“中国式智慧”破冰“全国统筹”——养老保险基金中央调剂制度7月1日起施行

文／弋 戈

养老金全国统筹的第一步

“调整使合宜天地调剂之法。”在社会保险制度中，“调剂”一词是调整资金余缺的含义，而“更上一层楼”的“统筹”则是资金统收统支的含义。

2018年6月13日，国务院正式迈出养老金全国统筹的第一步——发布了《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，决定从今年7月1日起实施养老保险基金中央调剂制度。

梳理回顾养老保险制度统筹层次变迁历程，我们走过了一条曲折艰难的发展路径。从单位统筹到市县统筹，从省级统筹再到全国统筹，自养老保险制度建立伊始，社会保险的大数法则就要求以市县为统筹、社会化程度不高、养老保险基金管理分散、调剂功能不强、抵御风险能力较弱的统筹层次必须不失时机地由市县统筹向省级统筹过渡。省级统筹乃至全国统筹，既是社会保险事业发展的必然阶段，也是深化市场经济改革的当务之急。

根据1991年6月发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》中“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。1997年7月《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和1998年8月《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，以及2005年12月《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》等文件中，均提出要加快实行我国基本养老保险省级统筹。

2007年1月，原劳动保障部、财政部印发了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》。2008年3月，时任劳动保障部部长田成平在全国两会期间表示，预计两年后在全国各省实现养老保险的省级统筹。到2009年底，全国所有的省级行政区都制定了省级统筹的制度。时任人社部副部长胡晓义表示，在此基础上，将研究基础养老金全国统筹的方案。

2010年《社会保险法》在表决前的“最后时刻”就提高社会保险统筹层次作出明确规定：基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。2010年10月28日，全国人大常委会表决通过的《社会保险法》明确提出：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹。”这是国家首部社保立法，首度明确全国统筹目标。

然而，养老保险省级统筹并非实质性的全省统收统支，“统一调剂管理基金”并不被认为是真正意义上的“省级统筹”的靴子落地。这个有明显时代烙印的“省级统筹”改革，在助力经济转型发展中发挥了重要作用，但同时也留下了制度性的遗憾。为了进一步完善省级统筹制度，推动实现全国统筹，2017年9月，人社部、财政部印发了《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，全国统筹的脚步越来越近，2018年7月1日，中央调剂制度终于来了！

近日，人社部副部长游钧就《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》进行解读时指出，党的十九大报告明确要求尽快实现养老保险全国统筹。由于我国区域间经济发展水平不平衡，各地养老保险抚养比相差悬殊，养老保险政策、待遇水平仍存在差异，省级统筹制度还不够完善，难以一步实现基金全国统收统支。为此，党中央、国务院决定，先建立养老保险基金中央调剂制度，作为实现全国统筹的第一步。

中央调剂着力化解难题

习近平总书记在十九大报告中表示，要“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，全面实施全民参保计划，完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”。 党中央文件首次采用“尽快”二字来强调并要求加速基本养老保险全国统筹这一改革进程。

以“中国式智慧”破冰“全国统筹”难题，建立养老保险基金中央调剂制度，就是一个重要的过渡路径。那么，如何全面实现省级统筹目标？中央如何调剂养老保险基金？养老保险基金中央调剂制度实施后，将着力解决哪些难题？

当前，中国的养老金收支情况呈现巨大的区域差异。由于年轻劳动力在区域之间呈现北部与西部向东部流动、不发达地区向发达地区流动的现象，退休人员的养老金发放责任并不因此而调整，事实上导致了人口流出地区的青壮年劳动力给流入地区的退休人员养老的现象。从养老保险在职与退休人数比值来看，全国平均值为2.9左右，即3个在职职工供养1个退休人员，而广东、浙江等地的比值高达5以上。

于是，中央财政每年通过“一般性转移支付”向部分困难地区拨付资金以解困局。其中2017年的决算数为5858.8亿元，占一般性转移支付总额的17%。落实到具体的地区，来自中央的补贴可能高达当地政府对养老金补贴的70%以上。然而，区域间失衡的趋势仍在持续扩大。同时，地方仅靠中央的转移支付“输血”亦会助长“中央兜底”的依赖思想，进一步加重中央财政的负担。为此，实施全国统筹的第一步——养老保险基金中央调剂制度的本质，是从地方政府负责征缴的养老保险费中切出一块，由中央按退休人员的分布统一调剂，以部分解决缴费人员与退休人员分布结构不均的问题。

