条件和范围进行了规定，对党组的任务则表述为：“在各该组织的领导机关中指导党员为加强党的影响，实现党的政策而工作。”⑨事实上又恢复到党的五大时的规定，更加强调党组的领导功能而非其管理功能了。同时，对于如何处理党组与相关党的支部的关系，刘少奇在《关于修改党章的报告》中作了进一步说明，明确了党组任务的特殊性，并指出在“必要时，并得指导该机关中的党的支部，动员该机关中一切党员来协助自己的工作”⑩。可见，当时党组的工作方式是按照党内传统和惯例进行的。

新中国成立后，党实现全面执政，为了尽快建立国家政治体系并克服各种困难，中央在1949年11月作出《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，要求“国家各机关的领导人员中包括许多非党民主人士，按照党组系统向党中央请示报告工作，通过党组在政府部门实现党的政策和决定，并加强党员干部和非党干部的团结”［8］174，首次在全国政权机关中设置党组，客观上促进了新生政权的成长和发展。随着第一届全国人民代表大会的召开、“五四宪法”的颁布，新中国的社会主义法制建设掀开了新的篇章。同时，新生政权在建设过程中也面临官僚主义等不同层面的问题需要克服，这需要党组的任务及其工作方式与之相适应。八大党章在第九章专门规定了《党外组织中的党组》，其中第59条规定了党组的五项任务○11，把“巩固党和国家的法律”作为党组的任务，表明党组在履行职责时开始在治国理念上朝着法治化的方向发展。

经过历史挫折，党的十二大通过的党章在第九章专门规定了党组的设立、地位、构成和任务○12，其中第46条规定了党组的任务，“主要是负责实现党的方针政策，团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务，指导机关党组织的工作。”[4]关于党组的设立，规定“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立党组”。到党的十三大修改党章时修改为“可以成立党组”，即将这一强制性规定改为建议性规定。原因在于党的十三大报告提出了政治体制改革的设想，其中核心思想是党政分开即党政职能分开，并提出，“党应当保证政权组织充分发挥职能，应当充分尊重而不是包办群众团体以及企事业单位的工作。”为此，明确“政府各部门现有的党组各自向批准它成立的党委负责，不利于政府工作的统一和效能，要逐步撤销”[9]。其本义是希望通过抛开党组织传统运行习惯和方式来实现国家各机关自身工作的规范化和科学化。但是，这显然是削弱了党的领导原则，不仅不符合中国政治发展的内在规律及其要求，也客观制约了国家机关功能的实现。于是在1989年之后，党组又陆续得到恢复。在此基础上，党组又经历了一个不断加强和完善的阶段。具体表现在其功能的不断增强和领导核心作用的强化。1992年党的十四大修改的党章恢复了十二大党章对党组的规定，对党组的任务增加了两项内容：一是“负责实现党的路线、方针、政策，讨论和决定本部门的重大问题，团结非党干部和群众”；二是“指导直属单位党组织的工作”，并明确“对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门可以建立党委”[4]。党的十六大修改的党章强调了“党组发挥领导核心作用”，同时强调了党组管理干部的职能。○13党的十七大、十八大修改的党章沿用了十六大党章的表述。

党的十八届四中全会对全面依法治国作出战略部署和具体实施规划，极大促进了党组在结构与功能上的优化（即其科学化与法治化）。因为，“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。全会决定围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导提出‘三统一’、‘四善于’，并做出了系统部署。”[10]在国家政权体系中居于重要关节点的党组在目标任务、结构功能、运行原则和行为方式上都需要进一步法治化。于是，《党组条例》应运而生，第一次用基础主干性中央党内法规的形式对党组的设立、职责、组织原则、议事决策和责任追究等进行了具体规定，初步满足了党组及其运行法治化与科学化的规范性要求。党的十九大修改的党章进一步强化了党组的功能，在新时代对党组提出了新要求，也体现了对《党组条例》进行修改的紧迫性。

