论实施高校继续教育质量报告制度的必然性和特殊性

吴斌+范太华+高庆元+胡铁成

摘 要：根据新时代党和国家对继续教育提出的新要求，从高校继续教育的现状，质量报告制度建设目的、实现途径，阐述了高校继续教育质量报告制度建设的必然性，并从教育形式、思政工作方式、高校工作中的地位、合作办学形式、学生被认可度等五个方面研究了其特殊性，为构建实施高校继续教育质量报告体系提供参考。

关键词：高校继续教育；教育质量报告；制度；必然性；特殊性

中图分类号：G720 文献标识码：A

我国发展正处于重要的战略机遇期，党的十九大报告再次要求“办好继续教育”，从“加快建设学习型社会，大力提高国民素质”的高度，提出新时代继续教育发展的新要求。高校负有继续教育的职能，高校继续教育必须建立和完善相应的体制机制，深化内涵建设，全面提高人才培养质量，接受社会监督、评价，才能满足新时代高校继续教育发展面临的更高要求。在高校实施继续教育质量报告制度就是適应新时代、新要求，完善体制机制、深化内涵建设、提高培养质量、加快高校继续教育发展、服务国家发展战略的重要举措。实践证明，在高校普通教育实施教育质量报告制度是提高人才培养质量的有效途径，但由于高校继续教育不同于普通教育，高校应根据继续教育特点、现状和新要求，在教育部推动开展全国高校继续教育质量报告相关工作之际，开展相应研究，建立高校继续教育质量报告制度体系。本文对高校实施继续教育质量报告制度的必然性和特殊性进行论证，是构建实施高校继续教育质量报告制度体系的重要组成部分。

一、新时代对高校继续教育培养质量提出新要求

由于十年文革造成巨大的教育断崖，改革开放之初，作为学历教育补偿的成人高等教育迅速崛起，并参照普通高校全日制教育的质量标准和教学内容安排教学。40年过去，普通高等教育得到长足发展，毛入学率由1978年的1.55%提升到2016年的42.7%。《国家教育事业发展“十三五”规划》显示，我国高等教育要在2020年实现毛入学率50%，只需要在校生人数比2015年增加30万人。这对于当前普通高等教育年招生约750万来说，根本没有压力。有预测认为，我国高等教育毛入学率将在2032年或更早时期达到60%，进入大众化阶段。随着“50后”人群退休逐渐进入末期，两年后“60后”人群也开始走入退休行列，成人高等教育这一“学历教育补偿”的历史任务已接近完成的尾声。

完成学历教育补偿任务并不意味着高等学历继续教育就此退出舞台。从理论上说，只要普通高等教育毛入学率不是100%，高等学历继续教育就有服务对象和服务需求。另一方面，毛入学率不断提高的同时，学历原先存在于职称、职务评聘中的强大作用也在不断淡化，且正逐渐回归到仅仅是“学习经历”而非能力、资历证明的位置。学习应当是学习型社会公民的终身追求和生活价值，因此，高等继续教育也将一直存在。在一些高等教育毛入学率相当高的国家，高等继续教育仍然非常红火。这既是国家发展战略的需要，也是个人终身发展的需要，而不是学历教育补偿的需求。

面对经济发展进入新常态等一系列深刻变化，全民教育、终身学习态势的形成所具有的重要意义，被提高到空前的高度。中国共产党十八大报告提出，“积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要“大力发展继续教育，构建惠及全民的终身教育培训体系”。中国共产党十九大报告再次从新高度要求“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”。一波又一波的冲击力，把高校继续教育推到了一个新台阶上，它拿到了全新的试卷。规模发展不再是它的亮点，它的辉煌只能建立在立德树人和培养质量之上，努力提高教育质量，发展教育内涵和提升全民素质是高校继续教育在新时期的历史使命和唯一出路。

