运用法治思维推进全面从严治党

杜康李琴

（广东技术师范学院 党委办公室，广东 广州 510000）

党的十九大报告提出要坚持全面从严治党，坚持问题导向，保持战略定力，推动全面从严治党向纵深发展。这就需要各级党组织和全体党员干部，牢固树立法治思维，不断提高运用法治思维推进全面从严治党的能力。法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念来认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。［1］法治思维不是一个人偶尔为之的思维方式，而是在依法治国视域下，整个国家治理体系和治理机构在实施治理行为时的惯性思维方式，并以此养成的思维自觉。“牢固树立法治思维是推进全面从严治党的时代任务”，［2］也是推进全面从严治党的现实需求。

一、运用法治思维推进全面从严治党的意义

（一）有利于加深认识“我是谁”的问题，巩固执政合法性

法治思维是以合法性为出发点，以法治为基础和旨归的思维方式，是一种合法性思维。执政的合法性指“政府基于民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性”，［3］中国共产党作为执政党，其执政的合法性来源于历史与人民的选择，“中国共产党的合法性源自于历史，是人心向背决定的，是人民的选择。”［4］第一，党领导中国人民实现了从站起来、富起来到强起来的历史转变，其执政地位是经过历史检验了的。第二，人民群众对执政党的认同与支持是执政党执政合法性的核心内涵。中国共产党是工人阶级的先锋队，始终代表着最广大人民的根本利益，始终坚持群众路线。这是我们党能够始终得到人民群众的认可与支持的保证，是我们党执政合法性的天然基础。

运用法治思维推进全面从严治党，有利于全体党员干部将党执政的合法性作为行为前提，正确认识我们党的工人阶级先锋队性质，正确理解“人民当家作主是社会主义国家的基石与来源，而绝不是仅仅表明由谁来为民作主和替民说话的替代品”，［5］使全体党员干部始终坚定地代表最广大人民的根本利益，坚守人民立场，以高度的责任担当做人民诉求的忠实表达者、人民利益的自觉维护者、人民主张的坚定践行者，增强党执政的合法性，加强党的长期执政能力建设，巩固党的执政地位。

（二）有利于正确理解“为了谁”的问题，坚定理想信念宗旨

法治思维是以公平正义为价值追求，以权利义务为主要内容，以维护公民的合法权利为终极目标的一种权利思维。“为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。”［6］党始终坚持立党为公、执政为民，将坚定理想信念作为思想建设的首要任务，坚定全心全意为人民服务的宗旨。党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己的特殊利益，始终将最广大人民的利益摆在至高无上的地位。

运用法治思维推进全面从严治党，有利于全体党员干部更加坚定的坚持立党为公、执政为民的执政理念，自觉规范和约束权力行使，实现权力与权利、权利与义务的平衡；始终将维护公民的合法权利、实现最广大人民群众的利益作为出发点，正确认识我国现阶段主要矛盾的转变，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，践行为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命，坚定理想信念宗旨。

（三）有利于科学思考“怎样做”的问题，增强政治领导本领

法治思维是一种合宪性与合法性思维，就是想问题、作决策、办事情时，要以合宪性与合法性为基本价值判断和底线的思维模式。党始终坚持加强执政能力建设，提高执政能力，增强政治领导本领。民心是最大的政治，党的领导是最基本的政治。宪法和法律是我们党领导人民共同制定的，需要全体人民和群体共同遵守，是民心所向、民意所需。

运用法治思维推进全面从严治党，有利于全体党员自觉遵守宪法和法律的基本要求，提高运用法治思维谋划全局，运用法治方式推动工作的能力，树立“法律红线不碰触，法律底线不逾越”的底线思维，做到法律之下、而不是法律之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情，做到顺民心、得民意、厚民生、行民主，不断提升把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，提高总揽全局、协调各方的能力，不断增强政治领导本领。

（四）有利于强化“唯有我”的责任担当，永葆先进性纯洁性

法治思维是一种合规则性思维，是以守规矩、讲规则为核心要义的思维模式。历史检验表明，只有中国共产党的领导，才能实现中华民族从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。但是，“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那么我们迟早会失去执政资格，不可避免会被历史淘汰。”［7］

运用法治思维推进全面从严治党，有利于全体党员干部不断强化只有中国共产党才能为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的责任担当，不断建立健全党内法规体系，自觉严肃党内政治生活，严格遵守政治规矩和政治纪律，加强党的先进性和纯洁性建设，全力应对我们党面临的“四种危险”、克服“四大考验”，增强与弱化党的先进性、损害党的纯洁性的思想和行为作斗争的能力，敢于直面问题，祛病疗伤、激浊扬清，永葆马克思主义政党的先进性、纯洁性。

