欧盟应对难民危机的边防措施研究

王亚宁

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

一、难民危机对欧盟的影响

“阿拉伯之春”引发的中东、北非局势动荡，使得越来越多的中东、北非难民或经济移民涌入欧盟。由于欧盟应对不力，引发了一系列危机，学界将其称为“欧盟难民危机”。欧盟边防局(Frontex*Frontex是法语Frontières extérieures for “external borders”的称呼，英文全称为欧盟外部边界合作行动管理局(European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders)，简称欧盟边防局。)的报告显示，2015年第二季度有超过17万难民非法穿越欧盟边境进入欧洲，数据显示前8个月已经有累计超过50万难民通过各种途径抵达欧洲[1]。对于欧盟而言，大量涌入的难民已经不是简单的难民问题，更是严肃的政治、安全和生存问题。下面，笔者主要从公民、成员国和欧盟三个维度，简要分析难民危机对欧盟的影响。

(一)从公民层面看

1.难民危机使欧盟公民产生福利蛋糕将被分割的焦虑感。难民一踏上欧盟的领土，就面临着衣食住用行等基本需要，安置和融合这些难民必将花费大量的财政收入，从而对欧洲国家捉襟见肘的社会福利开支构成严重威胁，由此必将对欧洲国家的社会福利体系构成一定程度的冲击[2]。且难民在欧盟内的所有活动都将与欧盟公民的日常活动产生交集，交集中的摩擦与不快都会使欧盟公民产生愤怒感。这种愤怒感加上难民对其生活空间的挤占，进而使欧盟公民产生福利蛋糕将被分割的焦虑感。

2.难民危机使欧盟公民产生安全上的无助感。由于宗教、文化以及社会等原因，部分进入欧盟的难民被边缘化。一些被边缘化的难民则加入宗教极端组织，发动恐怖袭击。生活在欧盟内的难民发动恐怖袭击，不仅严重影响了欧盟公民的生命财产安全，更使欧盟公民产生人人自危的恐惧感和无助感。2015年11月巴黎系列恐怖袭击案、2016年初德国科隆性侵案等的发生，在更深层次触动了欧盟公民脆弱的安全神经。蔓延在欧盟公民内心深处的无助感催生出其对欧盟治理能力的怀疑，无助感的不断增加将在很大程度上弱化欧盟公民对欧洲一体化的信心，进而动摇欧盟治理的民众基础。

3.难民危机破坏了欧盟公民间的和谐。面对不断涌入的难民，欧盟公民在是否接纳难民问题上分为两派，即“接纳派”与“拒绝派”。两派在彼此无法说服对方的情况下，从语言到思想再到行为上的对立不断出现。从伦敦到哥本哈根，数万欧洲人游行，要求对难民给予更加慷慨的赠予，但同时也有数千人在华沙和布拉格提出相反要求。欧洲在移民问题上的种种分歧充分体现于政治精英和普通民众间激烈的辩论中。欧盟公民间不同层次的对立，在破坏欧盟公民和谐关系的同时，也弱化了其团结度，而团结度的弱化在一定程度上降低了欧盟的凝聚力。

(二)从成员国层面看

1.难民危机使得成员国间矛盾凸显。难民危机在成员国间投下一块“愤怒”的石头，一时间激起千层矛盾的浪花。面对不断涌入的难民，内部成员国对前线国家的指责凸显，“配额制”下东西欧间的相互指责不断。匈牙利总理维克特·奥尔班(Viktor Orban)指责欧洲难民危机是德国一手造成的[3]。由于各成员国所处地理位置不同，因此难民问题对各成员国的影响也各不相同。毗邻欧盟外部边界线，特别是邻近中东、北非国家的欧盟成员国，面临着严峻的难民问题，如希腊、意大利。由于申根国家间取消了边界管控，难民进入希腊就等于进入了申根区，因此一些申根国家对希腊颇有微词。在难民危机“撕裂”东西欧的同时，几乎所有的成员国都怪罪希腊，认为希腊没有守住欧盟“南大门”，放任难民如潮涌入[4]。作为欧盟成员国，希腊边界线不仅是希腊的边界线，也是内部成员国的边界线，还是欧盟的外部边界线。因此，维护希腊边界安全，应对难民是所有成员国的共同责任，其他成员国应该向希腊提供力所能及的帮助。然而，事实却让希腊感到心寒。面对其他欧盟国家的指责，希腊批评其他欧盟国家“口惠而实不至”，没有向希腊提供应有的帮助[4]。对于难民问题的解决，德国提出“难民配额”制，东欧一些国家对此持反对态度，意大利等国则谴责成员国间不团结。面对难民危机，国家利益至上的魔咒爬上了成员国的心头，国家利益与欧盟统一价值观间的斗争以成员国间矛盾凸显的形式表现出来。