四、功能定位及其依据：对《党组条例》修订的建议

优化党组织的结构与功能，目的是实现党的目标和任务，保障党的路线方针政策的落实。当然，面对不同的社会政治环境和具体条件，党组需要结合实际情况增强自身的适应性。因此，《党组条例》在修订时应注意到这种原则性和灵活性两方面的客观要求。据前述分析，党组的功能是由其作为党组织体系（党中央）派出组织和所在国家机关的领导核心这一双重角色所决定的。党组功能定位就需要建立在党组织运行原则和所在国家机关运行原则基础之上，因而，党组作为党中央的派出机关，在外代表党中央不折不扣地贯彻执行党中央业已确定的路线方针政策。同时，作为所在国家机关的领导核心，首先要确保所在国家机关各项工作的正常开展和既定目标的实现，并遵循所在国家机关工作属性所决定的工作原则和基本规律。基于此，修订《党组条例》时应考虑以下三个方面。

（一）明确不同国家机关党组应遵循的工作原则

党组的设置集中体现了党的领导这一政治原则，党组的组织执行力和运行状况直接体现着党在各领域的领导形象和执政能力。加强和改善党的领导，巩固党的领导地位，提升党的执政能力，就要加强党组建设并提升其工作效能。为此，党组就要结合所在领域实际运行情况和基本特点及其要求有效开展工作，既要将党的大政方针路线政策贯彻到位，又要保障本单位本部门工作目标的实现。如前所述，全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院等分别履行着国家的最高权力（包括立法权、任免权、决定权等）、行政权和司法权等不同权力，遵循着立法、行政和司法等不同工作规律，因而其工作运行机制亦不同○14。相应地，党组要发挥领导核心功能，就需要结合其所在领域或部门的工作实际及其规律要求开展工作，明确自身职责范围，总结工作经验，因地制宜地确定工作内容和方法。在全面深化改革和全面依法治国背景下，党在领导人大工作、政府工作和司法工作以及群团工作和社会工作等各方面都积累了丰富经验，对人大工作规律、政府工作规律和司法工作规律等有了深刻认识，应该在总结这些规律认识和工作经验的基础上，对不同党组的工作规定出各自具体的工作原则和工作方式。

因此，党组的工作原则和工作方式是由其工作内容决定的，它们所要决定的若干重大问题分属于不同工作类型并具有不同工作性质，其解决方式也就存在不同的原则要求。这些原则要求要体现在党组会议与所在单位工作会议的关系处理上。例如，全国人大常委会党组要处理好党组会议与全国人大常委会委员长会议之间的关系，委员长会议由常务委员会的委员长、副委员长、秘书长组成，处理常务委员会的重要日常工作○15。而党组的领导和执政功能直接体现在对这些重要日常工作中重大问题的决定权上。国务院党组、最高人民法院党组和最高人民检察院党组都要通过处理好党组会议和机关业务工作会议的关系来展现其领导地位、能力和水平。就二者的关系而言，坚持党的领导是政治原则，做好本职工作是基本要求，二者相辅相成。为了做到这一点，党组需要因地制宜。因此，应在对第10条第（二）项所规定的重大事项、重要人事任免、重大项目安排等进行专业化区分，进而明确规定专业化而且针对性的决定方式。哪些需要按照党内民主集中制原则，哪些需要多数原则，哪些需要党组进行决策，哪些需要扩大范围进行决策。这就需要建立相关规章制度，保障处理好党组会议与相关工作会议之间的关系。基于此，建议在《党组条例》第3条增加一项内容，即：“坚持实事求是，尊重本单位工作所遵循的基本规律。”

