社会保险费补缴等稽核查处无期限

文／向春华

核心提示：相关法律法规对于社会保险费的补缴、催缴等社会保险稽核行为并未设定查处期限，社会保险费的稽核整改与劳动保险违法查处行为亦属于不同的行政行为，不适用《劳动监察保障条例》所规定的2年查处时效。

基本案情

陈某系显华公司的职工，自2006年1月至2007年1月、2007年7月至2015年4月在该公司工作，双方存在劳动关系。2006年1月至2006年11月、2007年7月至2009年3月，显华公司未依法为陈某缴纳社会保险费。2015年4月2日,陈某向该区社保中心投诉，反映显华公司欠缴此期间社会保险费。社保中心收到投诉后，依法受理并对显华公司进行稽核，要求显华公司提供招工表、劳动合同、工资会计凭证及发放表等资料。2015年11月24日，社保中心对显华公司人事主管就陈某缴纳社保费用的相关问题进行询问，并制作了询问笔录。2015年12月10日和2015年12月21日，显华公司分别向社保中心提出申辩意见。2015年12月24日，社保中心作出关于补缴社会保险费的答复，并于2015年12月28日将该答复送达给显华公司。2015年12月15日，社保中心作出了穗南稽意字[2015]151号《稽核整改通知书》，认定显华公司未按规定为陈某参加社保、少缴社会保险费的事实，并依据《劳动法》第七十三条、第一百条，《社会保险法》第五十八条、第八十六条和《社会保险费申报缴纳管理规定》（人力资源社会保障部第20号令）第八条的规定，要求显华公司按照相应的缴费时间、缴费基数为陈某补缴社会保险费。2015年12月28日，社保中心将该《稽核整改通知书》及其附件《补缴社保费明细一览表》送达给显华公司。显华公司对上述稽核整改通知不服，于2016年2月25日向该区人社局提起行政复议。区人社局受理审查后，于2016年4月19日作出穗南人社行复字[2016]2号《行政复议决定书》，维持了原行政行为，并告知显华公司有不服复议决定提起诉讼的权利及期限。区人社局于2016年4月25日将上述《行政复议决定书》送达给显华公司。显华公司不服，于2016年7月19日向法院提起行政诉讼。

审判

一审法院认为：《社会保险费征缴暂行条例》第二十条规定：“社会保险经办机构受劳动保障行政部门的委托，可以进行与社会保险征缴有关的检查、调查工作。”《社会保险稽核办法》第二条规定：“本办法所称稽核是指社会保险经办机构依法对社会保险费缴纳情况和社会保险待遇领取情况进行的核查。”第三条第一款规定：“县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作。”根据上述法律规定，区社保中心作为本区社会保险经办机构，其对显华公司的社会保险费缴纳情况进行核查，是依法行使行政管理职权的行为。

《社会保险法》第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”《社会保险费申报缴纳管理规定》第八条规定：“用人单位应当自用工之日起30日内为其职工申请办理社会保险登记并申报缴纳社会保险费。未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。用人单位未按照规定申报应缴纳的社会保险费数额的，社会保险经办机构暂按该单位上月缴费数额的110%确定应缴数额；没有上月缴费数额的，社会保险经办机构暂按该单位的经营状况、职工人数、当地上年度职工平均工资等有关情况确定应缴数额。用人单位补办申报手续后，由社会保险经办机构按照规定结案。”本案中，陈某是显华公司的员工，显华公司作为用人单位依法应当为陈某缴纳社会保险费。社保中心受理陈某的投诉后，经调查核实，作出涉案《稽核整改通知书》及《补缴社保费明细一览表》，责令显华公司为陈某补缴相应时段的社会保险费，符合上述规定，并无不当。

