推动相对集中行政审批权改革的路径探索——以云南省楚雄州为例

李贵平

（中共楚雄州委机构编制办公室　审改科，云南　楚雄　675000）

“时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多‘一长四多’现象是行政审批中最突出的问题，群众反映强烈。”［1］推进相对集中行政审批权改革，变“多个部门多头审批”为“一个部门一颗印章”审批，是提高行政效能、优化发展环境的重要举措。近年来，云南楚雄州积极探索相对集中行政审批权改革，特别是2011年以来在政务服务大厅集中审批和服务，在规范审批行为、创新审批方式方面进行了有益的尝试，取得了明显的成效。

一、楚雄州推进相对集中行政审批权改革的实践经验

习近平总书记指出：“改革是循序渐进的工作，既要敢于突破，又要一步一个脚印、稳扎稳打向前走，确保实现改革的目标任务。”［2］2011年以来，楚雄州积极开展相对集中行政审批权改革，经历了空间集中、体制集中、机制集中、联动集中等阶段，积累了一定的集中审批管理经验，为深化改革奠定了坚实基础。

（一） 空间集中

楚雄州所有县市于2011年同步成立政务服务中心、2012年成立政务服务管理局，将分散在多个政府部门的行政审批及服务事项集中办理，积极探索“一站式”集中审批服务，开启了集中审批服务的先河。初步解决了行政审批和政务服务多头跑、多个部门办理的问题，有效地克服了“机构迷宫”给公众带来的不便和困难。

（二） 体制集中

2015年，在政府机构改革中，全州10个县市同步撤销县级工商局、质监局、食药监局，整合设立县级市场监管局。设置行政许可与注册登记股，业务上对应州工商局行政审批科、个私监管科、市场规范管理科、企业监管科、网络商品交易监管科等5个科，州食药监局行政许可科、药品注册科、食品流通科、医疗器械监管科等4个科室，州质监局标准化计量认证许可科、特种设备安全监察科等2个科室，原来分散在3个部门若干个股室、若干个人办理的审批登记，由市场监管局一个内设机构统一办理登记，节约了人力物力，提高了办事效率。

（三）机制集中

通过深化商事制度改革，先后完成了“三证合一”“五证合一”以及“两证整合”等专项改革。2017年，全面启动了“多证合一”改革。在整合营业执照、税务登记证、组织机构代码证等基础上，推动了社会保险登记证、统计登记证等证照的整合，使原来横跨工商局、质监局、食药监局、国税局、地税局、社保局、统计局等部门的证照办理，在办证程序上实现了“一颗印章管审批”。

（四）联动集中

积极探索投资项目“并联审批”，采取“就近申报、一窗受理、并联审批、限时办结”的运行模式，构建网上审批大厅和实体审批大厅相结合的联合审批平台，将项目投资审批事项集中联合审批。楚雄州发改委对投资主体提供资料的真实性和承诺书进行投资导向审核并给予备案，并联审批的国土、规划、环保等相关部门同步开展审核，促进了部门的配合沟通，减少了前置制约，缩减了审批环节，投资项目“并联审批”初步实现了“进一道门、找一个人、盖一颗章”的联动模式。

二、楚雄州相对集中行政审批权改革面临的困难

从2011年统一集中到政务服务大厅办理审批服务事项以来，楚雄州相对集中行政审批权改革走过了6年的历程，很大程度上实现了物理空间的集中审批和集中办理。但从改革推进的程度看，还存在着体制、机制、保障等方面的困难，政务服务中心未能充分发挥优化环境、促进发展的阵地作用。

（一）体制不顺

1.权力分割。2011年，全州就开始实行相对集中审批和服务，但由于体制机制不顺和场地建设滞后，还存在分散办理的情况。现有行政审批部门的部分行政审批事项都分散在各个（科）股室，导致审批机构多、审批人员多，随之产生了重复审批、多头审批、层层审批的现象。由于体制的原因，在同一区域内，还存在着两个地方分散办理同一审批事项的情况。比如，某县市场监管局和县城所在地的市场监管所都可以办理营业执照，群众不知道具体在哪里办理，还存在着到达现场后被告知到别处办理的情况，导致人力资源浪费和群众“来回跑”。

2.互为前置。由于部门法律法规条块化，造成许多互为前置的情况，严重影响了审批提速。比如，在政府投资项目中，住建部门要求国土部门提供用地批复，国土部门要求住建部门提供用地规划许可，且双方都将对方的审批意见作为前置条件。实际审批中，只有领导出面协调或一方“违规”先批，才能推动审批进入下一环节。一些部门甚至内设机构都存在互为前置的情况。