（二）明确授权党组制定党内法规权限及其效力位阶

上述党组所制定的规则、规定、办法、细则，当然属于党内法规范畴。但是，它们在效力等级上，究竟是属于哪个层级的党内法规呢？在具体类型上，又属于哪一类型的党内法规呢？例如，在现实政治生活中，2016年5月最高人民检察院就曾颁布《中共最高人民检察院党组工作规则（试行）》，对最高检党组的工作职责、原则、制度、程序、监督、责任和党组自身建设作出了明确规定。这是“最高检全面系统规范党组工作的首个文件”○16。全国人大设立有全国人民代表大会常务委员会党组和全国人大机关党组，其机关党组也于2017年6月28日通过了《全国人大常委会机关党组理论学习中心组学习规则》、《全国人大机关党建工作领导小组工作规则》、《全国人大常委会机关党组关于贯彻〈中国共产党问责条例〉的实施办法》等。根据其基本属性，它们当然属于党内法规范畴，但若问它们是否属于中央党内法规？这就首先需要明确中央党内法规的内涵与外延。

按照《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第2条对党内法规的概念界定○17，党内法规可以分为三个效力层级，即：中央党内法规、中纪委和各部门党内法规以及地方党内法规，构成了“1+4”纵向上的效力位阶。［11］可见，党内法规的制定主体包括党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委，而中央党内法规制定主体就是党的中央组织。因此，要搞清楚全国人民代表大会常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院等各党组所制定的党内法规是否属于中央党内法规，就要搞清楚党组本身是否可以称为党的中央组织。根据党章第3章的规定，党的中央组织包括党的全国代表大会、党的全国代表会议、中央委员会、中央政治局及其常委会、党的中央军事委员会。而第2章规定了党的组织制度，其中第13条第3款规定：“党的中央和地方各级委员会可以派出代表机关。”上述各党组属于党的中央委员会的派出代表机关形式之一，它们在具体结构与功能上显然不能与党的中央委员会相提并论，并不具有中央党内法规制定主体资格。因此，上述任何一部党内法规也自然不属于中央党内法规。

但是，上述各党组工作所辐射的领域则是全方位的，其党内法规的实际约束力在范围上又是全覆盖的。鉴于党组制度直接关乎党的领导执政方式及其能力水平，这就需要通过制度的完善以保障党组的领导核心功能及其实现。因此，应明确授权党组制定自我管理和所属领域党内法规的权限。建议《党组条例》第10条增加一项内容，即：“可根据单位工作属性、规律和特点制定符合党组织建设需要的党内法规”。这一规定的目的是为党组制定自身范围内的党内法规提供直接依据。当然，此类党内法规既不属于中央党内法规，也不属于中纪委和中央各部门诸如中央组织部、中央宣传部、中央统一战线工作部、中央对外联络部、中央政法委等中央部委机构所制定的党内法规，更不是地方党内法规，我们可以称之为“派出机构党内法规”，其效力仅限于其派出机构及其所在单位系统之内，这一点可以在《制定条例》修订时呼应一下。

（三）明确党组职责及党组会议的议事内容与范围、议事程序规则与方法

党组的职责包括总的政治领导责任和其他具体职责两部分。因为党组是中央设立的领导机构并发挥领导核心作用，其首要职责当然是履行好政治领导责任，即：“发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用。”［3］同时，《党组条例》第10条至第16条所规定的具体职责，诸如领导并加强人才队伍建设、领导统战工作和群团工作、领导从严治党的职责，等等。都是其共性方面的要求，而忽略了其个性化差异。我们以党管干部原则和人事任免决定权的关系为例，《党组条例》第11条强调党管干部原则，第24条第2款规定：“党组讨论决定人事任免事项，应当严格按照《党政领导干部选拔任用工作条例》执行。”［3］尽管现有规定隐含着关于“人才”的专业化要求，但在部分领域的具体实践中对其专业性的要求往往会因各种原因被忽略掉了，这与专业化分工的现实工作需要是相背离的。如何在坚持干部管理的政治原则时，还能根据现实需要强调干部队伍的专业化要求，这一点需要在《党组条例》中进行明确。国家各机关相应的立法工作、执法工作和司法工作都有很强的专业性要求，对其工作者也就有了专业性限制。鉴于此，建议在《党组条例》第11条关于加强人才队伍建设的规定中明确对人才的政治性要求和专业性要求并重原则，将党管干部原则和专业化原则有机结合起来。