二、高校继续教育培养质量现状的三大症结

拿着新时代提出新要求的试卷，高校继续教育目前的现状却不容乐观。

近十几年来，高等学历继续教育报名人数急剧下降，录取最低分数线大幅下落，录取率不断攀升。以北京为例，高等学历继续教育报名人数2004年为11.4万人，2015年仅有5.7万人，刚好一半；高起本最低录取分数线2004年为文科344分、理科314分，到2015年，文科为181分、理科为145分，分别下降到53%、46%；而录取率则从2002年的40.9%上升到2014年的92.9%，达到2.3倍。虽然这只是生源现象，但从中已经可以体会到生源质量的下降将给后续的培养质量带来多大问题。

又以实行宽进严出的网络教育为例，网络教育入学由试点高校自行组织，基本上没有门槛，日常学习依靠自学和网络课件，基本没有面授，因此毕业率不应太高。但统计数据显示，2014年网络教育本专科分别招生78.1万、128万，2016年毕业生分别为70.1万、117.3万，毕业率分别为90%、92%。如果扣除退学人数，毕业率还会更高。这种现象说明什么，令人深思。

教育部于2016年年底出台了《高等学历继续教育专业设置管理办法》，强调此管理办法“对于统一各类高等学历继续教育专业设置管理政策，转变管理方式，明确责任和管理程序，加强信息服务与过程监管具有重要意义”，但只过了半年就下发补充通知，部分按规定“不得进行宣传和组织招生”的专业，“在一定时期内予以保留”。这种做法反映出高等学历继续教育管理方面存在认识上和操作上的困难。

高校继续教育人才培养质量的基础是学校的办学思想（包括办学定位和教育目标），受制于运行秩序（包括管理方法和教学秩序）和力量投入（包括财力投入和人力投入）。这几个方面的关系如图1所示。办学定位是办学思想的核心，教学秩序是运行秩序的中心，人力投入（特别是师资投入）是力量投入的重心。办学思想、运行秩序、力量投入中任何一个环节的问题都会影响到最终的人才培养质量。在形式上，继续教育人才培养质量由教学秩序和人力投入决定，而本质上是由学校的办学定位决定的。关于高校继续教育存在的种种具体问题，多年来已有大量文章讨论，不再详细列举。归纳起来说，问题首先出现在办学思想上，由此而引出运行秩序和力量投入方面的问题，所有问题最终都集中表现在培养质量上。站在为经济发展进入新常态培养人才新台阶上，该怎样端正办学定位、维护教学秩序、加大力量投入，如图中的粗框环节，成为高校继续教育质量、声誉和发展的三大症结，也是高校继续教育必须考虑、且必须马上考虑的问题。endprint

三、高校继续教育实施质量报告制度的必然性

（一）普通本科教育的教学质量年度报告发布制度已比较成熟

为落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的“建立高等学校质量年度报告发布制度”的要求，教育部高教司于2011年7月下发了《关于“985工程”高校公布2010年〈本科教学质量报告〉的通知》。2012年初，《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》首次提出要“加强高校自我评估，健全校内质量保障体系，完善本科教学基本状态数据库，建立本科教学质量年度报告发布制度”，将本科教学质量年度报告推广到“985工程”以外的高校。这两个文件都未对报告的格式和篇幅做统一要求。

2013年末，《教育部关于开展普通高等学校本科教学工作审核评估的通知》明确要求“高校建立有效的校内教学质量监测和调控机制，建立本科教学自我评估制度，在此基础上形成本科教学年度质量报告，并使质量报告发布制度化、常态化”。这个通知明确了年度教学质量报告应体现的25项核心数据，应全面、客观地反映本科教学质量现状及存在的主要问题，并强调质量报告的主要依据是学校的自评报告。自评报告与教学质量报告由此得以区分。经过几年的实践，普通本科教育的教学质量年度报告发布制度已比较成熟，并开始了编制地区高等学校本科教学质量分析报告。

（二）高等职业教育质量年报制度已经比较完善

2011年9月，《教育部关于推进高等职业教育改革创新 引领职业教育科学发展的若干意见》首次提出“各地和各高等职业学校都要建立人才培养质量年度报告发布制度，不断完善人才培养质量监测体系”的要求。两个月后，在《关于报送2011年职业教育与成人教育工作总结的通知》中再次明确“报送高等职业学校人才培养质量年度报告”和高等职业院校人才培养工作状态数据的要求。经过几年的调整修订，教育质量年报制度已经比较完善。