对于普通民众的关切而言，养老保险基金中央调剂制度会不会增加企业和个人的负担，影响退休人员的待遇？游钧强调，实施养老保险基金中央调剂制度，不会增加企业和个人的负担，不会影响退休人员的待遇。一是不提高企业和职工个人缴费比例。建立养老保险基金中央调剂制度，主要是在省际之间调剂基金余缺，全国养老保险基金当期收支总量没有发生变化，企业和职工个人不需要额外多缴费，不会增加社会整体负担。二是不改变现行的养老保险待遇计发和调整办法，不会影响离退休人员个人待遇。有的“贡献省份”，上解的资金额大于得到的拨付资金额，这些省份普遍养老负担相对较轻，基金支撑能力较强，调剂后不会因此影响当期养老金按时足额发放。有的“受益省份”，得到的拨付资金额大于上解的资金额，通过调剂能够适当缓解基金支付压力，能够更好地确保基本养老金按时足额发放。《通知》还明确，现行中央财政补助政策和补助方式保持不变。实施养老保险基金中央调剂制度后，补助力度不减。

从“全国调剂”迈向“全国统筹”

采用调剂金模式的全国统筹，最大风险来自地方政府的制度套利。从《通知》来看，这次的养老保险基金中央调剂制度的操作性很强。各省份上解数额的多少主要取决于上解工资基数和在职应参保人数这两项指标。其中“在职应参保人数”暂以现有在职参保人数和企业就业人数二者的平均值确定，按照应参保人数而不是实际缴费人数来确定上解比例是《通知》的一大亮点，这样可以激发地方扩面征缴的积极性，督促地方政府扩大征缴面，将更多的非正规就业人员纳入到职工养老的体系中。而“职工平均工资”则以城镇非私营和私营两类单位的加权平均工资为基数，一定程度上降低了非私营单位平均工资过高而无法准确度量社会平均工资的弊端。

中央调剂基金拨付的重要原则是实行以收定支，《通知》明确当年筹集的资金全部拨付地方。在具体的拨付方式上，中央调剂基金按照人均定额拨付，根据人社部、财政部核定的各省份离退休人数确定拨付资金数额。

《通知》明确了各级政府责任和具体的激励约束措施。首先是制度内在设计上体现激励约束。计算上解资金采用的上解工资基数和人数，不受各地实际征缴收入的影响，各地经过努力多征缴的养老保险费，可以留在本省份使用，体现了对扩面征缴工作到位的地方的鼓励。同时，通过对离退休人数的核定，对基金支出管理不到位的地方体现了约束。《通知》还提出，各地在实施养老保险基金中央调剂制度之前累计结余基金原则上留存地方，用于本省份范围内养老保险基金余缺调剂。

此外，《通知》还明确提出，养老保险基金中央调剂制度建立以后，中央政府在下达中央财政补助资金和拨付中央调剂基金后，各省份养老保险基金缺口由地方政府承担。这意味着各地区要切实履行基本养老金发放的主体责任，进一步加强收支管理，加快完善省级统筹制度，通过盘活存量资金、划转部分国有资本等充实社保基金，确保基本养老金按时足额发放，有效防范和化解支付风险。

随着中国人口老龄化速度在加快，养老保险全国统筹将是大势所趋。建立养老保险基金中央调剂制度，是迈向全国统筹的重要一步。在此基础上，必要之举首先是推进省级统筹，为全国统筹创造条件。各地要加快推进省级基本养老保险基金统收统支，2020年全面实现省级统筹。其次，强化基金预算管理，确保应收尽收，杜绝违规支出。再次，建立健全考核奖惩机制。将各省（区、市）养老保险扩面征缴等情况列入省级政府工作责任制考核内容。最后，还应推进信息化建设。在中央与地方之间、部门之间实现信息、数据互联互通，及时掌握和规范中央调剂基金和省级统筹基金收支行为，防范风险。

从健全社会保障体系、完善养老保险制度建设而言，在制度顶层设计上，还必须尽快统一明确领取养老待遇年龄、养老保险缴费费率、养老待遇计发和调整办法,强化第二支柱等举措。同时，社会保险经办机构应致力于探索构建法人化、信息化和标准化的创新之路。《通知》最后要求，确保养老保险基金中央调剂制度顺利实施，同时要抓紧制定养老保险全国统筹的时间表、路线图。