军警民海上联合维权行动实践与对策研究

唐 军

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

在我国海上维权斗争日益严峻与复杂的形势下，军警民海上联合维权行动将日趋常态化。针对我国海洋维权的形势特点，加强海警与海军、海上民兵及地方其他涉海力量联合维权行动的研究，对强化我国海上维权斗争具有重要的理论和现实意义。

一、军警民海上联合维权行动的必要性

(一)适应我国当前海上形势的现实需要

我国海洋资源丰富，面积辽阔，是我国实现可持续发展不可或缺的战略空间，向海洋要资源、要空间、要发展已经成为沿海国家的共识。目前，我国海洋权益正遭受着严峻的威胁与挑战。东海方向，中日钓鱼岛争端愈演愈烈；南海方向，菲律宾、越南、马来西亚等国也正在加快“圈地”速度，采取多种手段掠夺我国南海传统海域的各类资源，使我国海洋权益遭受了巨大损失。同时，相对应的我国海上维权执法力量却比较薄弱，不能满足海上维权需要，面对我国复杂的海上形势，我们必须打破常规思维，走一条军警民联合维权的路子,发挥军警民海上联合行动的优势，加强联合维权执法力度。

(二)维护我国国家海洋权益的有效手段

面对海洋的重大经济利益、军事利益和地缘战略利益，我国周边许多国家和一些域外大国都将目光聚焦于我国海洋争端之上，以确立各自的战略意图。周边某些国家不仅掠夺我国海域的油气资源，进行非法捕鱼、非法勘探等活动，还对我国的勘探开发活动进行阻扰破坏，甚至还通过国内立法等手段，妄图固化甚至扩大主张海域，以进一步掠夺我国海洋资源，侵犯我国海洋权益。同时，美国为扩大其在亚太的影响力，频繁与我国周边一些国家举行海上军演，不断提高对我国海域的侦察监视力度，并多次侵入我国管辖海域，妄图利用海洋争端问题遏制我国的和平发展。所以，充分发挥军警民联合维权行动所特有的应变功能，增强军警民海上联合维权行动能力，提高维权水平，是实现维权效益最大化、维护国家海洋权益的有效手段。

(三)我国现代海防力量体系建设的必然要求

近几年，我国海上维权力量建设取得了长足进展，飞机、大中型舰艇等装备已开始逐步列装，并在海上维权行动中表现突出，在打击各种侵权行为方面发挥了重要作用。但同时也暴露了我国海上执法力量整体水平的不足，具体表现为当前海上执法力量对我国广阔的管辖海域还难以形成全面有效的管控，缺少装备中小口径舰炮、舰载直升机和信息化设备的巡逻舰船，空中执法力量更为薄弱，维权时经常出现“捉襟见肘”“疲于应付”的被动局面。面对艰巨的海上维权任务，单靠一种海上力量将难以应对。因此，开展军警民联合维权行动，将海上执法力量与军事力量、民兵力量有机结合，是我国现代海防力量体系建设的必然要求。

二、军警民海上联合维权行动的特点

(一)涉及国家利益，责任重大，影响深远

当前，我国海洋局势复杂、矛盾凸显，周边沿海国家都不同程度地与我国存在海域划界问题或岛屿争端，加上域外大国的横加干涉，使我国海洋争端问题区域化、国际化趋势明显，维权过程中出现域内外国家联合针对我国的局面不可预知[1]。军警民海上联合维权行动，主要对象不是民间的侵权行为，也不是海盗和恐怖组织，而是外国政府有计划、有组织的侵权行为。因此，对我国与侵权国的关系以及对周边地区甚至国际形势都将产生深远影响。一旦维权行动失败，则会引发相关国家甚至其他敌对势力的效仿，使局部失利发展为全局被动。特别是当前我国正处于发展的重要战略机遇期，联合维权行动的成功与否，关乎国家利益，对民心士气和国家形象都会产生深远影响。

(二)参与部门多，指挥协同难，行动顾虑大

军警民海上联合维权行动既包括海军、海警，也包括地方政府、海上民兵，有时还有当地渔船民，参与部门较多。同时海上联合维权斗争形势变化往往既大且快，要求决策指挥必须高效统一。而军警民指挥体系不同，协同方法也有所区别，适用斗争场合及运用手段也往往有所不同，特别是现场指挥关系转换难度较大。在采取行动时，海军、海警舰艇不仅要考虑对付对方民用船舶，还要考虑对付对方军用舰机，不仅要考虑保护己方民用船舶的安全，还要考虑自身防御，这就容易导致行动顾虑大，影响战斗力发挥。