《党组条例》在第5条、第6条、第7条规定了党组的设立和对党组书记的要求，第17条则对党组书记职责进行了规定。从上述规定的具体内容来看，对党组书记这一“关键中的关键”角色仅规定了一般性要求，而缺乏基于相应工作和职务专业属性上的限定性要求，诸如在工作经历、知识背景等方面的限定。为有利于所在单位开展工作及其工作目标的实现，建议在第7条增加如下内容，即：“党组书记应具有相关专业的工作阅历和教育背景。”

党组是所在单位的决策中枢，讨论并决定所在单位重大问题，党组的决策程序和议事规则就显得十分重要。尽管《党组条例》对此也进行了规定，例如第23条至第27条规定了议事决策的基本程序和原则。然而，这些规定也仅是总体性要求，忽略了党组在立法工作、行政工作、执法工作和司法工作中决策的特殊性。因此，建议在相应条规中增加如下表述：“根据具体工作的基本属性、规律和特点要求进行科学决策”，以保障其单位工作运行的连续性和稳定性。同时，建议在第10条增加一款：“对于不同类型的重大问题，应采取不同的讨论和决定方式。”这样就可以兼顾到党组决策的一般性和特殊性要求，以适应其功能实现的一般性与特殊性要求。

综上所述，党组在结构与功能上的优化，需要在总结实践经验的基础上逐步推进。《党组条例》的制定本身就是这一优化过程的阶段性成果，不仅促进了党组在领导和执政方式上科学化和法治化，还增强了其领导和执政的能力和水平。党的十九大报告提出要坚持“依法治国与依规治党有机统一”，并要求“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”［12］。我们知道，《党组条例》既属于党的建设（主要是党的组织建设）方面的中央党内法规，又属于党的领导法规制度。因此，对《党组条例》进行修改，一方面体现了国家政治在实现法治化转型的过程性要求，为实现全面依法治国提供基础性支撑；另一方面也是加强党组建设进而推进党内民主和党内法治的要求，为实现依规治党提供制度性保障。两个方面相辅相成，统一于当代中国政治发展的具体实践和法治化进程之中。

注释：

①《党组条例》规定了党组设立的条件、范围、原则和职责等内容，是党组设立和运行的总依据总遵循。其中第2条界定了党组的概念，即：“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导核心作用。”见《中国共产党党组工作条例（试行）》，载《人民日报》2015年6月17日，第2版。

②另外，还有在国有企业、社会组织中设立的党组，其角色和功能有着不同的要求，也充分体现着党的领导功能。本文仅讨论国家政治体系中的党组。

③例如，邓小平曾在《党和抗日民主政权》一文中指出：“上下级党团不发生关系。”参见《邓小平文选》，第1卷。

④具体表述是：“党的各级领导机关，对同下级组织有关的重要问题作出决定时，在通常情况下，要征求下级组织的意见。要保证下级组织能够正常行使他们的职权。凡属应由下级组织处理的问题，如无特殊情况，上级领导机关不要干预。”见《中国共产党章程》（中国共产党第十九次全国代表大会部分修改，2017年10月24日通过），载《人民日报》2017年10月29日第1版。

⑤“以党的政治建设为统领，以坚定理想信念宗旨为根基，以调动全党积极性、主动性、创造性为着力点，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中。”习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）》，《人民日报》2017年10月27日，第1版。

⑥第48条规定：党组的任务，主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；加强对本单位党的建设的领导，履行全面从严治党责任；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项；团结党外干部和群众，完成党和国家交给的任务；领导机关和直属单位党组织的工作。《中国共产党章程》（中国共产党第十九次全国代表大会部分修改，2017年10月24日通过），载《人民日报》2017年10月29日，第1版。

