云南边民互市贸易改革发展问题探究

车义元

（金水河海关 云南 金平 661300）

边民互市，自古有之。边民互市贸易，是指边境地区居民在我国陆路边境二十公里以内，经政府批准的开放点或指定的集市上、在不超过规定的金额或数量范围内进行的商品交换活动。就边疆省区而言，边民互市贸易无疑承担着兴边富民、精准扶贫、边疆党建等更多的任务和目标。然而，边民互市贸易不规范、管理不到位问题，严重阻碍着边民互市贸易的进一步发展，所以，云南省边民互市贸易必须进行改革，齐抓共管，把党中央的意图落实好，真正稳边固边、惠及边民。

一、云南省边民互市贸易的重要作用

（一）增加地方财政收入，缓解财政压力

2016年，据昆明海关统计，云南省边民互市贸易商品602.16万吨，按相关口岸20-180元∕吨收费标准，折中为50-100元∕吨，云南省有边民互市贸易的口岸，地方收取的相关税费在3-6亿元之间。2017年，云南省边民互市贸易进出口总值198.74亿元，同比增长23.55%，进出口货运总量666.77万吨，同比增长10.41%。这是对地方直接的财政贡献。加上互市杠杆效应带动的资金往来、搬运费用、餐饮食宿等，又成为间接的拉动，最终成为税源。边民收入增加后建房置家，又拉动了消费。因为规范有序发展边民互市贸易，在边境地区一定范围内形成了良性的社会经济文化循环，逐步打造出文明边寨、和谐边境、富裕边疆。

（二）规范边民互市贸易，助推精准脱贫致富

2015年底，红河州河口县在边民互市贸易改革中提出了“发展边民互市，力争脱贫一批”的口号。2016年，红河州金平县提出了“规范有序，精准扶贫”的口号，成立了以金水河镇党委书记为队长、各相关部门负责人为队员的边民互市服务队，宣传互市规定，协调沟通各部门关系。边民精准脱贫致富，政府精准扶贫攻坚，互助合作，上呼下应，齐抓共管。通过改革，边民互市贸易规范有序发展，发展速度不断加快，助推边境贫困地区人民脱贫致富。2016年，金平县金水河镇参与边民互市贸易的边民2160人，平均每人受益3876元。该镇2016年脱贫建档立卡867户，共计1960人，仅仅是边民互市贸易这一个项目，即可实现脱贫。2017年，金水河口岸边民互市贸易持续平稳增长，脱贫工作得到进一步巩固。

（三）推动城镇化建设，拓展对外开放

沾边靠边，无边不兴，无边不富，如广西东兴、凭祥，云南河口、瑞丽等都先后发展成了边境地区明珠城市，在边境线上熠熠生辉。没有边民互市贸易的口岸，不是一个真正意义的边境口岸；边民互市贸易开展不好的口岸，是一个瘸足的边境口岸。随着边民互市贸易的发展和人流物流的增加，政府加大基础设施建设投入，以边民互市贸易项目推进城镇化建设，城镇化建设又反过来促进边民互市贸易发展，既在空间上实现人口集聚，又要突破空间定向思维，在边疆、民族、生态上做好文章，逐步将具备一定条件的城镇申报为国家级口岸，进一步优化云南省辐射南亚东南亚的格局，不断扩大对外开放。［1］

（四）强化边疆农村基层党组织建设，彰显社会主义制度的优越性

加强基层党组织建设，在边民互市互助合作组、合作社设立党支部、党小组，把熟悉边民互市贸易政策规定并具有一定组织协调能力的村寨里的党员，通过正常程序选为党支部领导班子成员，充分发挥基层党组织的“战斗堡垒”作用。还可以像金平县金水河镇一样，成立边民互市贸易服务队，由乡镇党政“一把手”出任队长，再由相关村寨支书、村寨小组长、口岸联检部门相关执法人员构成服务队成员，切实服务边民做好互市，把党性体现在基层，把党的宗旨落实在边疆，在边境一线彰显社会主义制度的优越性，巩固和建设团结、和谐、繁荣的边疆。