显华公司主张社保中心认定其未按时为员工参加社保的违法事实已过二年时效，依据《劳动保障监察条例》和《深圳经济特区社会养老保险条例》的相关规定行政机关不应再予以追究的意见，因本案并非劳动保障监察投诉处理行为，而是社会保险稽核行为，《深圳经济特区社会养老保险条例》作为社会养老保险地方性法规，仅适用于深圳经济特区区域内，因此显华公司主张不成立，不予采纳。显华公司未缴纳社会保险费的行为一直持续至今，社保中心依照2011年7月1日施行的《社会保险法》及2013年11月1日施行的《社会保险费申报缴纳管理规定》相关规定，对显华公司作出为陈某补缴相应期间各项社会保险费的稽核整改处理，并无不当。显华公司关于社保中心适用法律错误的意见，理由不成立，不予采纳。

区人社局作为区社保中心的上级主管部门，有权对显华公司提交的行政复议申请作出处理。显华公司认为区人社局无权受理该行政复议的主张，不予采纳。区人社局受理显华公司的复议申请后，经审查作出《行政复议决定》，维持了原行政行为，并告知显华公司相应权利且依法送达，程序合法。判决驳回显华公司的诉讼请求。

显华公司不服原审判决，提起上诉。主要理由是，《实施〈社会保险法〉若干规定》（人力资源社会保障部令第13号，简称《若干规定》）第二十九条规定“对于2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行”，其未为陈某按时、足额购买2011年以前的社保的行为不应适用《社会保险法》（2011年7月1日实施）及《社会保险费申报缴纳管理规定》（2013年11月1日实施）的规定，一审适用上述法律规定明显违反了法不溯及既往的原则；一审法院认定本案并非劳动保障监察投诉处理行为，不适用《劳动保障监察条例》，违反了《若干规定》第二十七条的规定。

二审法院经审理认为：根据《广州市社会保险条例》（1995年9月1日施行）第十条规定，社会保险基金包括了养老保险基金、工伤保险基金、失业保险基金、医疗、生育保险基金。《社会保险费征缴暂行条例》(1999年1月22日施行)第四条第一款：“缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费。”《社会保险稽核办法》（2003年4月1日施行）第八条第四款规定：“对于不按规定缴纳社会保险费的行为，任何单位和个人有权举报，社会保险经办机构应当及时受理举报并进行稽核。”据此，在《社会保险法》施行前，相关法律已经明确用人单位需为劳动者按时、足额缴纳养老、医疗、失业、工伤、生育五个险种的社保费用，对于用人单位未按规定缴纳社保费的行为，社保经办机构有权进行稽核。直至提起本案诉讼时止，显华公司仍未依法为陈某缴纳上述劳动关系存续期间的社保费用，社保中心在受理陈某投诉后，依法调查并形成稽核调查笔录，结合其他相应证据作出被诉《稽核整改通知书》，要求显华公司按相应缴费时间、缴费基数为陈某补缴涉案期间上述五个险种的社保费用符合法律规定，程序合法。

关于一审适用法律是否错误的问题，《劳动保障监察条例》第十一条规定：劳动保障行政部门对“用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况”实施劳动保障监察；第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”《若干规定》第二十七条第二款规定：“职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为的，也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。社会保险行政部门或者社会保险费征收机构应当按照社会保险法和《劳动保障监察条例》等有关规定处理。”在实践中，多数做法认为劳动保障部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为适用2年查处期限，但相关法律法规对社会保险费的补缴、催缴并未设定期限，社会保险费的稽核整改与劳动保障违法查处行为属于不同行政行为，原审判决认定本案属社会保险稽核行为，不适用《劳动监察保障条例》所规定的2年查处时效的意见，并无不当。上诉意见不能成立，不予支持。复议程序亦合法，予以支持。判决驳回上诉，维持原判。

显华公司不服终审判决，向广东省高级人民法院申请再审。广东高院再审认为，根据《广州市社会保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险稽核办法》，在2011年《社会保险法》施行前，相关法律、法规和规章均已明确用人单位需要为劳动者按时足额缴纳社会保险费。对于用人单位不按规定缴纳社会保险费的行为，社会保险经办机构有权进行稽核。本案中，社保中心经法定程序作出被诉的《稽核整改通知书》，要求显华公司按相应缴费时间、缴费基数为陈某补缴涉案期间的社会保险费，符合法律规定，并无不当。相关法律法规对于社会保险费的补缴、催缴等社会保险稽核行为并未设定查处期限，社会保险费的稽核整改与劳动保险违法查处行为亦属于不同的行政行为，不适用《劳动监察保障条例》所规定的2年查处时效。裁定驳回再审申请。