3.联动缺失。在上下级联动配合上，上级部门更多的是注重出台政策，对政策执行的协同性、统一性研究不够；下级部门只重视抓政策落实，在简化程序、优化流程方面对上级很少提意见或所提意见不能引起上级重视，导致上下级联动缺失。比如，某县国土部门反应，国土资源厅实行土地利用“三级联网”网络审批，但操作中，既要在网上审批，还要提交纸质材料。因此，推行网络联审，既没有解决“跑断腿”的问题，还增加了网络录入审批的工作量。

4.信息系统不兼容。各级各部门都重视网络平台建设，形成了横纵交错的网络系统。但许多行政主管部门只有系统内部纵向的审批服务平台，只能满足部分网上办理业务的需要，数据库的信息只能在本系统内共享。因而，造成信息网络平台在政府、企业、公众之间不连通和系统不兼容，形成了“信息孤岛”，制约了审批提速。比如，县市一级行政审批共涉及市场监管局、卫计局、文体局等9个部门的30个专网或业务平台，目前还没有统一的审批平台，要实现平台整合、信息共享，难度非常大。

（二） 机制不活

1.环节繁而散。目前，项目审批工作普遍存在环节繁琐分散的问题。在项目正式立项之前，必须办理好发改部门的项目可行性研究报告、建设部门的选址意见书、国土部门的用地预审报告、环保部门的项目环境评价以及林业、水务等部门的一系列评估报告。一个项目，从立项到开工建设，需经过省、州、县三级多个部门的审批（涉及基本农田的项目还要上报国务院），整个过程至少需要半年的时间。如房地产开发项目，从土地“招拍挂”到竣工验收和办理产权证，要经过8个部门、25个审批环节和22项前置条件。

2.流程杂而乱。各个涉及行政审批事项的部门都制定了统一的审批流程，细化了审批的依据、方式、条件、程序等规定，但操作性普遍不强：一些部门所有的审批事项，只有一个流程作参考，不能准确反映审批事项的流程和要求；一些需要其他部门配合的审批流程，往往由牵头部门制定，其他部门只是配合，但没有配合的细化措施，导致缺乏规范，操作困难。特别是重点工程、重要项目的审批，由于涉及的部门很多，又不是常规的审批事项，更缺乏规范的流程和机制，还存在“见子打子”式的审批和“领导意志决定审批”的情况。

3.要件多而重。一些许可事项报件材料的要求比较专业，且复杂繁琐，基本要求都要查验原件后，提供项目业主的法人证书、法人身份证、社会信用代码证等复印件，还要有申报的申请、批复文件。从类别上看，既有文字、图表材料，又有数据、图纸材料。现实申报中，楚雄州一个新建项目的完整报件，在立项、可研、初设、报件、竣工5个阶段，共需提供23类36个报件材料。除了报送相关行政主管部门审定的材料，还要上报相关中介服务机构的评价材料。由于各部门之间缺乏资源共享的有效制约机制，导致项目申报中涉及的同一材料和要件，要向多个部门报送、层层递交和重复提供相关材料，降低行政效率的同时，增加了企业的申报时间和材料成本。

（三）保障不到位

1.场地建设管理不规范。由于云南省没有设置省级政务服务管理机构，州县政务服务管理局设置时间不长，还未形成规范的场地、机制、管理等政策规定。州、县政务服务大厅建设还不能满足审批和服务的需要，网络数据连通、服务大厅布局、审批服务进驻、后台审批窗口设置等都没有相应的保障，还存在部门“有心进驻但无场地办理”的情况。

2.审批事项入驻不全。现有法律法规对行政许可委托授权无具体的规定，随着行政问责力度不断加大，导致部门领导不敢轻易放权或大胆授权。一些部门从权力均衡分配、调动干部积极性、个人利益等方面考虑，不愿对行政审批窗口放权，导致“小权进、大权不进”的怪相。同时，由于体制的原因，部分垂直管理部门不安排人员进驻审批服务大厅，使得申请人要往返于多个地点办理审批事项。