（三）研究生教育已经开始探索发布质量报告

2013年初，教育部、国家发改委、财政部《关于深化研究生教育改革的意见》指出，要“加大信息公开力度，公布质量标准，发布质量报告和评估结果，接受社会监督”；2014年，国务院学位委员会、教育部《关于加强学位与研究生教育质量保证和监督体系建设的意见》明确规定培养单位要“定期发布本单位研究生教育发展质量报告”。上海、安徽、吉林等地已建立了研究生教育质量年度报告制度，引起社会广泛关注。

（四）高校继续教育实施质量报告制度是其发展的必然

高校继续教育发展必然要实施质量报告制度，有两个原因。

第一个是外部原因。高校继续教育是高等教育事业的重要组成部分，继续教育是高校人才培养的重要职能之一。各级各类高等教育都实施了教学质量报告，作为已经成为短板的最后的一块，学历继续教育实施质量报告制度已是必然。特别是普通本科教育的教育质量报告已经积累了许多成功经验，高等职业教育因其培养应用型人才的特点而与高校继续教育有共同点，其教育质量年报制度可以作为高校继续教育的有益参考。高校继续教育没有任何理由可以游离在向社会公布教育质量报告之外。

第二个是内部原因。高校继续教育实施质量报告制度将是其解决培养质量现状三大症结的重要且有效的方法。教育质量报告通过公开教育质量信息、向社会展示办学特色、宣传办学理念和教学成果，坦诚存在问题和改进方案等内容的方法，建立健全高等教育质量保障体系。教育质量公开在社会监督之下，完善在学校承诺中。不夸张地说，高校继续教育实施质量报告制度是高校提高继续教育质量的自逼。

因此，高校继续教育必然要实施质量报告制度既是党和国家提出的新时代发展任务的要求，也是学校自身发展、主动作为的需要，同时也进一步补充、完善和丰富了高等教育人才培养、质量监控体制机制。

四、高校继续教育质量报告的特殊性

虽然同为教育质量报告，但由于继续教育的下列特点，开展质量报告工作的难度比其他类型的教育要大得多。

（一）高校继续教育形式特殊

本文一开始列举的本科普通教育、高等职业教育的教育形式都比较简单，而且比较整齐，出台规范的教育质量报告制度的思路比较清晰。研究生教育要复杂一些，有统招研究生和在职研究生两大类，在职研究生又有单独考试、专业学位、同等学力等几种类型，因此启动发布质量报告工作晚了一年半，至今还在探索中。

高校继续教育的形式纷繁多样。学历继续教育有函授、夜大学、脱产、网络教育、開放教育等形式，举办学校还有普通高等学校和成人高等学校两大类，据报告，2016年共有在校生1227万人。除了学历教育以外，还有培训（又分资格证书培训和岗位证书培训）、进修、研修等非学历教育形式。2016年全国接受各种非学历高等教育的学生863万人，这也是一个很大的数字。

学历继续教育方面，有些形式的独立仅仅是因为入学方式不同，而在入学门槛的高度以及人才培养质量标准上基本没有差别，也不应该有差别。但作为教育质量报告，无疑必须包括全部类型，这将极大地增加教学质量报告的复杂性。在多种学历继续教育形式尚未融合成“大继教”之前，这个问题无法解决。不少现代远程教育试点高校已经将继续教育和网络教育归到一个学院管理，但两种教育类型还是平行存在，入学形式和毕业文凭格式仍然有所不同。至于非学历继续教育方面，又会非常简单，除了人数、项目数外，就无物可报，但在继续教育领域内它又是一个极其重要的组成部分，《国家教育事业发展“十三五”规划》要求2020年接受非学历继续教育者要达到3.5亿人次，其中高端部分是高校完成的，教育质量问题同样不可小觑。这些问题在设计教育质量报告时都必须全面考虑，使之得到科学反映。