二、运用法治思维推进全面从严治党面临的问题

（一）党内法规体系仍需进一步完善

党的十九大报告指出，新时代党的建设总要求是要坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党，全面推进党的各项建设，把制度建设贯穿其中。目前，中国共产党已初步形成了以《中国共产党章程》为根本遵循，包括准则、条例、规则、规定、办法和细则在内的党内法规体系，但是，我们也应看到，在运用法治思维推进全面从严治党的时代要求下，党内法规体系仍需进一步完善。

1.党内法规建设自身的局限。由于党内法规建设的滞后性等因素，导致党内法规建设不能完全符合新时代党的建设的新要求，党内法规的有些内容与现实需求有脱节。例如，在党内法规制定过程中，缺少对上位法与下位法的审查监督机制，导致党内法规制定后，存在上位法与下位法不协调、相冲突的问题。在党内法规的具体执行上，监督检查较少，导致部分党员认为党内法规可以选择性执行，存在党内法规执行上的懒作为、不作为、乱作为现象。在党内法规的监督上，对于各级党委及纪委的监督检查权限的规定不清晰、比较模糊，存在“上级监督下级太远，上级监督下级太难，同级监督同级太软”的情况。

2.党内法规与国家法律的衔接不够紧密。由于党内法规与国家法律的具体制定机关、执行机关不同，缺乏沟通机制，导致党内法规的有些内容与国家法律之间衔接不够紧密，且党内法规更多的坚持“惩前毖后、治病救人”的原则，人为教育因素较多。于是，在执行过程中，往往出现党内法规优先于国家法律适用的情况，以致从严管党治党过度依赖党内法规。在党员违纪案件的处理上，更多的是倚重党内法规，出现应由国家法律处理的案件由党内法规处理。当然，也偶尔存在应由党内法规处理的案件由国家法律处理的情况。

虽然强调党内法规要通过法定程序上升为国家法律，但是，对什么样的党内法规，可以通过法定程序上升为国家法律的规定较少，且党内法规和国家法律的制定主体和制定程序不同，对党内法规上升为国家法律的主张应由谁提出、通过何种程序提出等规定不足，使得党内法规上升为国家法律的程序性规定模糊，执行性不高。

（二）执行党内法规的行动自觉需进一步培养

习近平指出：“我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有严格执行。”［8］在党内法规的具体执行过程中，确实存在执行不到位、打折扣的情况，存在“有令不行、有禁不止”“执法不严、违法不究”的问题，存在不敢为、不想为、不会为的慵懒散思想，导致全面从严治党失之于宽松软等现象出现。

1.执行上的“好人主义”思想。由于我们党内法规体系的程序性规定少，部分党员领导干部和党组织在执行党内法规过程中缺少程序性指引，对党内法规具体要求理解不具体，对党内法规执行程序掌握不准确，在执行党内法规时出现畏难情绪，出现“好人主义”思想，怕担责任、怕有风险。

2.行动上的“经验主义”思想。有部分党员领导干部仍保持固有的人治思维模式，认为党内法规的执行离不开党员领导干部个人能力的发挥，存在“经验主义”思想，奉行“潜规则”。

3.用权上的“特权主义”思想。部分党员领导干部理想信念动摇，认为党内法规的执行会约束、阻碍自己权力的行使，存在“特权主义”思想，在衡量自身利益得失与可能面临的违纪处分时，向自身利益倾斜，在与己无关时，就严格执行，否则，就不执行或选择性执行。

4.情感上的“形式主义”思想。部分党内法规的制定片面追求效率，忽视了对党内法规制定基础的调查研究，导致部分党内法规脱离实际，影响党员情感上对党内法规的认可与支持，存在“形式主义”思想，认为党内法规就是走过场、摆形式，影响党员执行党内法规的积极性、主动性。

三、法治思维在推进全面从严治党中的运用

（一）完善党内法规体系，从严立规

1.正确理解党内法规与国家法律的关系。党内法规，是以党章为根本遵循的党的组织和全体党员必须共同遵守的行为规范。国家法律，是以宪法为统领的全体公民必须共同遵守的构成中国特色社会主义法律体系的法律规范的统称。“国法是所有公民的行为底线，党纪是对党组织和党员立的规矩。”［9］

第一，制定主体不同。党内法规的制定主体是党的中央组织，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委等在其职权范围内的有关事项可以制定党内法规。国家法律的制定主体是全国人大及其常委会，国务院、地方人大及其常委会、国务院各部委在其职权范围内，依据宪法和法律等的规定，可分别制定行政法规、地方性法规和规章。