(三)行动环境复杂，遂行任务多样

第一，自然环境各有特点。不同海区的地理水文情况差距较大，岛礁、浅滩、狭水道、潮汐、海流等分布情况也有所不同。在军警民联合维权行动中，既有海军、海警的大型舰艇，也有许多小型执法船艇，还有部分渔船，根据不同的海区自然环境情况，其担负的任务各有不同。第二，人文、社会环境情况各异。行动海区的社会、人文环境对军警民联合行动所担负的任务样式也具有重要影响，如国际航道、渔场、旅游景区、生产作业区、军事禁区、重大活动区域等，不同海区，联合行动的任务样式也有所不同。第三，联合行动多涉及争议海区，国际环境复杂。当前，我国仍有很大一部分海域涉及海上划界、岛屿主权争端、海洋资源争夺等问题，争议海域不同，所处国际环境各异，导致军警民联合维权的行动对象复杂多变，任务样式多样。

三、军警民海上联合维权行动存在的问题

(一)信息共享机制不完善，联合指挥机制不顺畅

情报信息是海上联合维权行动的关键。而目前海上情报信息在搜集、分析、利用方面还存在诸多问题，各维权力量都有自己独立的信息搜集系统，并没有一个综合性的情报信息共享平台，往往会出现海上维权情报信息的重复、互不可知，导致联合行动战机把握不准，决策不及时。同时，由于海警、海军的任务有所差别，其指挥系统也是自成体系，指挥手段、技术要求等兼容性不高，加上海上民兵、渔船民及其他地方涉海力量的参与，现有机制已很难满足军警民联合维权行动指挥的需要。

(二)联合维权基础力量薄弱，行动范围有限

通常情况下，军警民海上联合维权行动的主体仍然是中国海警，而海上民兵、渔船民等地方维权力量主要担负侦察、干扰敌人等任务，海军主要发挥威慑、保护作用。只有在维权行动极有可能转化为武力冲突时，海军才会成为维权主体。因此，中国海警对军警民整体维权力量的强弱具有决定作用。而目前中国海警远海维权能力还较弱，大型维权舰船还没有形成足够的战斗力，空中维权力量还处于起步阶段，同时缺乏大量相关专业技术人才，以致整个联合维权行动的范围有限，难以全面覆盖我国广阔的管辖海域。

(三)联合行动方案不完善，缺乏针对性联合训练

在海洋权益日益重要的今天，必将逐渐形成军警民联合维权的常态化模式。但就目前情况来看，我们还没有形成一套完善的军警民联合维权行动方案用以指导海上联合维权行动。在近几年军警民联合维权行动中，我国各维权力量虽然都出色地完成了上级赋予的任务，但仍存在一些问题。由于平时军警民各部门缺乏有针对性的联合训练，在进行了必要的临战训练的情况下，行动过程中还是出现了一些各方力量行动脱节的现象，导致联合维权行动的整体效率不高。

(四)联合保障能力不足，难以适应联合行动需要

目前，军警民联合维权行动的保障问题主要有:一是军警民联合行动，保障指挥协调难。海上维权斗争的保障活动涵盖装备、军需、卫勤、油料及机电维修等多个方面，涉及部队和地方不同单位或部门，保障对象多元，组织协调难度大。二是保障需求量大，自我保障能力不足。海上联合维权行动一般远离陆地，持续时间长，各种物资消耗巨大，保障需求多样，而大部分任务船吨位有限，自身物资携带能力较弱，保障能力不足，难以满足需要。三是海上环境特殊，保障组织实施困难。海上联合维权行动任务海域水文气象环境复杂，海况多变，对各种保障的影响都比较大。

(五)缺乏相关法律法规，联合行动受限大

当前，我国在海洋维权执法方面的立法还存在相当大的缺位，对海警的维权执法行动没有专门的法律授权，针对维权执法行动也缺乏程序性规范，而军警民海上联合维权行动更需要法律进行授权。在军警民海上联合维权行动中，涉及海军以及海上民兵等力量，政治敏感性强，涉外影响较大，没有相关的法律法规来指导和规范兵力行动，容易让外界对我国海上联合维权行动产生误解和误判，可能会使我国在处理国际海洋争端中处于被动地位。由于这些原因，我国军警民海上联合维权行动受到很大的限制，难以真正发挥出联合维权行动的优势，不利于海洋权益的维护。

四、加强军警民海上联合维权行动的对策

(一)建立军警民融合的海上联合指挥系统

开展联合维权行动，首先要建立高效指挥系统。高效的指挥系统必须同时形成信息和指挥两方面的优势，其中信息是眼睛，指挥是大脑。

1．擦亮眼睛，建立有效的海上信息共享机制

第一要建立起横向集成、纵向贯通、互通互联的高效、顺畅的情报信息共享平台[2]。主要对双方情报资源进行有效整合，提高情报工作效率，实现军警民信息资源的优化配置。第一时间将情报预警信息送达军警民各方力量维权行动前线，充分发挥情报在支持预警、决策、防范和打击等方面的作用，提高军警民协同作战和快速反应能力，为联合维权行动提供坚强的信息保障。