（二）继续教育的学生思政工作方式特殊endprint

由于参加继续教育的学生是在职从业人员，在传统做法上，他们接受的学校思政工作主要是思政课程，而日常的思政工作主要由所在工作单位组织。

2016年召开的全国高校思想政治工作会议提出，“要坚持把立德树人作为中心环节，把思想政治工作贯穿教育教学全过程，实现全程育人、全方位育人”。这也是对高校继续教育的要求，高校继续教育的中心环节也是立德树人，思想政治工作也必须贯穿教育教学全过程，必须“围绕学生、关照学生、服务学生”。会议提出了课堂教学是主渠道，同时还要完善教师评聘和考核机制，加快教材体系建设，运用新媒体新技术，等等。对于参加远程学习且又是思想比较成熟的成人学生，如何贯彻落实这些要求，做到“以文化人、以文育人”，在教育质量报告中是一个新课题。

（三）继续教育在高校工作中的地位特殊

客观地说，由于生源质量无法保障，再加上缺乏系统的质量标准和有效的质量监控等诸多问题，各类学历继续教育的人才培养质量在下滑，已经形成了一种与普通高等教育完全不同的独特的学历体系，社会认可度偏低。继续教育在各高校普遍地位不高，具有创收功能是它存在的重要基础。近年来，清华大学、中国科技大学、复旦大学、中山大学等学校已经采取了停止举办学历继续教育的做法，北京大学、武汉大学、哈尔滨工业大学等也将于近期停止举办学历继续教育，原因绝不仅仅是师资不足。

高校继续教育学院一般没有专职教师，没有专门的实验场地和设备，没有独立的图书馆。在实际运行中，主讲教师问题可以通过摄录视频课件的方法解决，实验实训和图书可以通过借用或租用合作办学单位或其他单位的条件解决，图书资料还可以通过互联网解决。问题是，在其他类型教育的质量报告中的重要数据，如教师数量及结构、生师比、生均教学科研仪器设备值、生均实验室面积、生均图书等，在继续教育中就无法科学地形成。而作为培养条件的数据缺少，将直接影响教育质量报告的内容和质量。

（四）合作办学的办学形式特殊

高校继续教育除极少数业余和脱产形式外，都在合作办学单位设立函授站、学习中心等。合作单位类型繁多，有高校、电大、职业学校、中专学校、企业学校、民办学校、培训机构，等等。它们负责招生宣传、提供学习场地和辅导师资、组织学生集中学习和考试等大部分日常管理，在整个培养过程中所处的位置十分重要，所起的作用也非常关键。

在教育质量报告中，如何准确体现合作办学单位在学生培养过程中所做的贡献，就是一个十分棘手的问题。这中间有三个难点，一是需要哪些数据；二是这些数据如何获得；三是这些数据如何整理发布，都需要有比较科学且可行的方法。

（五）学历继续教育培养的学生的被认可度特殊

不同高校培养的全日制普通高等教育学生，在总体质量上存在比较好的区分度。通过毕业生的工作能力和业绩水平，在很大程度上可以反映出不同高校间办学水平和人才培养质量的差异。然而在学历继续教育方面，不同高校培养的学生的区分度就很小。他们大多数没有得到母校校园文化的熏陶，与母校教师接触的机会极其有限，在他们身上更多体现的是函授站或学习中心的痕迹，用人单位无法通过高校的社会声誉来初步判定不同高校学历继续教育人才的水平。

而教育质量报告很重要的一个目的就是反映学校的培养质量，如何通过学生的水平来求得社会对学校的评价，也是教育质量报告面临的难题。

上文说到教育部正在推动开展全国高校继续教育质量报告相关工作，作为国家推行的教育质量报告，肯定有其规范性。为保持各校的报告之间具有统计性、可比性，主管部门会出台一些原则性的规定和基本要求，例如必须报告的学校基本情况、教学基本情况等，还会设计出基本状态数据库。或许这就是教育部说的“相关工作”。高校继续教育实施质量报告制度已面临水到渠成的形势，不管会遇到多大困难，都必定要走到这条路上来。

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