第二，管辖范围不同。治国依赖国家法律，治党依靠党内法规，国家法律是整个国家治国理政的总规则，党内法规仅限于规范党组织和党员的规矩。

第三，效力不同。国家法律高于党内法规，党内法规严于国家法律，国家法律高于党内法规是由国法的地位所决定的。党内法规严于国家法律，则是“由我们党的先锋队性质和先进性要求决定的。”［10］要明确的是，党纪严于国法不等于党纪高于国法，不等于党纪可以凌驾于国法之上。

第四，强制力不同。党内法规的强制力来自纪委等党内监督机关，国家法律的强制力来自公检法司等司法机关。我们也应认识到，党纪与国法是相辅相成的。习近平指出：“要善于通过法定程序使党的主张成为国家的意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施。”［11］

总之，党内法规应以国家法律为准则，遵守国家法律，在国家法律规定的范围内，通过法定程序上升为国家法律，这有利于提高党内法规的效力等级，树立党内法规的权威性。同时，把党内法规通过法定程序上升为国家法律，也是推动国家治理体系法治化建设的需要，有利于进一步完善社会主义法律体系，推动实施全面依法治国战略。

2.强化党内法规制定的科学化。良法是善治之前提。党内法规的长期性、稳定性，是全面从严治党常态化、制度化的重要保障；党内法规制定的科学化，则是全面从严治党法治化的前提和基础。从严立规，就是要加强党内法规制定的科学化，遵循党内法规制定的基本原则。

第一，坚持宪法、法律至上原则，维护宪法和法律的权威，党内法规的制定必须尊重宪法和法律。

第二，维护《中国共产党章程》的权威。党章是党的根本政治纲领，是全党必须遵循的总根据，是全面从严治党、加强党内法规建设和加强党的各项建设的根本遵循。

第三，坚持党对党内法规制定的决定权和领导权。中国共产党作为执政党，既是国家法律制定的领导者，又是党内法规的制定者和执行者，党内法规的制定必须坚持党的领导，是保持党内法规政治性、时代性和原则性的根本，能够科学掌握党内法规制定规律。

第四，积极发展党内民主。一是要加强发展党内民主相关制度性规范建设，切实维护党员权利。党员是党的细胞，也是党的主体，党员权利的维护，有利于提高党员自我管理教育的积极性。二是要加强党内权利制约机制建设，用制度规范权力，合理配置权力，提升权力利用效力。

第五，加强党内法规的程序性规范建设。要注重各项法规的可执行性和可操作性，做到合规范性与合法性、合程序性与合普遍性的统一，从而使党内法规的执行做到“程序明确、行使规范”。

第六，加强党内法规监督机制建设。党内法规是党内遵循的行为规范，要保障党内法规的切实有效运行，就要充分发挥各监督主体对党内法规执行的监督，畅通监督表达机制，提高党内法规的运行效率。

（二）强化党员素质建设，从严治吏

1.正确理解思想建党与制度治党的关系。党的十九大报告指出：“必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，坚持思想建党和制度治党同向发力”。［12］习近平指出：“要坚持思想建党和制度治党相统一，既要解决思想问题，也要解决制度问题，把坚定理想信念作为根本任务，把制度建设贯穿到党的各项建设之中”。［13］坚持思想建党和制度治党相结合，是我们党总结管党治党规律，推进全面从严治党的重要经验。

第一，思想建党是基础。首要任务是坚定理想信念宗旨，加强党员教育，净化党员思想，保持党员队伍的纯洁性与先进性，使全体党员争做“讲理想、讲道德、讲纪律、讲信仰”的合格党员，重在提升党员自身修养，其作用的发挥在于党员自身的思想和行动自觉。

第二，制度治党是保障。要不断完善党内法规体系，树立宪法与法律的权威，全体党员干部学法遵法守法用法，重在规范外部行为，发挥党内制度的强制力。

第三，思想建党是内因，注重自律；制度治党是外因，注重他律。要充分发挥思想建党在新时代全面从严治党的基础和前提作用，以制度治党为抓手，加强党员素质建设，以严的标准、严的要求、严的措施、严的纪律抓好全体党员的素质建设，抓住党员领导干部这个“关键少数”，从严治吏，推动全面从严治党向纵深发展。

2.着力提升党员干部运用法治思维和法治方式的能力。党员既是全面从严治党的对象，又是全面从严治党的执行者，要充分发挥法治思维在全面从严治党中的作用，必须要有一支能够综合运用法治思维和法治方式管党治党的高素质党员干部队伍。习近平指出：“党要管党，关键是管好干部；从严治党，关键是从严治吏”。［14］加强党员素质建设，严格治吏，推进全面从严治党：

第一，注重党员干部主体性价值的发挥。“在‘依法治党’的实践中，应从狭义的角度理解治理主体，要将治理主体从中央延伸到基层党组织，具体到每一个党员，并且要凸显党员在治党实践中的主体性地位。”［15］