第二要根据军警民各方的情报信息来源不同、情报技术、情报获取手段等存在较大差异等特点，深入开展制度化、规范化的情报培训交流，可弥补因任务权限、技术障碍、体制机制造成的情报“真空”。特别要对海上民兵、渔船民等地方人员进行专业培训，增强其收集海上相关情报的意识和效率，更好地利用其优势，保障其安全，使情报信息更具效益性。

2．理清大脑，建立健全海上联合指挥机制

第一是必须根据维权任务需要和参战力量的特点，构建集中统一、平战结合、联合高效的海上联合指挥机制。具体来说就是，在共同遂行我国海上多样化维权任务时，需要根据任务的性质、形势的分析、结果的研判等来确定任务的指挥权、事件的处置权。在遂行海上重点岛礁、敏感海域的巡逻管控、海上重要目标安全保卫等常态化任务时，主要由海警指挥员负责指挥，如联合维权行动武力使用程度逐渐升级，有转为海上战斗的可能性时，指挥权则立即移交海军。

第二是必须简化指挥层级，明确指挥权限，建立常态化的联合指挥机构。在开展军警民海上联合维权行动时，根据简化指挥层级和扁平化指挥的要求，同时建立岸上和海上两级联合指挥所，对军警民联合维权兵力实行统一指挥。岸上联合指挥所是联合维权行动的最高指挥机关，可设在海警或海军指挥中心，负责海上联合维权行动的整体决策。海上联合指挥所是负责海上联合维权行动的前线指挥，负责海上联合维权行动的具体组织指挥。根据任务需要，海上联合指挥所可设在吨位较大、指挥能力较强、位置较为靠前的海警舰船或海军舰艇上。

(二)加强联合维权基础力量建设

第一，要扩大兵力规模。合理的兵力规模是形成维权能力的重要保障，所谓合理的兵力规模，就是在保证达到质量前提下，拥有能够有效完成维权任务的数量规模。海军在兵力规模上，首先要考虑海上战略全局，满足海上作战的需要，同时兼顾海上维权。海警在兵力规模上，应结合管辖海域、斗争对象、维权特点、侵权现状等情况，适度扩大兵力规模。同时，要不断加强海上民兵力量建设，可以依托地方政府部门和企事业单位及符合条件的个体渔船等，扩大海上民兵组织规模。组建海上维权民兵队伍，适时组织开展训练，并配备必要的装备器材，切实形成满足联合维权所需要的合理兵力规模。

第二，要加快高性能装备建设。舰船是海上维权的基本力量，考虑到联合维权任务海区一般距离陆地远、维权形势比较复杂等特点，应注重发展综合性能先进、航速快、续航力长、装备齐全的大中型执法船只。同时，为提高发展起点，海警执法船只可采取建造新船与接收退役军舰并举的方式，快速形成中国海警装备上的优势[3]。还应打破海军、海警装备自有标准、自成体系的现状，制定相关技术规范、统一标准，以便可以直接利用海军成熟的技术标准，或将其移植、嫁接到海警现役装备上来，实现海军、海警装备通用化、兼容化，节约装备建设和维护成本，消除联合行动中装备保障的技术障碍，提高海军、海警装备建设的整体效益。另外，还要加强海警航空装备建设，充分发展海警无人机、直升机和巡逻机等，发挥空中维权装备机动灵活、反应快速、搜索面积大和取证角度广等优势，提高海洋综合维权效益。

第三，要加强军警民人才队伍建设。根据联合维权需要，要定期组织人员进行培训交流。特别是海警部队现阶段缺乏大量大型舰艇指挥人才和专业技术人才，可定期组织相关专业人员到海军训练基地进行专业培训或直接招募有经验的海军官兵，并在建设航空装备的同时加快航空人才的培育和招募，尽快形成具有一定维权能力的航空力量。同时，海军也应定期派出人员到海警各部门学习和参加执法实践，熟悉海上维权执法程序及方法，提高维权执法意识。最后，还应利用休渔期等空闲时间对海上民兵队伍开展针对性、适用性教育和培训，提高民兵海上维权能力[4]。

(三)建立常态化联合行动机制

1．充分完善军警民联合维权行动方案

当前，我国海洋权益遭受的侵犯主要包括四个方面：一是岛礁、海域被多个国家侵占和管控；二是外国石油公司、渔船等对我国油气资源、渔业资源疯狂掠夺；三是域外大国在我国专属经济区内进行非法测量和侦察监视活动；四是我国有关开发活动和科考活动受到阻挠和破坏。针对以上四个方面，军警民联合维权行动方案可分为重点岛礁巡航和管控行动、重点海区护渔行动、驱离非法船舶行动、重点海区护航行动等四大类。在制定军警民联合维权行动方案时，要结合维权对象的活动特点、对维权态势的深入研判和维权海域的水文、气象、航道、岛礁区等情况，遵循周密细致、科学严谨、留有余地的原则，确定军警民联合维权行动的任务和目标，合理部署兵力，正确选择战术战法和组织各种保障，以起到规范参战力量行动、充分发挥军警民作战效能和贯彻整体作战的作用，切实提高军警民联合维权行动能力。