二、云南省边民互市贸易发展面临的问题

由于边民互市贸易在“日常生活用品”、购进外销、“毗邻国家”等方面的规定十分宽泛，导致边民互市贸易存在诸多的具体问题。

（一）在管理规定方面存在的问题

1.边民互市贸易现行管理规定。1996年1月，《国务院关于边境贸易有关问题的通知》规定：“边民互市贸易，系指边境地区边民在边境线20公里以内、经政府批准的开放点或指定的集市上，在不超过规定的金额或数量范围内进行的商品交换活动。边民互市贸易由外经贸部、海关总署统一制定管理办法，由各边境省、自治区人民政府具体组织实施。”“边民通过互市贸易进口的商品，每人每日价值在人民币1000元以下的，免征进口关税和进口环节税；超过人民币1000元的，对超出部分按法定税率照章征税。由海关总署据此调整有关监管规定。”

1996年4月，海关总署令第56号《边民互市贸易管理办法》规定：“边境双方居民和从事商品交换活动的企业均不得携带或运输国家禁止进出境物品出入边民互市贸易区（点）。”“国家限制进出口和实行许可证管理的商品，按国家有关规定办理。”

1999年1月，对外贸易经济合作部、海关总署《关于进一步发展边境贸易的补充法规的通知》规定：“边民通过互市贸易进口的商品（仅限生活用品）”。

2008年10月，《国务院关于促进边境地区经济贸易发展问题的批复》规定：“提高边境地区边民互市进口免税额度。同意自2008年11月1日起将边民互市进口的生活用品免税额度提高到每人每日人民币8000元。由财政部会同有关部门研究制定边民互市进出口商品不予免税的清单；由海关总署会同有关地方政府进一步规范边民互市的区域管理。”

2008年11月，《关于促进边境贸易发展有关财税政策的通知》规定：“边民通过互市贸易进口的生活用品，每人每日价值在人民币8000元以下的，免征进口关税和进口环节税。”

2010年5月，《关于边民互市进出口商品不予免税清单的通知》规定：“边民通过互市贸易进口的商品应以满足边民日常生活需要为目的，边民互市贸易进口税收优惠政策的适用范围仅限生活用品（不包括天然橡胶、木材、农药、化肥、农作物种子等）。在生活用品的范畴内，除国家禁止进口的商品不得通过边民互市免税进口外，其他列入边民互市进口不予免税清单的商品见附件。”“除国家禁止出口的商品不得通过边民互市免税出口外，将应征收出口关税的商品列入边民互市出口商品不予免税清单。”

2017年11月，《昆明海关边民互市贸易管理规程》明确规定：“侵犯知识产权的商品不得以边民互市贸易进出口。”

2.关于商品、物品和生活用品的理解分歧。从政治经济学上讲，商品是用来交换的劳动产品。从海关管理的角度讲，物品是旅客携带进出境的、以自用合理数量为限的生活用品。边民互市贸易，当然就是商品交换活动。而海关监管的物品，以自用合理数量为限，当然就不是商品交换活动。从概念上，商品、物品和生活用品，既相互包含又有所区别，但在具体执法中产生了巨大的分歧。

边民互市贸易所界定的生活用品是商品，还是物品呢？这就是问题的关键所在。生活用品用来交换，就是商品；用于自己消费和使用，就是物品。从现行规定和贸易实践看，生活用品，就是用来交换的商品，即“在边境线20公里以内进行的商品交换活动。”但从单纯的规定条文上看，生活用品作为商品，交换结束后也就成了物品，可以理解为就地消费，不能从边境地区运往内地，或者进行加工增值、缴纳相关税费后，才能运往内地销售。原装不动整批运往内地销售，或到边境地区收购后集中运往内地都属于违法。

为了不把“三品”含混，暂且称之为“东西”吧。也就是说，什么东西不可以做边民互市贸易，什么东西可以做边民互市贸易。从规定条文可以非常清楚列出来不可以做边民互市贸易的“东西”：不予免税清单列明的，国家禁止进出口的，侵犯知识产权的，国家限制进出口和实行许可证件管理的，需征收出口税的、未经检验检疫准入许可的。可以做边民互市贸易的“东西”更是明了：不予免税清单以外的生活用品（大米等限量范围内的除外）。

3．对“原产自毗邻国家”的理解。在所有现有规定中，就没有“原产自毗邻国家”的条款规定。那边民互市贸易商品必须“原产自毗邻国家”的提法，从何而来呢？2014年，《南宁海关边民互市贸易管理操作规程》明确“进口超免税额、或《广西中越边民互市商品目录》未列商品及第三国产品、出口应税商品的，有关边民应委托有权经营边境小额贸易的公司向海关申报，海关按《中华人民共和国进出口关税条例》和《中华人民共和国进出口税则》征收进出口税”中提到“第三国产品”并要求审核“运进商品原产地”，“经风险分析和查验认为存在原产地疑问的，应收集相关资料，由其所在地海关报关税处审核确定。”