[（2016）粤7101行初1309号行政判决书；（2017）粤71行终641号行政判决书；（2017）粤行申852-886号行政裁定书]

评析

█ 一、劳动保障监察行为与社会保险稽核行为属于不同行政行为，具有不同的法律依据

本案表面上是应否适用《劳动监察保障条例》的问题，实质上则是社保机构实施的对用人单位社会保险费缴纳情况进行核查以及对未依法缴纳社会保险费的用人单位责令补缴、催缴的行政行为与劳动保障监察机构实施的对用人单位各项社会保险和缴纳社会保险费的情况进行的检查、监督、 纠正和查处等行为是否属于同一行政行为的问题。如果属于同一行政行为，适用的法律依据自然也应当相同，如果不属于同一行政行为，适用的法律依据则可能不同。

在我国，行政法学上的行政行为，特指行政主体基于行政职权，为实施国家行政目标而作出的，以作为或者不作为形式表现，能直接或间接引起法律效果并受行政法规制的法律行为（胡建淼，2015）。行政主体不同，行政行为必然不同。根据依法行政等基本法律原则，不同行政主体的行政行为通常适用不同的法律依据，当然这根本上依赖于法律法规自身的规定。《劳动监察保障条例》第二条规定：“对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例。”其同时规定，由“劳动保障行政部门”实施劳动保障监察。而社会保险经办机构不属于劳动保障行政部门，因此不能适用《劳动监察保障条例》。

《社会保险法》第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”这里采用的是“社会保险费征收机构”，在社保机构征收的背景下，就是指社会保险经办机构，其适用的法律依据和劳动保障监察不同。

█ 二、社会保险缴费稽核行为没有期限限制

根据社会保险稽核方面的法律法规，对未依法缴纳社会保险费违法行为实施的社会保险稽核行政行为，目前并无追责期限的限制。不管是《劳动法》《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险稽核办法》，还是《社会保险法》《社会保险费申报缴纳管理规定》等，均未规定未依法缴纳社会保险费违法行为的“免责期”。这意味着至少在《劳动法》实施且当地实施社会保险统筹之后，用人单位均应当依法缴纳社会保险费，否则相关机构均应当进行查处并依法纠正未缴、少缴社会保险费行为。这要求用人单位必须依法缴费，否则在立法修订之前任何时候都可能受到追究。

从理论上来说，对用人单位任何时候的未缴费行为都必须追究，不仅存在证据等执行上的困难，也会导致社会关系的不稳定，理论依据并不充足，但这需要通过修订立法才能改变。在立法修订之前，即就当下的法律适用而言，对用人单位社会保险费违法行为实施责令补缴等稽核查处则无期限限制。

█ 三、《社会保险法》实施以前未依法缴纳社会保险费行为可否追溯

《社会保险法》对于用人单位在社会保险缴费方面的违法责任作了更全面的规范，这涉及到对之前社会保险缴费违法行为的追溯问题。对此，本案裁判文书中给出了非常准确的分析。由于在《劳动法》实施且当地实施社会保险统筹之后，依法缴纳社会保险费即是用人单位的强制性法定义务，用人单位未缴、少缴社会保险费即应当追责，因此根据《若干规定》的规定，对此种违法行为实施稽核是合法的，严格来说，这并非是《社会保险法》的溯及既往。由于违法行为至今未予纠正，社保机构适用《社会保险法》作为执法依据，如仅针对未缴纳的社会保险费要求补缴，这既是《社会保险法》的规定，也是过去法律法规的规定，不能认为是溯及既往。但应当注意的是，如果将《社会保险法》新设立的法律责任如滞纳金适用于过去的违法行为，则构成溯及既往，是不恰当的。