2.难民危机使得有些成员国国内右翼势力趁机崛起。不断涌入的难民使得成员国接纳难民的极限日渐逼近，在短期内无法有效应对危机情况下，有些成员国国内反对接纳难民的右翼力量不断壮大。在2015年进行的选举中，波兰右翼党法律与公正党总统候选人安杰伊·杜达击败时任总统科莫罗夫斯基，当选新一任波兰总统[5]。法国右翼政党认为难民恶化了国内的失业形势，而德国右翼势力则袭击难民营。右翼分子的言论和行为表面上似乎发泄了国内民众对难民危机处理不当的不满情绪，实际上改变着一些成员国的政治格局。右翼政党支持率上升意味着有些成员国国内政局有发生改变的可能，这给欧盟一体化进程埋下了隐患。如果一个右翼民粹主义者在一个欧盟大国中赢得全国选举，要求“重新控制国境边界”并忽略关于人权的欧盟规则，那么其可以在理论上让这个国家脱离欧盟[6]。英国脱欧的余音尚未终止，一些成员国国内右翼势力趁机崛起将在一定程度上绊住欧盟的前进步伐。

(三)从欧盟层面看

1.申根制度遭到破坏，动摇欧盟的生存根基。欧盟正常运转的前提是成员国遵守申根制度，申根制度是欧盟生存的根基。难民危机爆发以来，由于欧盟很难在短时期内采取协调一致的有效措施，一些成员国为避免难民危机进一步恶化，不断恢复本国的边界管控。从常理来讲，一般主权国家在应对难民危机时，都会本能地加强边界管控。然而，成员国间恢复边界管控实质上等于否定一体化进程，因为这样会影响生产要素的跨境自由流动。一旦生产要素无法在成员国间自由流动，那么欧盟的生命就将终止。正如学者所言：如果欧盟各国各自重新引入边境控制，那么，申根区的人员流动自由就会因此遭到破坏。事实上，随着德奥边境控制的引入，这种破坏已经成为对欧洲一体化迄今成就的一种现实威胁[3]。由于前线国家是难民进入欧盟的必经之地，因此前线国家面临的难民压力非常大，为了缓解这种压力，恢复边界管控，已经成为前线国家的重要选择。近来，在匈牙利政府封锁其与克罗地亚的边界后，斯洛文尼亚也宣布封锁边界[7]。难民危机背景下，成员国恢复边界管控看似是一种本能的自救措施，实际上却严重破坏了申根制度，动摇欧盟的生存根基。

2.欧盟的团结遭到破坏，触动欧盟的灵魂。团结是欧盟的灵魂，欧盟的“盟”和一体化中的“一体”本身就意味着一群志同道合的国家，团结一致，迈向更好的生活。试想，一群吵闹不断、分崩离析的国家能构建什么样的“盟”呢？能真正实现“一体”吗？由此可见，团结对于欧盟而言意义重大。但是，难民危机却以独特的方式撕裂欧盟：《都柏林公约》和《都柏林条例》的有效性降低、申根制度被破坏、欧盟内部协商一致的优良传统被架空、欧盟层面一致应对难民危机的措施难以出台等，都说明欧盟的团结遭到了严重破坏。2015年9月23日，在布鲁塞尔举行的欧盟内政部长特别会议上，与以往需要全票通过的程序不同，由于捷克、斯洛伐克、匈牙利和罗马尼亚4个东欧国家反对，使会议不得不采取投票的方式[8]。欧洲一体化60多年精心构建的制度框架，被无序涌入的难民冲击得“落花流水”。难民危机诱发了欧盟的团结危机，要走出这场危机，欧洲国家必须捐弃前嫌，重塑团结。欧洲国家不能再以单打独斗的方式应对这一危机，没有哪个国家能够独立支撑，也没有哪个国家可以推卸其责任[7]。