在实际操作中，云南省各边境口岸对边民互市贸易商品的限定，就海关管理职能而言，是无法在极其有限的通关时间和空间内查清查明边民互市商品的国属，海关认定边民互市贸易商品“产自毗邻国家”，仅以包装标识以及询问代办边民的情况为依据，存在巨大的执法风险。特别是对中性包装的边民互市商品，往往以“视作邻国产品”来处置，其间风险，不言而喻。

也就是说，云南省边民互市贸易商品没有突破“产自毗邻国家”的人为限定。为此，应该回到“满足边民日常生活需要”的“生活用品”广义概念上来，以免造成实际监管工作中的被动，走出“限定以后做不了，做了以后又不符合限定”的尴尬局面。

事实上，把原产地引入边民互市贸易管理中，没有上位法支撑。“原产自毗邻国家”只在边境小额贸易中才有规定。边民互市贸易和边境小额贸易，虽同属边境贸易，但是两种具有实质性差别的贸易方式，不能混为一谈。

法律法规以及相关规范性文件只作原则性规定，由于理解莫衷一是，执法依据也就政出多门，管理不一致，假借边民互市贸易变相走私与合法贸易界限不清等问题，纠缠不清，边民互市贸易乱象重生。也就是说，立法已经严重滞后于边境地区经济发展的实际需求，国务院必须进一步细化和明确相关管理规定、出台行政刑事司法解释，沿边各省区积极行动，共同努力。

（二）具体执法管理中面临的问题

1.利用运输工具或在普通低值互市商品中藏匿违禁或贵重商品。把违禁限商品、高价值商品利用互市运输工具或载运器物进行夹藏，或混装在低价值商品中进行走私，是边民互市渠道走私的主要方法之一。2008年4月26日，在河口口岸边民互市通道，一境外边民将4瓶轩尼诗洋酒，藏匿在箩筐底层与自行车坐垫接合部，利用互市商品载运物器走私入境，被昆明海关所属河口海关在互市通道当场查获。

2.以伪报品名、“蚂蚁搬家”方式走私入境。2013年7月，昆明海关查获走私进口冻海产品案，抓获犯罪嫌疑人12名，涉案冻海产品1.3万吨，案值10亿余元，涉嫌偷逃税额2.2亿元。经查，走私团伙采购原产于挪威等国的冰鲜鲑鱼等海产品，运至中越边境，假借边民互市贸易方式走私进口。此类案件，每年都有大批查获。案值之大，触目惊心；持续之久，发人深省；危害之深，可谓空前。这些典型违法案件，给边民互市贸易管理敲响了警钟，也暴露出我国对边民互市的法律约束处于宏观调控状态，条例宽泛模糊，缺乏缜密细化可操作的具体规定，存在一定的法律漏洞。［2］

3.侵权商品、假冒伪劣商品进出，出口退税商品回流骗税。据统计，2012年，某海关共查获各类侵犯知识产权案件30起，其中边民互市渠道查获27起，查获侵权商品93万余件，涉及价值450万余元，涉及多个国际知名品牌，量、值同比增长389.47%、208.22%。边民互市贸易商品以日用杂货为主，商品种类繁杂，通过互市贸易渠道，采取伪、瞒报商品品名和藏匿的方式，进出侵权商品、不合格商品，逃避海关监管，严重影响我国国际声誉、影响大国形象，与我国始终倡导的建设创新型国家格格不入。

4.边民互市贸易商品外调。从近年来非边疆省区执法单位查获的案件看，部分案件涉及将边民互市贸易商品外运出二十公里外或沿边省区外，到内地或沿海省区进行销售，涉及“变相走私”问题。2014年8月，南京海关查获不法分子利用边民互市贸易走私农产品逾五亿的案件，以边民互市形式将涉案货物分散走私入境。“目前边民互市贸易尚未能实现其制度价值，大多数边民尚未通过此种贸易形式建立起自己的生意，而是为其他非边民的货主将境外订货化整为零，利用每人每日带入不超过人民币8000元的商品可免交关税和进口环节增值税的优惠政策，把大宗进口货物拆分为若干份（每份控制在应税货值以下）带出边民互市贸易海关监管区后交给货主，从中收取搬运费。其实质就是利用国家的优惠政策，偷逃应纳税款，进行变相走私”。［3］