3.人员不到位不固定。行政审批人员素质参差不齐，很多部门的审批服务窗口人员不稳定、综合素质不高。少数部门的窗口工作人员为临时聘用或借调人员，无履行审批职责的法定权限。个别部门把业务不精或刚参加工作的人员派至窗口工作，有些人认为自己在原单位不受重用而被派来窗口，再加上“大厅”制度多、管理严，对工作产生抵触情绪，导致服务意识不强，人为弱化了窗口审批的服务功能。

4.政务服务管理职能有限。州、县政务服务管理局都是政府办归口管理的单位，政务服务大厅只是各行政主管部门集中受理审批的地方，审批权限仍属于各部门，审批主体、审批权限、审批责任、审批人员隶属关系不变，窗口工作人员的工资福利、人事关系还在原单位，政务服务管理局无权对行政许可事项审批运行进行管理，只具有窗口人员的日常工作和纪律的管理权限，导致管理“先天缺失”。

三、楚雄州推进相对集中行政审批权改革的路径

“在全面深化改革的今天，任何一个部门、领域、方位的改革，都涉及全方面的改革，所谓‘牵一发而动全身’。为了保障改革的顺利进行，要在‘摸着石头过河’基础上着力加强‘顶层设计’和‘总体规划’。”［3］楚雄州推动相对集中行政审批权改革，必须强化顶层设计，从理顺体制机制入手，规范和优化政策体系，使政府管理体制、运行机制、组织结构更好地适应经济社会发展的要求，为经济社会发展提供有力的体制机制保障，使人民群众从改革中得到更多的便利和实惠。

（一）理顺体制，集中审批职能

1.集中审批职能。采取单独设置或与政务服务管理局等机构合署办公、加挂牌子的方式，设立行政审批局，综合设置内设机构。将各行政主管部门承担的行政审批职责划入行政审批局。职责划转后，行政主管部门不再行使相关行政审批权，从而解决职能分散带来的审批碎片化问题。法律法规限制和暂不具备划转条件的行政审批事项，在相关行政主管部门成立行政审批科（股）室，实行审批职能的内部集中，并将行政审批科（股）室整体进驻审批服务大厅协同办理审批事项。这样，有利于厘清审批职能和监管职能边界，解决好审批机构多、审批权限散和审批流程杂的问题。

2.集中审批权限。行政审批职责划转后，由行政审批部门集中行使受理、审查、决定、送达等环节，赋予行政审批部门组织联合审批、牵头协调、现场勘察以及签署联合审批事项会签意见等权限。只需程序性审核的事项，由行政审批部门直接办理；要现场勘察的事项，审批权限集中划转的，由行政审批部门直接勘察；审批权限未集中划转的，由审批部门负责或牵头协调行政主管部门进行现场勘察，并根据勘察结果进行审批；要专家论证、社会听证、行政主管部门主要领导批准或领导班子集体研究、报经政府会议审议等审批事项，由行政审批部门统一牵头办理，实现审批权限的集中管理。

3.集中审批窗口。结合实际，分三类集中行政审批事项：一是划转至行政审批局的审批事项，在审批服务大厅集中统一办理。二是暂不具备划转条件的审批事项，由行政主管部门整合后统一进驻审批服务大厅协同审批。三是垂直管理部门的审批事项及相关审批人员全部进驻审批服务大厅，设立审批服务窗口协同审批。实现审批事项在空间上的全面集中，推行“一窗受理、分类办理、受办分离、协同审批、一窗出证”，实行“一颗印章管审批”，切实解决好审批服务大厅的“收发室”和“中转站”问题，做到“大厅之外无审批”。

4.集中审批人员。按照“编随事走、人随编走”的原则，同步划转编制和人员，确保行政主管部门具体负责行政审批的人员集中到位，能够按照流程在规定时限内高质量完成审批。在过渡阶段，由行政主管部门负责审核并承担后果，培训审批人员。在人员集中管理中，引入竞争上岗、能上能下、择优选用的选人用人机制，为集中审批提供人才保障。积极探索政府购买服务方式，“明确聘用人员工作内容，制作岗位说明书，细化工作指标，明晰工作责任，做到定岗、定人、定责。”［4］将辅助性工作交由购买服务人员承担，打造适应时代发展要求，能担当起新形势下行政审批服务工作的高素质、专业化干部队伍。

（二）优化运行机制，提高审批效率

1.优化审批目录。按照国家有关政策，适时调整优化审批事项清单和目录，确保“不合法的事项不进目录，不进目录的事项不再审批”。加强行政审批事项的标准化管理，规范审批事项名称、法规政策规定、审批内容、审批流程等要件，实现“无差别审批”。完善行政审批清单调整机制，按照“科学、合法、效能”的原则，动态管理审批事项，确保行政审批事项依法设定、依法实施、依法调整。