⑦但是，关于人财物省级统管司法改革就要求上下级法院的省内垂直管理，高级法院的党组就有了相应类似的职责。同时，当前司法改革正在攻坚阶段，上下级法院的关系还应根据改革需要在不同工作领域进行细致划分。

⑧“党团乃是隶属于各该级党部的一种组织，受各该级党部的指导机关指挥，他没有自己组织的系统和指挥系统，上级机关中党团决不能直接指挥同一团体中下级机关的党团（如铁总的党团决不能直接指挥各铁路工会的党团，全总的党团不能指挥各省总各全国产总的党团等），但决不因此而妨碍工农会的独立的组织和指挥系统，就是说工农会上级机关可以受该党团的影响而指挥下级工农会，然并不能由上级党团直接出面指挥下级党团。同时下级党部对于其所管辖的党团指导，必须根据于上级党部对各项工作的方针，使其能与上级党团的行动相合。”参见

《组织问题决议案提纲》（党的六大通过）。

⑨七大党章第60条规定：“在政府、工会、农会、合作社及其他群众组织的领导机关中，凡有担任负责工作的党员三人以上者，即成立党组。党组的任务，是在各该组织的领导机关中指导党员为加强党的影响，实现党的政策而工作。”

⑩刘少奇《关于修改党章的报告》（一九四五年五月在中国共产党第七次全国代表大会上报告）中明确指出：“各级政府机关及其他机关中党的支部，应直接由同级党的委员会来领导。这种机关支部，不应该代替党组的工作。党章规定这种机关中的党组，由在该机关中负责的党员来组织，有其特殊的为党的机关支部所不能代替的任务。党组在实现自己的任务有必要时，并得指导该机关中的党的支部，动员该机关中一切党员来协助自己的工作。”

⑪《中国共产党章程》（一九五六年九月二十六日中国共产党第八次全国代表大会通过）第59条规定：“在这些组织中负责实现党的政策和决议，加强同非党干部的团结，密切同群众的联系，巩固党和国家的法律，同官僚主义作斗争。”

⑫党的九大和十大在党章中取消了党组的规定，直到党的十一大通过的党章才重新恢复了关于党组的规定。第14条第2款规定：“在国家机关和人民团体中，应设立党组。中央一级国家机关和人民团体的党组成员由党中央指定。地方各级国家机关和人民团体的党组成员由相当的党委指定。”见《中国共产党党章》（中国共产党第十一次全国代表大会一九七七年八月十八日通过）。

⑬第四十六条规定：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。党组的任务，主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务；指导机关和直属单位党组织的工作。”见《中国共产党章程》（中国共产党第十六次全国代表大会部分修改，2002年11月14日中国共产党第十六次全国代表大会通过）。

⑭另外，在国有企业、社会组织中设立的党组，其角色和功能也有不同的要求。

⑮全国人大常委会所处理的常务委员会重要日常工作包括四项：（一）决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案；（二）对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议；（三）指导和协调各专门委员会的日常工作；（四）处理常务委员会其他重要日常工作。参见《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000- 12/06/content_4425.htm，2018年8月29日最后浏览。

⑯《中共最高人民检察院党组工作规则（试行）》专章明确了更合党组工作要求和内容的7项工作制度，细化了议事决策、决策执行、决策复议、事项督办、文稿审签5个方面的工作程序，规范了更具最高检特色的及时备案监督、党组集体监督、领导亲自监督、建立台账监督、群众评议监督等5个方面的工作监督。参见《最高检颁布党组工作规则 党组职责范围内事项个人无权决定》，载《法制日报》2016年5月19日，第1版。

⑰《制定条例》第2条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”见《中国共产党党内法规制定条例》（中共中央2012年5月26日印发），载《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第37页。