5.受贿行贿，收取“好处费”，拉拢腐蚀海关、检验检疫等执法人员。由于边民互市贸易法规、管理等各个层面存在着漏洞，极少数执法人员受贿，收取“好处费”，不法分子行贿，拉拢腐蚀执法人员的情况屡见不鲜。极少数执法人员与不法分子相互勾结，沆瀣一气，狼狈为奸，既败坏了边疆地区淳朴的民风民俗，又严重影响国门执法队伍的形象。

总之，按照现行法规规定，边民互市贸易的主体是边民，即个人，任何法人或其他组织不得参与或变相参与边民互市贸易。但是，由于对假借边民互市贸易变相走私的行为界定不清，海关执法容易陷入“现场海关先‘依法’放行，海关缉私部门后查处走私犯罪，最终检察机关追究现场海关关员放纵走私渎职犯罪”的海关执法困境。［4］

三、推进云南省边民互市贸易改革发展的措施

（一）规范管理，统一执法

1.设立边民互市贸易区，实施区域化管理。这种区域化管理模式有几个特点：

第一，全封闭式管理、全方位视频监控。从入境进场到放行出场，从交易区到查验区，从围栏标准到监控要求，都必须严格按照规范建设和实施。

第二，大进整出，大进散出，大进大出，宽进严出。大型运输工具整车整船运输进境入场，边民按每人8000元限额交易完成并办结通关手续后，采取不同的运输方式载运互市商品出场。按8000元整运输出场，叫大进整出；多个边民采用小型运输工具换装拼车出场，叫大进散出；多个边民用原载运互市商品进境入场大型运输工具、不换装原车拼车出场，叫大进大出。在进境入场环节，管理部门只对载运工具和商品作程序方面的审核；在申报后出场前，管理部门会通过布控等形式进行查验，人货、单货相符才可载运出场；如不符，会被管理部门依法处置并承担相应法律责任。

第三，边民相对集中。没有一定数量的边民，集市就无法形成，交易也就形同虚设。如广西东兴为县级市驻地、对面越南芒街人较为集中，设立边民互市贸易区符合集市、交易等特点。

第四，设立查验区，侧重于对边民个体对应商品的管控。由于边民互市贸易区模式一般是大进整出散出，对边民个体对应商品的查验、检查方便又责任明确，处罚也简单明了，在具体执法中是风险最小的一种模式。

2.建立边民互市交易点，实行通道式管理。实施边民互市贸易点管理，与边民互市贸易区管理相对应。第一，共同点：一是全封闭式管理、全方位视频监控。二是设立查验区，宽进严出。第二，不同点：一是散进散出。边民互市商品在境外就已经换装分装，不是整车整柜运抵进境入场，而是分多批次按每人每次每天8000元限额单个边民单独或多个边民拼车载运进境入场或出场。二是边民分散。互市地点一般在边远的乡镇，人口分散在互市点附近村寨。三是侧重于对载运互市商品运输工具的管控和查验，主要是分清互市商品承运人与边民之间的法律关系和法律责任。四是场地不允许。一般处在山高坡陡，场地狭窄的口岸或通道。

（二）增强后台服务功能，不断提高通关速度

边民互市贸易，无论场所化管理，还是闸口式管理，都依赖后台服务系统（也称作边民互市贸易管理系统或指纹申报系统），包括边民信息、运输工具信息和商品信息三个部分。［5］

1.指纹申报系统信息的采集。边民信息的采集，先由边境地区乡镇一级政府审核和确定边民的身份，在系统进行指纹备案，也可以头像备案，必要时还可以刷身份证确认边民身份。运输工具备案信息主要有车牌号、发动机号、驾驶员证等相关数据，并获得国际道路运输资质。商品信息主要是生活用品，参照《云南边民互市贸易低风险商品目录》，包括商品名称和价格信息。

在后台系统完备后，边民在做完交易及申报前相关手续后，向海关以指纹识别方式进行申报。为此，边民互市贸易管理系统也通常被称为指纹申报系统。边民互市管理系统对边民、商品、运输工具进行自动对碰和识别，最后由海关对系统电子数据进行审查和审核，并在系统里作处置或放行，实行边民互市贸易通关无纸化。