2.优化审批流程。按照“科学、精简、高效”的原则优化再造审批流程，简化重组审批要素，细化审批岗位职责、权限和责任，行政审批流程形象化、简明化、可视化。从源头上避免行政审批岗位“换一个人就换一个标准、换个领导就换个标准”的现象发生，规范政府部门和工作人员的审批、服务行为，细化量化裁量标准，实现审批要素、流程和裁量的标准化。

3.优化审批环节。理顺审批职责，归并交叉重复审批环节。做到无法律法规规定和实质审查内容的审批程序和环节一律取消；同一部门相近、相似的审批程序和环节一律归并；提交同一部门审查报件和材料一律不再重复。杜绝以备案、核准等名义进行变相审批、扩大或缩小审批权限，切实减少和优化审批环节。完善各审批节点间的“连接环”，实现审批环节的“无缝衔接”。完善管理措施，缩短征求意见、专家评议和社会公示时间，减少审批事项的体外运行时间。

4.优化信息共享。针对“信息系统不留接口、不对接，成为部门固化自身利益的手段，系统权力信息化，演化成改革中的新壁垒”的问题，［5］必须运用“互联网+”思维，破除部门内部、部门之间信息壁垒，建立“大数据”共享平台，推动实体性办事大厅与网上办事大厅并行互补，完善网上受理、审批、公示、查询等功能，实现线上与线下服务的有机融合，为集中审批和优化服务提供技术支撑。“探索基层行政审批和公共服务事项信息共享，充分发挥政府网站、公众微博、手机APP、微信公众号等新媒体作用，努力破解‘信息孤岛’”［6］。

5.优化部门配合。加快审批事项流转体系建设，健全完善行政审批联席会议制度和审批、监管协调配合机制，明晰审批、监管责任，实现同步审批、同步监管、同步执法，实现事前评价、审查和事后评估、纠错的无缝对接，降低改革风险。完善上下级和平级部门的协同配合机制，细化部门内部运行流程，厘清审批部门与上级部门、行政主管部门的职责关系，完善相对集中行政审批权改革的实现形式和工作机制，推动行政审批由“以部门为中心”向以“行政相对人为中心”的转变。

（三）规范标准，完善清单体系

1.完善“审批清单”。按照“权责一致”的原则，对划转的行政审批事项，结合权责清单进行清单化管理，规范编制审批清单，公开行政许可权力运行“流程图”，划定行政审批界限，细化行政审批事项法定责任、工作职责和岗位要求，确保审批权力和审批责任具体化、标准化。适时完善审批清单管理，实现权责一致，使市场主体和群众对行政审批有本“明白账”。

2.完善“流程清单”。按照“一个事项一个流程”的要求优化再造审批流程。事项划转后，按照纵向比、横向比、关联比的方式进行流程优化再造：纵向比，即对同一部门同一系统同一审批事项进行比对；横向比，即对同一审批事项同一环节或相近环节在涉及部门间进行比对；关联比，即对同一审批事项涉及相关的备案、服务等前置或相关事项进行比对。通过比对，精简流程、环节、材料和时限，尽可能压缩时限和环节，细化各个事项、各个流程的具体要求和审批时限，提高审批效率，实现办事流程“一表清”，审批过程“全透明”。

3.完善“服务清单”。建立完善行政审批涉及的“服务事项清单”，针对不同审批事项涉及的中介服务，进行归类和统一，进一步明确和细化各类中介服务的目标任务、收费标准、服务效果等要求，同步建立中介机构的准入和退出制度。通过清单化管理，规范中介服务，切实提高中介服务的质量和效率。

4.完善“踏勘清单”。建立行政审批现场踏勘清单，分门别类地建立具体管理制度，清单化管理涉及现场踏勘的审批事项。创新现场踏勘方式，完善远程踏勘、专业机构踏勘、委托中介踏勘、联合行政主管部门踏勘等制度。解决好现场踏勘的“慢、乱、散”和人员不足、技术不精的问题，提高行政审批现场踏勘的专业化和规范化水平，助推行政审批提速增效。

（四）理顺关系，形成改革合力

1.理顺审批和监管的关系。推动相对集中行政审批权改革，必须理顺审批和监管的关系，通过职责调整，实行审批和监管职责分离，解决“审批与监管同步、以批代管”的问题。行政主管部门负责制定审批标准、监督审批行为，行政审批部门按照行政主管部门制定的审批标准进行审批并对审批结果负责，形成相互监督、相互配合的审批和监管分离机制。