二、欧盟应对难民危机的边防措施探析

(一)强化外部边界管控

1.强化外部边界的欧盟属性。从欧盟的实际情况看，外部边界实际上具有边界国家属性、非边界国家属性与欧盟属性。难民危机视角下，欧盟边防要有效应对危机，必须强化外部边界的欧盟属性，从欧盟安全的角度来看待外部边界，进而采取相应措施。首先，要求成员国将外部边界看作一个整体，成员国有义务和责任来维护边界安全。涌入希腊和意大利的难民不仅是希腊和意大利的问题，更是所有成员国必须面对的问题，成员国必须责任共担。正如德国总理默克尔所言：所有的成员国都必须时刻准备着将自己的安全人员派遣到外部边界，共同维护边界安全[9]。其次，外部边界管控措施必须具有整体性。难民涌入欧洲时，政策制定者、官员和公民的一致反应是：欧洲必须提升外部边界安全和制定统一的难民政策，但需要强调的是，提升外部边界安全是当务之急[10]。外部边界安全指的是外部边界的整体安全，整体外部边界安全的实现必须建立在外部边界管控措施具有整体性的基础之上。外部边界管控措施具有整体性不仅表现为边界管控的标准相同、管控措施衔接顺畅、法律制度完善，还表现在外部边界管控在人力、资源、装备、信息和情报等方面的共享与科学配置等。整体性边防管理措施既有助于从整体上维护欧盟外部边界安全，又有助于提高难民管理的效率和速度，还有助于减少成员国间的内耗。最后，明确非边界国家对边界国家的补偿责任。非边界国家对边界国家的补偿责任表现为：认可边界国家在应对难民危机中的作用，并对其付出表示感谢，而不是无休止地指责；给边界国家提供力所能及的人力、智力、物力、资源和装备支持等。

2.加强外部边界巡逻与边防检查。外部边界安全屏障作用的强弱在很大程度上取决于外部边界管控的能力，而边界巡逻与边防检查则是外部边界管控非常重要的组成部分。申根区有约4亿人口，400万平方公里的面积，海上边界长约142 673公里、陆地边界线长约7 721公里，有大约1 800个过境点[11]。欧盟漫长的外部边界线和诸多边境通道使边界巡逻与边防检查显得异常重要。难民危机背景下，加强外部边界巡逻与边防检查不仅包括加强陆、海、空边界巡逻与边防检查，即构建立体化的边界巡逻与边防检查模式，还包括增加人力、物力、装备，提升外部边界巡逻与边防检查的效率与速度，增强边境地区巡逻与边防检查的频率和密度，减少边界监控的盲点。首先，加强外部边界巡逻与边防检查有助于有效打击非法移民和跨境犯罪活动，降低非法移民问题对难民问题的裹挟度，逐步将难民问题从非法移民问题中剥离出来，进而降低难民问题的解决难度。其次，加强外部边界巡逻与边防检查有助于威慑不法分子。加强外部边界巡逻一方面可以彰显欧盟边防管理的能力和装备水平，另一方面传递欧盟加强外部边界管控的决心和力度，进而对犯罪分子产生心理威慑。最后，加强外部边界巡逻与边防检查有助于及早发现难民的流动趋势与流动状态。一方面，有助于根据难民的流动状态，采取有效的搜救措施，减少各种难民灾难发生几率，降低国际舆论压力；另一方面，有助于欧盟提前制定应对难民问题的预案，从而提前调动人力、物力和资源，制定更加合理有效的措施，以期更好地应对难民危机。如在难民将要抵达的边界国家建立难民点，准备必要的食物、帐篷、医药等生活必需品，进而使欧盟掌握应对难民危机的主动权。

(二)加强非法移民的遣返力度

这里所说的非法移民，是指以违反欧盟及其成员国法律的方式进入、穿越或定居欧盟成员国的非欧盟成员国公民[12]。难民危机背景下，非法难民既增加了欧盟应对难民危机的难度，又挤占了解决难民问题所需的资源，牵制了欧盟应对难民危机的精力。为了有效解决难民问题，将有限的资源用于最需要的难民，强化非法移民的遣返力度势在必行。据统计：2014年，欧盟境内发现约有50多万非法移民，其中只有约40%的非法移民被遣返[13]。面对外部边境地区的无序状态以及非法移民在欧盟内部引发的一系列社会问题，欧盟委员会要求成员国采取最严厉的遣返措施[13]。

首先，成立专门遣返机构。非法移民的遣返既需要成员国边防部门的通力协作，又需要欧盟边防局的统一协调，也需要与非法移民的母国进行联系。同时，非法移民的遣返还需要专门的知识与技能，成立专门的遣返机构势在必行。其次，对欧盟境内的非法移民进行摸底，并对非法移民的详细信息进行登记，生成专门的数据库，共享给成员国边防部门，以便预防被遣返的非法移民再次进入欧盟。最后，在获得非法移民母国支持的基础上，制定科学的遣返计划与遣返预案，调集多方力量，确保非法移民遣返工作顺利进行。

(三)在边界国家建立难民安置点

对于欧盟边防部门而言，阻拦难民进入欧盟显然背离基本的人道主义精神和欧盟的价值观，在难民进入的边界国家建立安置点，并对进入安置点的难民进行有效管理，是较为实用的措施。根据联合国难民署的统计，2015年约有200 000难民涌入希腊，110 000难民涌入意大利[14]。为了避免难民无序流动给欧盟的正常运行带来不便，在边界国家建立难民安置点，并对安置点的难民进行有效管理，既有助于确保难民的基本安全，又有助于欧盟掌握应对难民危机的主动权。