第二，要紧抓法治教育。目前，部分党员干部法治意识淡薄、运用法治思维和法治方式能力不足，究其原因是其法律知识储备不够多，法治知识水平不够高，因此，要加强党员干部的培训，建立法治教育制度，加强普法教育和法治理念教育，规范法治教育内容，系统学习中国特色社会主义法治理论，掌握我们党在国家治理体系与党内治理机制中处理法治问题的方法和规律，坚守党管党治党的法治原则，加强法治教育考核，提高党员干部法治水平。

第三，要培养法治精神。全体党员干部要坚守宪法和法律，敬畏党内法规，自觉遵守党内法规，严格执行党内法规，做党内法规的忠诚维护者和坚决执行者。习近平指出：“领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、做决策、办事情。”［16］坚持“法无授权不可为”，做到“法律红线不可触碰，法律底线不可逾越”，创造性地开展全面从严治党行动，探索管党治党新模式、新理念，获取管党治党新经验、新成效，推动管党治党从“宽松软”走向“严紧硬”。

第四，要重视党员干部法治实践的监督与管理。法治实践是检验党员干部运用法治思维和法治方式能力的重要手段，要加强党员干部用权的规范管理，制定权力清单、责任清单、负面清单制度，加强对党员干部8小时以外工作圈的监督与管理，建立党内法规执行的监督考核制度，综合运用监督执纪“四种形态”，将党员干部执行党内法规情况纳入到党员干部考核测评工作中，作为党员干部提拔任用的重要依据，形成制约监督和奖惩制度，提高党员干部自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，促使党员干部加强自身建设，推进全面从严治党的行动自觉。

（三）充分发扬党内民主，从严管权

1.正确理解“权力”与“权利”的关系。权力与权利并不是割裂的、对立的，而是一种相辅相成的关系。权力来源于权利，公权力是国家意志的体现，是人民利益的体现，“人民是权力的唯一合法源泉和原始权威。”［17］权利的实现有赖于权力的规范，权利是权力的前提和基础，权力的行使以保障权利的实现为最终目的。“既然任何人对于自己的同类都没有任何天然的权威，既然强力并不能产生任何的权利，于是便只剩下‘约定’才可以成为人间一切合法权威的基础。”［18］充分发扬党内民主，要明确党员权力，尊重党员权利，以党员权利制约党员权力，建立权力约束机制；要充分调动全体党员从严管党治党的积极性主动性，巩固全面从严治党的基础。

2.完善党内权力规范制约机制。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界线的地方休止。”［19］之所以会产生党员权力滥用，其根本原因是有些党员理想信念缺失、宗旨意识淡薄，党内规范权力、制约权力的机制不够完善。因此，必须充分发扬党内民主，从严管权。

第一，充分尊重党员的民主权利。“发展党内民主的核心是保证党员的参与权，前提是落实党员的知情权。”［20］要充分保护党员的知情权、参与权、表达权、决策权等民主权利：一是建立党员与党组织的沟通机制，及时公布党内政策制定、决策决议的依据、论证过程等情况，保障党员知情权。二是建立党员列席党的会议的议事决策机制，充分发挥党员参与党的重大政策制定和决策的作用，保障党员参与权。三是畅通党员意见诉求表达渠道，充分发挥党员对党的政策、决议发表言论意见、开展批评讨论的作用，保障党员的表达权。四是完善党的会议制度，充分发挥党员在党员代表大会、党的委员会等党的会议中的决策建议的作用，保障党员的决策权。

第二，合理配置权力。要充分发挥党组织的主体作用，以程序制约权力：一是要坚持民主集中制，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，做到“四个服从”，坚持集体领导与个人分工相结合，实现权力的相互制约。二是要明确权力层级，明确党的各级会议权力序列，落实“党员代表大会——党的委员会——党的常委会——书记”这一权力层级，制定党的会议权力清单、责任清单，规范和调整权力行使流程，取消无规定程序的党的会议制度。例如，有些党组织召开的“书记办公会”，是在党的会议前由书记、副书记、组织部长等参加的集中意见的一种会议形式。这种形式的会议，能够在会前达成共识，提高议事决策效率，但却将权力集中在个别书记手中，损害了党员的知情权，破坏了权力平衡。

第三，要严肃党内政治生活。坚持“三会一课”制度，深入推进“两学一做”学习教育常态化制度化，坚持走群众路线，使党内政治生活真正发挥党员之间开展批评与自我批评、监督与相互监督的平台作用，克服党内政治生活庸俗化、随意化、平淡化倾向，保持党内政治生活的是政治性、原则性、战斗性和时代性，推进全面从严治党向纵深发展。