2.理顺横向和纵向的关系。按照构建“上下衔接、左右配合、高效运转”审批体系的要求，建立行政审批部门与行政主管部门之间的工作衔接和信息共享机制。完善下级行政审批部门和上级行政主管部门的衔接机制，逐步将与群众生产生活密切相关、就近办理比较方便的行政审批和服务事项，授权或委托乡村两级办理，将简政放权的成效体现到基层、延伸到基层。解决好上下级纵向间业务承接和同级行政主管部门间业务配合的问题，确保上下左右协调到位，避免业务衔接真空。

3.理顺标准件审批和非标准件审批的关系。充分发挥行政主管部门的协助审批和审批把关作用，实行标准件审批和非标准件审批分类管理制度：一是审批法规政策明晰、审批要件准确完备、审批流程规范的审批报件，由审批部门按照行政主管部门提供的审批标准自行审批并接受行政主管部门的审批监督。二是非标准件报件、历史遗留报件和“绿色通道”报件，可由行政主管部门审查并提出意见，审批部门按照行政主管部门提供的意见进行审批，解决好常规审批、专业审批和综合审批的衔接问题。

4.理顺依法和创新的关系。各级政府和行政主管部门要主动汇报，得到省级政府授权和有关部门的认可支持，解决好依法审批和政策配套的问题。要按照“前台统一受理、后台分类审批、统一窗口出件”的要求，通过前台服务和后台审批的相对分离，将审批人员从繁杂的窗口接件、解释政策、咨询服务等一般工作中解脱出来，专注于审批决策服务，提高依法履职的能力和水平。积极探索社会化服务方式，引入第三方机构开展帮办服务。通过第三方帮办，提供信息咨询、现场引导、受理发件、信息录入、资料预审等方面的服务，最大限度地方便企业和群众。

（五）强化保障，促进改革提速

1.强化场地保障。加大人力、物力和财力投入，高标准、规范化建设集行政审批、公共服务和商事服务为一体的实体审批大厅和网络审批系统，为相对集中行政审批权改革提供优质服务平台，实现政务服务平台的转型升级。扩大基层经济社会管理权限，完善基层政务服务场地和网络体系建设，实现州县乡村四级政务服务联网、联动，推进审批服务提速。

2.强化队伍建设。加强人员保障，强化审批、服务人才队伍建设的政策支撑，把行政审批岗位作为培养干部、锻炼干部的前沿阵地，建立完善审批、服务一线人员激励机制，形成考核评优优先、提拔使用优先的硬性政策规定。强化资金投入，把帮办人员队伍建设经费纳入财政预算，提高保障能力，促进服务提质增效。细化行政主管部门业务培训职责，强化审批业务培训和整合，不断提高行政审批服务水平。

3.强化监督管理。强化内部监管，引入外部监督，从制度上控制好“权力寻租”问题。开通行政审批电子监察系统，前移监察关口，增强监察实效。完善内部监督制度，对审批全过程进行内部约束和监督，定期检查和考核行政审批行为。健全社会监督制度，开设投诉电话和投诉信箱接受监督。建立质询制度，严格追究审批中的不作为、慢作为、乱作为，提高审批监管的科学化、制度化和法制化水平。

4.强化宣传引导。推进相对集中行政审批权的改革涉及面广，需要得到社会各界的理解和支持。要通过电视、报刊、网络、手机APP等各种渠道对改革进行政策宣传和解读，及时解答、及时回应社会关注的问题，让企业和社会公众了解政策措施、改革动向、改革成效，以公众的参与和互动，推动改革决策的规范完善，在全社会形成关注改革、支持改革的良好氛围。

参考文献：

［1］倪峰.相对集中行政许可权改革的大丰实践［J］.中国机构改革与管理，2016（02）.

［2］习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014：107.

［3］石铁柱.全面深化改革中的“顶层设计”与“摸着石头过河”［J］.中共云南省委党校学报，2016（12）.

［4］胡晓东.加强聘用人员管理的思考［J］.中国国情国力，2016（01）.

［5］俞军.构建简约便民阳光高效的政府治理体系［J］.中国机构改革与管理，2016（03）.

［6］杨诚波.让“一颗印章管审批”［N］.四川工人日报，2016-10-20.