2.边民互市指纹申报系统的优点。第一，快。由于大量的备案工作做在前期，在边民、商品、运输工具产生行为时自动对碰、检测，排除了人工操作和干预，极大地利于做大做强。如在纸质报关单申报管理中，每份报关单需经海关双人作业，在整天满负荷运作的情况下，申报数、互市贸易额只能停留在一个固定的量上，无法突破。

第二，降低风险。云南省各口岸现行做法是用货物贸易报关单进行申报。实行指纹申报后无纸化，海关报关单证不再流转，大大降低边民互市贸易采用《中华人民共和国海关进出口货物报关单》申报带来的风险。

第三，突出管理重点。现行边民互市贸易强调“三到”，指纹申报系统应用后，“人到、证到”归由地方认证，海关、检验检疫管理部门只对进出口商品实施管理，达到齐抓共管、风险共担的目的，各部门依据职责职能重点管理，又排除了海关“管人管证”越权管理的嫌疑。

第四，缓解人力资源紧张状况，降低劳动强度。指纹申报系统最大的优势是彻底解决海关监管人员只能伏案签字的情况，把大量人力从单证签字中解放出来，集中到查验工作上来，突出监管重点。

3.边民互市指纹申报系统的不足。第一，无纸化后，边民互市贸易商品在运输途中被检查时难易说服检查单位及时放行。第二，边民互市贸易管理系统、视屏监控系统未能实现共享，仍然各自为政，不能形成监管合力。第三，也是最重要的一点，仍然没有从根本上解决“变相走私”等基本问题。

（三）积极争取“离边免税”政策，扶持边民互市贸易

即边民互市贸易商品，一经办结进口口岸通关手续，就可以享受“国民待遇”，视作国内商品自由流通。“离边免税”，是基于“离岛（境） 免税”的一种新提法。借鉴“离岛免税”政策的原则和精神，本着固边兴边富民和睦邻友好的宗旨，站在国家层面充分理解边民互市贸易政策的扶持性，实现边民互市贸易商品在办结口岸通关手续后，可以外运到内地或沿海省区销售、与结关后一般贸易商品、国内产品享受同等待遇，这才是边民互市贸易最好的出路。

（四）突破“毗邻国家”概念，拓展边民互市贸易商品

取消边民互市贸易商品国别和地区界定范围，突破“产自毗邻国家”的限制。边民互市贸易商品必须“产自毗邻国家”的概念，虽然深深地烙印在执法人员的理念里，但在实际执法工作中却显得无可奈何，也无能为力。法无禁止皆可为。只要是生活用品，除明文规定外，都可以做边民互市贸易。边民互市贸易商品，无需提高原产地证明，更不必列明商品目录清单，消除“第三国”的概念。［6］

（五）限额需突破到20000元，促进边疆地区社会经济文化发展

根据2010年财政部、海关总署、国家税务总局《关于边民互市进出口商品不予免税清单的通知》规定，边民通过互市贸易进口的生活用品（列入边民互市进口商品不予免税清单的除外），每人每日价值在人民币8000元以下的，免征进口关税和进口环节税。超过人民币8000元的，对超出部分按照规定征收进口关税和进口环节税。从1000元提高到8000元的限额，历时近15年，远远没有跟上社会进步、经济发展，滞后于时代的突飞猛进，难以满足边境地区人民日益增长的物质精神文化的需要。基于此，要根据云南边疆地区社会经济文化发展状况，联合相关沿边省区，积极报请中央同意上调边民互市贸易限额，从每人每天8000元增加到每人每天20000元，是时代所需，更是云南省建成“我国面向南亚东南亚辐射中心”的首选。

（六）发展深层加工消费市场，夯实边民互市贸易根基

对边民互市贸易进口商品，大力引进发展就地深加工产业，扶持培育沿边消费市场，力求免税通关后深加工产出商品出厂免除增值税，就地入餐饮等消费免除相关税费，以带动边境地区就业、产业发展。从云南省各口岸边民互市贸易进口商品结构看，多为初级农产品和海产品。例如，2016年，云南省边民互市贸易排名前5的商品分别为：火龙果、香蕉芭蕉、绿豆、冰冻鲑鱼和去壳花生，以农产品、海产品为主，逐年增长幅度很大，海产品除冰冻鲑鱼外，虾、蟹、贝等也不在少数。无疑，在不断改善交通基础设施、加大资金投入、实行税收优惠减免等基础上，把农产品进行深加工，是云南省边民互市贸易的另一条出路。［7］