建立难民安置点的具体措施为：根据提前获取的情报信息，预测难民可能从哪些边界国家进入欧盟，估算出难民的大致数量，进而决定建立难民安置点的数量。给每个难民安置点准备充足的生活必需品。对难民进行简要安置，登记基本信息，并将这些信息反馈给欧盟决策层和各成员国。根据成员国的安置计划，安排专门的人员与运输工具，将难民护送到目的地。在成员国的安置计划尚未出台前，欧盟边防部门必须管理好安置点内难民的日常生活。

(四)加强与相关国家的边防合作

难民问题的实质是一些人为躲避战争、迫害等危险逃离本土，向外寻找生机的过程，该问题具有非常强的流动性，即难民在国家间的无序流动，这使得相关国家的边防合作成为应对难民危机的有效措施。对于欧盟边防部门而言，加强与相关国家的边防合作主要表现在以下几个方面：加强情报信息合作，掌握难民流动的情报与信息，制定预案；加强边防执法合作，如联合巡逻、联合执法、联合搜救等，降低难民流动过程中灾难发生的几率；加强对边防警察的执法能力、执法程序规范化等培训等。加强与相关国家的边防合作，既有助于将欧盟边防部门应对难民危机的触角向外伸展，又有助于减缓难民问题对欧盟的压力，还有助于部分化解难民问题。

(五)成立欧洲边境与海岸警卫队

2015年12月，欧盟委员会决定成立欧洲边境与海岸警卫队，作为应对难民危机的重要举措[15]。欧洲边境与海岸警卫队是欧盟边防局的加强版，主要表现在以下几个方面：(1)欧洲边境与海岸警卫队属于准军事性质，强制力和威慑力大。(2)在人员及装备方面，欧洲边境与海岸警卫队编制多，装备先进。(3)在反应能力方面，欧洲边境与海岸警卫队快速反应能力强，能在72小时内将1 500名机动警力派遣到形势紧急的边境地区。(4)在非法移民遣返权限方面，欧洲边境与海岸警卫队有权遣返非法移民，可向第三国派驻联络组，以协调与第三国的非法移民遣返事宜。(5)在跨部门协作方面，欧洲边境与海岸警卫队的协作能力更强：欧洲边境与海岸警卫队还将与欧洲渔业管理局和欧洲海事安全局联合行动，共同打击非法移民和跨境犯罪活动[16]。(6)在“干涉权力”(The right to intervene)方面，欧洲边境与海岸警卫队优于欧盟边防局，具体表现为：欧洲边境与海岸警卫队可以根据外部边界的安全形势，采取必要的管控行动，且无须得到相关边界国家的同意。这样可以确保欧洲边境与海岸警卫队在紧急情况下迅速采取措施，最大限度减少突发事件对欧盟外部边界安全的破坏与影响。

(六)加强难民问题研究

欧盟边防部门加强难民问题研究的内容包括：对难民危机现状、流动路线、规律及使用交通工具的研究，对应对难民危机的措施以及接纳难民的融合措施等方面研究。需要强调的是，由于受欧盟边防部门属性所限，其研究重点是对策研究。

三、余论

欧盟边防部门应对难民危机的措施是多层次的，各个层次的措施是相互配合的。加强外部边界管控，是欧盟边防应对难民危机最为直接的措施，其不仅包括思想层面上的强化外部边界的欧盟属性，还包括具体操作层面的加强边界巡逻与边防检查。加强非法移民的遣返力度是为了剥离非法移民问题对难民问题的裹挟，为解决难民问题分配更多的空间与资源。在边界国家建立难民点的主要目的是使欧盟掌握应对难民危机的主动权，从难民一进入欧盟，就开始对其进行全面管控。加强与相关国家的边防合作是为了拓宽欧盟应对难民危机的范围，提前介入，制定预案，不打无准备之仗。边境与海岸警卫队的成立是欧盟边防部门在机构层面应对难民危机所采取的措施，新的机构将在很大程度上提升欧盟边防应对难民危机的质量与速度。加强对难民问题的研究是为了使欧盟边防部门应对难民危机的措施更具针对性、可操作性和实战性。只有上述措施之间形成有机合力，欧盟边防部门应对难民危机的效果才会明显。

当前背景下，欧盟边防部门应对难民危机的措施必须秉持“疏通”而非“堵截”的思想。采取“疏通”措施有利于难民问题从“无序”变为“有序”，从“失控”变为“可控”，促进难民危机得到良性解决。欧盟边防部门的任何“堵截”措施都将进一步恶化难民危机。需要强调的是，欧盟应对难民危机的措施不仅具有欧盟特点，而且对我国边防部门应对难民危机也同样具有借鉴意义。我国边防部门只有加强对周边局势的预判，提前制定预案，才能避免在可能发生的难民涌入问题上陷入被动。