2．建立常态化联合训练机制

按照固定周期，明确每个周期海军、海警和海上民兵的训练任务，制定并下发军警民联合训练计划。定期对联合训练内容、海域形势、兵力部署等进行研究，并组织兵力围绕联合维权的基本战法，开展有针对性的编组联训，包括警戒导航、力量投送、目标保卫、应急处置、装备保障、后勤补给等基础训练科目。综合训练则以实战化为背景，明确训练主题和内容，按照设置基本情况、制定训练方案、组织实兵训练、严格考核评估和做好研究总结的程序组织实施，解决联合指挥、联合行动、联合保障的有机融合等问题，切实形成和提高军警民在实战背景下的联合维权执法能力。

(四)建立军警民协作保障体制

1．推动军警民保障设施一体化建设

保障设施包括物资、器材、装备的存放和使用平台、专业保障舰船，及港口、码头、航空港等。目前，中国海警正处于改革阶段，可先依托海军成熟的保障设施平台，并在未来建造保障设施时统筹考虑，保证海警、海军保障设施的兼容性，按照通用化、标准化、定型化的技术标准进行综合配套，以便于海警、海军技术可以相互转让，设施可以相互通用[5]。同时，还要考虑与民用船舶保障设施的兼容性，可以在后期保障设施建设和改造时，综合考虑军警民各方船舶的特点，建立相互兼容的保障设施和平台。另外还要大力建设空中保障力量(运输机、直升机等航空器)，通过空中适时向指定任务区域输送物力和人力，对任务舰船进行实时供应的全方位保障，建立水平保障与垂直保障有机结合的一体化立体保障。

2．建立军警民三位一体融合保障体系

随着海上联合维权任务的多样化和常态化，仅靠军警民任何一个部门都无法满足联合维权行动的保障需要。要保证联合维权行动的顺利进行，必须充分依靠海军、海警和地方的整体力量，充分发挥海军装备精良、机动保障能力强，海警海上维权执法主体身份、熟悉任务海区维权形势，地方船舶分布面广、行动隐蔽等优势，建立军警民三位一体的保障体系。在任务区域距离较近、时间跨度较小时，可以自主保障，各任务舰船根据任务需要自行装载、携行和保障；当任务区域较远、时间跨度较大时，每个分队可以编配1艘大吨位保障船和相应保障人员，伴随各分队遂行维权任务，保障食品、淡水、药品、器材等物资或适时派出海军、海警的专项保障船，将物资器材或专项装备送到相关任务舰船；在特殊情况下还可征用部分民船进行保障。在军民融合发展战略背景下，利用经济社会发展成果，建立起军警民三位一体的融合保障模式，为圆满完成军警民联合维权行动任务打下坚实基础。

(五)健全联合维权相关法律法规

第一，完善相关立法，使军警民联合维权行动法定化。职能法定化是当前我国海上维权执法行动面临的一项急需解决的问题。我国应当尽快制定出一门综合性的海洋法律，将海警、海军以及地方涉海力量在海上维权执法行动中的职能以及武力使用权限等用法律法规的形式确定下来。对我国军警民海上联合维权行动进行充分的法律授权，并向国际社会公示，使我国海警、海军以及联合维权行动都有法可依，行动都有根有据，避免我国在开展军警民海上联合维权行动时被某些别有用心的国家借此大做文章。

第二，制定完善的军警民海上联合维权行动规范。为使海上联合维权行动有据，应当针对军警民联合维权行动制定一套具有可操作性的行动规范，规范包括行动时机、人员组成、携带装备、武力使用的级别、不同情况的任务划分以及相关战术动作的运用和与之相应的具体行动流程等。明确何种情况下实施驱离、何种情况下实施登临、何种情况下实施逮捕等，以规范军警民联合维权行动中的各种行为，使海上联合维权行动更具规范性和合法性。可以借鉴美、日等国海岸警卫队的执法技术规范，再结合我国军警民联合维权行动实践，形成一套符合我国海洋维权实际的军警民海上联合维权行动规范。

第三，积极参与研究国际海洋立法。《联合国海洋法公约》是迄今为止最全面、最综合的海洋管理的国际公约，但它不是一个静态的法律体系，而在不断发展变化。我国必须利用现有规则最大限度地巩固现实利益、发展长远利益，同时更加深人、广泛地参与、影响国际性和区域性的海洋立法，在制定进程、内容等方面发挥作用，最大限度地维护我国国家主权和海洋权益。